論檢察建議對行政裁量權的監督與制約

［摘要］隨著現代行政權的擴張，規范行政自由裁量權的行使成為行政法治著力解決的主要問題，司法監督在其中發揮著重要的作用。作為司法監督的重要組成，檢察機關的行政檢察監督相比人民法院的行政審判監督具有監督領域更加全面、監督行為更加主動、監督資源與監督工具更加多樣等優勢，特別是隨著檢察機關行政檢察法律監督職能的拓展，為檢察機關法律監督的主要載體——檢察建議作用的進一步發揮提供了更廣闊的作為空間。但在這一過程中，其職能行使亦需遵循輔助性、互動性與事后監督原則，并合理區分不同類型的檢察建議介入行政裁量的范圍與限度。

［關鍵詞］檢察建議；行政裁量權；檢察監督；原則；范圍

［中圖分類號］" D922.1［文獻標識碼］" A［文章編號］1003-7608（2023）01-0119-09

一、引言

行政裁量權，或稱行政自由裁量權，是法律法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理原則，自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自行作出行政決定的權力［1］。行政裁量權是行政權的重要組成部分，隨著現代行政權的日益擴張，為規范行政自由裁量權的行使，并防止其濫用，對其進行有效的監督與制約已成為當代行政法治著力解決的主要問題。

人類進入現代社會前，政治秩序、經濟秩序與社會秩序變動周期較長，傳統的行政活動普遍以維持既有秩序為主要目的且活動范圍有限。但隨著現代生活帶來的大量新挑戰，秩序變革愈益頻繁，“不確定性”成為風險社會與復雜社會的典型特征。在此種不確定性下，行政機關不得不以更加積極的姿態去應對可能出現的風險，行政擴權成為普遍趨勢并廣泛深入社會生活各個領域。需要肯定的是，行政權的擴張是現代社會快速發展的制度性保障，但與此同時，行政權的擴張也會在一定程度上與公共利益和公民權益發生頻繁性沖突。因此，如何在維護行政權威的同時規范行政權力，防止其濫用，以更好地實現行政權與公民自由權、行政權與公共利益的協調與平衡，就需要一種制度化的制約監督保障機制。特別是當行政管理水平與執法水平不足以有效自我規制的情況下，來自內外部的監督與制約就成為必然的選項。

為此，主要形成兩種思路：一是來自功能建構主義，即從行政機關內部的權力關系入手，通過分權以及建立相關的程序機制來實現權力間的相互制衡，同時建立并不斷細化行政權的裁量基準，以規范和限制行政自由裁量權，典型的如權力清單、責任清單制度等；二是外部的監督與制約，其中既包括司法監督，也包括黨內監督、人大監督、民主監督、審計監督、社會監督、輿論監督等。

司法監督是行政權外部監督的主要渠道，指國家司法機關依據憲法和有關法律對國家行政機關所實施的監督，包括人民法院的審判權監督和人民檢察院的檢察權監督。近年，法院審判權對行政裁量權的監督在理論上和實踐中都受到較多的關注，而檢察權則受制于檢察院以往的職能限制，其對行政裁量權的監督作用沒有得到應有的重視。2021 年 8 月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，拓展了檢察機關行政檢察方面的法律監督職能，也為檢察機關法律監督的主要載體之一——檢察建議作用的發揮拓展了新的空間。

二、檢察建議監督制約行政裁量權的必要性與可行性

檢察建議監督與制約行政裁量權，是指檢察機關通過制發檢察建議的方式，對行政機關行使裁量權進行關注、跟蹤、評估，并能夠提出否定性意見且可能導致裁量結果改變的法律監督行為［2］，是人民檢察院依法履行法律監督職責，促進依法行政，保障法律統一的重要方式。

（一）現行規制與監督體系的局限性

從行政權發展趨勢來看，行政裁量權的擴張表現在兩個方面：一是行政權的主動性增加，二是行政行為領域的不斷擴張。這是現代國家治理的普遍發展趨勢。但與此相對應，就我國的現行制度體系而言，對行政裁量權的規制與監督體系雖然在理論上較為充分，但實踐中依然存在一定局限性。現行對行政裁量權的規制與監督的體系既包括內部規制體系，也包括外部監督體系。

內部規制體系主要包括如下兩種類型。一是事后規制，主要采用行政復議的方式，即行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并做出行政復議決定的一種法律制度。行政復議作為行政管理相對人行使救濟權的一項重要法律制度，目的是糾正行政主體做出的違法或者不當的具體行政行為，以保護行政管理相對人的合法權益。二是事前規制，包括行政裁量基準和行政執法案例指導兩種制度模式。行政裁量基準是行政機關依職權對其法定裁量權予以具體化的一種控制規則。近年，各地普遍開展了行政裁量基準制度的推廣運用，如《山東省規范行政處罰裁量權辦法》（2013）、《黑龍江省規范行政裁量權辦法》（2019）、《山西省規范行政執法裁量權辦法》（2021）等。此外，各地普遍推行的權力清單和責任清單制度也可視為行政裁量基準制度的一種有效配套。這是目前我國深化行政體制改革和規范行政裁量實踐中最主要的制度模式。行政執法指導性案例制度［3］借鑒法律上的遵循先例原則，通過具有一定代表性的典型案例的推廣，本質上是確立一種可遵循的裁量規則。如農業農村部發布的第一批農業行政執法指導性案例等，通過這一制度，下級行政機關遇到類似情況時，相關案例可以發揮規范指引作用。

從外部監督的主要渠道即司法監督來看，人民法院的審判監督已成為行政裁量的主要監督主體。特別是《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）于2014年修訂后，將“明顯不當”作為審查行政行為特別是行政處罰行為合法性的重要標準，賦予了審判權更為廣泛的作為空間。在現行司法實踐中，人民法院的審判權監督成為行政管理相對人對行政機關不當具體行政行為尋求外部救濟的主要渠道和途徑。

總體來看，現行對行政裁量權的監督與制約渠道和手段具有多元化特征，但其各自所能發揮的作用也是相對有限的。就內部監督體系而言，首先，作為事后監督主要渠道的行政復議，由于其性質上屬于行政機關的內部監督關系，如何保證這種層級監督的獨立性與公正性始終是理論上與實踐中的一個難題。同時，行政復議范圍僅限于具體行政行為而規避抽象行政行為，也在一定程度上限制了行政復議作用的發揮。其次，從事前規制來看，目前廣泛推行的行政裁量基準制度主要集中在行政處罰領域，個別涉及行政許可領域，其他行政行為領域的裁量基準多屬空白。通過北大法寶法律數據庫進行檢索，以“行政處罰裁量”為主題的行政規范性文件多達1000多部，而以“行政許可裁量”為主題的行政規范性文件僅有18部，其他類型行政行為的裁量基準則屬空白。事實上，行政法學理論對于行政裁量基準的研究和指導究竟是蜷縮于行政處罰領域，還是可以擴張到行政許可等其他行政領域仍存在一定的爭議［4］。但不可否認的是，行政行為的具體類型廣泛且多樣，不僅包括行政處罰與行政許可，亦包括行政征收、行政征用、行政確認、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政裁決、行政調解、行政處罰、行政指導、行政合同等，尤其是在分配行政的背景下，行政獎勵、行政許可等給付類行政行為的重要性愈加突出，對于此類行政行為的裁量權基準，目前無論是在理論上還是實踐中都屬于一個難題，表明行政裁量基準制度存在一定的局限性。再次，行政執法指導性案例制度亦存在一定的局限。從指導案例類型看，與裁量基準一樣，各地行政機關所發布的指導性案例多集中于行政處罰領域。同時，從行政指導案例的效力來看，其效力規范尚無明確規定。就外部監督而言，司法監督中的審判權監督目前僅限于合法性監督且局限于行政處罰領域，并遵循不告不理原則，導致其能夠發揮的作用相對有限。特別是行政訴訟受案范圍受限于行政相對人人身權和財產權被侵害的案件，且原告資格僅限于法律上具有利害關系的主體，也明顯縮減了審判監督的作為領域。同時，在司法實踐中，行政機關與行政相對人身份地位的不對等在一定程度上也是影響司法公正的主客觀因素。

（二）檢察建議監督行政裁量權的優勢

作為司法監督的重要組成部分，檢察機關的行政檢察監督相比人民法院的行政審判監督具備一定的優勢，即監督領域更加全面、監督行為更加主動、監督資源與監督工具更加多樣等。

一是檢察機關行政檢察領域更具全面性。隨著檢察機關法律監督實踐的不斷發展，行政檢察的范圍在逐漸擴展。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》及《意見》發布后，檢察機關被賦予了更加全面的檢察監督權，特別是檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，具有監督其糾正的程序性權力。一方面，檢察機關對行政權的監督，突破了傳統的以行政訴訟監督為主要內容的行政檢察范疇，將行政違法行為和行政不作為等納入監督視野［5］，促使法律監督往前邁出實質性一步；另一方面，檢察機關的行政檢察監督不再局限于具體行政行為，抽象行政行為如行政規范性文件等也被納入行政檢察監督范疇，這是行政檢察監督領域的一項重大突破。

二是檢察機關行政檢察監督更具主動性。根據《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》），檢察機關在履行職責過程中，發現行政主體有違法行為的，可以直接向相關行政主體提出檢察建議。相對于審判機關行政訴訟被動啟動程序，行政檢察的監督程序既可以依當事人申請而啟動，也可以依職權啟動，具有明顯的主動性特征。

三是檢察機關行政檢察監督更加深入。在司法審查中，比例原則是行政法上一項重要的基本原則。所謂比例原則，是指行政權力的行使除有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。因此，司法機關對于行政主體行政行為實施過程中比例原則的運用是否得當，具有審查義務。其審查基準通常分為三重：合比例性寬松審查、中度審查與嚴格審查［6］。其中，人民法院對行政主體比例原則運用的審查，通常遵循寬松審查即寬松比例原則，根本原因在于審判權屬于一種排他性的終極裁決權，其間需要對行政權保持一定的謙抑性，以維護行政權威。這表明行政主體的行政行為只要于法于規有據，審判權通常會予以支持，或者說，審判權的行政監督主要是一種程序性監督。相對于人民法院審判權監督一般遵循的寬松比例原則而言，檢察機關行政檢察監督遵循的比例原則增加了一定的靈活性，特別是檢察建議作為行政監督的一種制度創新，其性質上依然屬于監督權而非裁判權，在維護司法謙抑原則的同時能夠有效監督行政權力的行使。在這一過程中，檢察機關可以根據實際情況綜合運用三重比例原則特別是實施中度審查及嚴格審查，有利于檢察監督更加深入，更加注重行政主體行政行為的社會效果而非僅僅是形式合法。例如，在中度審查條件下，檢察機關可以就行政主體的行政程序進行審查，即審查行政機關在實施行政行為過程中是否遵循了比例原則，這屬于檢察機關的行政程序監督。在嚴格審查條件下，檢察機關不僅要對行政機關行政行為的合法性及行政程序進行審查，同時也要對行政行為的行為效果進行審查，屬于一種全面性審查。在這一過程中，行政機關的行政行為不再僅局限于形式合法與程序合法，而更要實現行政合理。這對于實現行政機關的服務型轉變更具有促進作用。

四是檢察機關調用資源能力更強。例如，檢察聽證制度，就屬于檢察機關對于符合條件的案件，組織召開聽證會，就事實認定、法律適用和案件處理等問題聽取多方意見的審查活動。聽證活動作為一種看得見的審查方式與流程，其審查結果更容易被當事雙方所接受。特別是在實行嚴格審查時，重點關注的是行政行為效果的合理性問題，在這種情況下，多個參與主體的意見判斷有助于實質行政法律關系得到更加全面的審查，有助于實質正義的實現。

（三）實質性化解行政爭議的需要

《意見》指出，“檢察機關要在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了” 。行政爭議又稱行政糾紛，是指國家行政機關與行政相對人之間因行政管理活動而產生的爭議，即政府及其部門作出的涉及某個或某些公民、法人的行政處理決定、行政處罰決定、行政征收決定、行政賠償決定、行政補償決定等，因所涉及的行政相對人對處理結果不滿意而產生的糾紛。現行行政爭議的化解途徑主要通過行政復議與行政訴訟兩種方式來解決，但其中行政復議如前所述，因復議機關的公正性問題導致其立場未必會得到行政相對人的主觀認同，而行政訴訟因審判機關通常采取的寬松審查原則，相當一部分案件常常處于程序空轉環節而難以進入實體程序，既增加了當事人的訴訟成本，浪費了司法資源，也常常引發信訪上訪等維權行為，增加社會成本。事實上，行政爭議實質性化解的基本目的在于，作為服務型人民政府，其行政行為效果不應僅僅局限于行政機關的行政行為是否合法，還要綜合考慮法、理、情等多種因素，在這方面，審判權監督通常難以發揮有效作用。相對而言，檢察機關的介入對于推動行政爭議實質性化解具有明顯的優勢。

例如，因房屋拆遷、土地征收引發的行政爭議原因多是補償標準低或安置條件差等，行政機關通常并無形式違法行為，行政相對人申請復議或提起訴訟的主要目的是爭取較多的利益，在這種情況下，無論是行政復議還是行政訴訟，相對人訴求往往難以獲得支持。而檢察機關的介入，其“法律監督機關”的性質定位“賦予檢察機關突破法的形式主義，實質性維護法律秩序的規范基礎”［7］。在具體事實中，檢察機關有條件充分了解行政爭議內容或程序之外的更多因素，綜合考量法、理、情等實質要素，通過檢察建議等方式調解當事雙方的合理訴求。同時，檢察機關通過加強與司法行政機關的信息互動，在復議階段受邀參與調處糾紛等方式，推動行政爭議在訴前階段能夠得到化解并取得較好的效果。

三、檢察建議監督制約行政裁量權需遵循的基本原則

長期以來，我國行政檢察的核心是對行政審判活動進行的監督，隨著檢察機關行政檢察范圍的不斷擴展，特別是將行政違法和行政不作為納入監督視野，行政檢察監督更具實質性。為更好地適應檢察機關職能的轉變，2018 年，《中華人民共和國檢察院組織法》進行了修訂，形成了以刑事、民事、行政、公益“四大檢察”為核心的法律監督新格局。同時，最高人民檢察院成立了專司行政檢察職責的第七檢察廳，各地檢察機關也陸續成立專門辦理行政檢察案件的部門。這“適時解決了長期以來檢察機關重刑事監督輕民行監督的難題，從而更加凸顯了檢察機關作為法律監督者的性質”［8］。將行政檢察從過去的民事行政檢察中分列出來，有利于行政檢察辦案人員的專業化提升。同時，將原檢察系統的反貪部門歸入國家監委，確保檢察監督職能更加集中，意味著在新的體制機制下檢察權對行政權的監督進一步強化并且更加專業化，增強了檢察權對行政權監督的有效性。

事實上，檢察權對行政權的監督實踐，首先體現在自2015年起開展的公益訴訟試點工作中，近年來也積累了大量的經驗。2017年，《行政訴訟法》修訂后，行政公益訴訟制度正式確立，其中，檢察建議作為行政公益訴訟制度的重要組成部分，在監督行政執法過程中發揮著關鍵作用，檢察機關通過訴前檢察建議對行政裁量權進行監督已經積累了大量的經驗，可以為檢察建議制度的進一步完善提供支持。但需要強調的是，檢察機關對行政權特別是行政裁量行為進行的監督，并不意味著檢察機關會成為行政監督的主要力量。在我國的國家權力體系中，行政復議機關的行政復議依然是化解行政爭議的主要渠道和主要方式。因此，檢察建議一般情況下所發揮的作用通常是輔助性的，特別需要強調的是，檢察權是一種程序性的司法請求權，而非處分權。就國家權力性質角度而言，行政權和司法權才具有定分止爭之效。檢察權作為法律監督權，監督程序性是其顯著特點，即檢察機關或檢察官行使檢察權只能產生程序方面的效力，而不產生實體方面的結果，其化解爭議帶有輔助和間接性質［9］。因此，檢察建議監督制約行政裁量權需要遵循以下原則。

（一）輔助性原則

檢察機關的地位和作用決定了檢察建議要遵循輔助性原則。從歷史維度來看，無論是新中國成立伊始，還是改革開放后，檢察機關從未成為行政機關的主要監督力量［10］。《中華人民共和國行政復議法》修訂過程中，始終強調行政復議將作為解決行政糾紛的主渠道。在這個意義上，檢察監督只能作為行政裁量權監督的輔助性力量而非主要監督渠道和手段。具體而言，檢察機關通過檢察建議開展的行政檢察監督工作，雖具備一定的主動性和自主性，但其本質上依然是“監督”性質而非“裁判”性質，在這一過程中仍需要尊重行政機關的主體地位。《意見》第十條特別指出，“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”，第十一條明確 “依法向有關單位提出糾正意見或者檢察建議的，有關單位應當及時整改落實并回復，有不同意見的，可以在規定時間內書面說明情況或者提出復議。對于無正當理由拒絕協助調查和接受監督的單位和個人，檢察機關可以建議監察機關或者該單位的上級主管機關依法依規處理”。這就表明，檢察機關的檢察建議不可直接代替行政機關或其他有權機關作出決定。同時，《規定》中對檢察建議的“監督”性質也作出了明確規定 。

（二）互動性原則

檢察機關提出檢察建議要遵循互動性原則，有以下兩方面原因。一是裁量權作為行政機關的自留地，檢察機關的介入很容易受到排斥［11］。在行政機關對檢察建議有抵觸心理的情況下，難以充分全面對檢察建議的合理內容進行落實。因此，要使檢察建議對行政裁量權的監督發揮作用，就必須使行政機關認為檢察建議對其行政裁量權的監督是有益的，能夠提高社會治理水平，這就需要檢察機關在制發檢察建議過程中與行政機關進行良好互動。二是行政裁量過程并非行政機關單純自我決斷的過程，而是一個交往的過程，是一個在公共平臺和空間中進行的行政主體與行政相對人的公共交往行動［12］。在檢察建議介入行政裁量后，行政裁量的過程變成了三方主體，即行政機關、檢察機關、行政相對人，只是在檢察建議制發過程中行政機關與檢察機關的交往會更凸顯。《規定》也為兩者的互動留下了制度通道，其第十七條特別規定，檢察建議正式發出前，可以征求被建議單位的意見。因此，檢察機關在初次征求意見的過程中，應以柔和的方式與行政機關進行溝通，釋放善意。在后續跟蹤落實的過程中，檢察院也要及時與行政機關進行互動，進行商談。

（三）事后監督原則

事后監督指在行政權運行過程中，檢察機關無權制發檢察建議，只有在行政主體行政決定作出后，檢察監督權方可行使。原因在于，現行國家權力配置格局決定了行政權與檢察權分屬于不同類型的國家權力，行政權的運行過程需要維護其獨立性，司法機關在這一過程中必須保持謙抑以示尊重；同時，從行政效能的要求來看，行政權的主動運行具有效率要求，其他公權力不宜過度干預。

例外的情況是，一些地方在行政復議過程中主動邀請檢察機關參與，但需要明確的是，此類參與在性質上屬于社會監督，檢察機關此時所行使的不是檢察監督權力，而是與其他監督主體一樣的社會監督權利。此時，相關意見或建議不屬于檢察建議，在性質上沒有法律約束力。

四、檢察建議監督行政裁量權的合理范圍與限度

《規定》將檢察建議歸納為五種類型：再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議。我們認為，不同類型的檢察建議介入行政裁量的范圍與限度會有所區別，因此，檢察機關在運用過程中需要加以區分。

（一）合理性程度的劃分

行政機關不當行使裁量權的程度在實踐中一般可以區分為輕微不合理、一般不合理與明顯不合理。對于人民法院的審判權監督而言，司法審判行政行為違法的主要原因在于行政行為明顯不當。所謂明顯不當，是指行政裁量權的行使已經達到了明顯不合理的程度。只有達到明顯不合理，人民法院的審判權監督才能發揮作用，同時也意味著對于行政裁量的一般不合理或輕微不合理，審判權通常不予干涉，以體現審判權對行政裁量權的尊重。

相對而言，檢察機關的行政監督主要是檢察建議的監督性質，決定了其不僅可以就行政主體的明顯不合理的行政行為進行監督，同時也可以就一般不合理的行政行為進行監督，而對于輕微不合理的行政行為，原則上只要不涉及公民的基本權利，如人身自由或不合理現象廣泛存在時，檢察機關一般不宜介入。

實踐中，對于明顯不合理與一般不合理應當如何區分，很難確定一個十分準確的量化基準，但以下幾個方面是應當被考慮的。其一，行政行為明顯違背平等原則而作出的裁量決定，可構成明顯不當。其二，行政機關作出的行政行為未進行比例原則的考察，且當事人權益受到侵犯，可視為明顯不當。其三，行政機關雖進行了比例原則的考察，但明顯違背了比例原則，視為明顯不當。例如，行政機關作出的行政行為的目的是為了行政首長利益或部門利益而非公共利益，典型的如一些政績工程；行政機關在有多項可供選擇的行為方式中，選擇了對行政相對人權益侵害較大的一種；行政機關追求的公共利益小于其損害的行政相對人的利益等。其四，一般不合理即行政行為以比例原則進行考察，其合理性存在一定瑕疵，但難以嚴格界定。如在行政機關實施的行政行為中，既有公共利益的追求，也摻雜了政績、部門利益的情況，這是實踐中較為普遍的一種現象；同時，行政機關在多項選擇方案中，選擇了相對合理但并非最佳的行為方案。其五，對于輕微不合理的界定，更依賴于常識性判斷，其往往出于行政自由裁量權的范圍之內，只要不涉及公民或法人的基本權利，檢察監督輕易不宜介入，但對于社會治理方面的檢察建議，應當賦予檢察機關更多的裁量權。

（二）抽象行政行為的檢察監督

抽象行政行為是指行政主體作出的，針對不特定對象的，具有普遍效力的行政行為，具體又可分為行政立法行為和制發行政規范性文件行為。由于行政立法行為程序較為嚴格，立法主體行政層級較高，涉及地域以及事項范圍較廣等，出于司法謙抑原則，檢察機關一般情況下不予實施檢察監督。

行政規范性文件是指除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文［13］。行政規范性文件廣泛存在于行政治理活動中，是行政機關依法履行職能最重要的方式和手段。行政規范性文件規定事項具體，操作性強，具有針對性，且制發程序相對簡單，在基層治理中被廣泛采用。但正因如此，一些地方政府特別是基層政府制發行政規范性文件較為隨意，實踐中容易侵犯公民或法人等行政相對人的權益，典型的如疫情防控期間一些地方的禁止返鄉文件以及過度防控政策等。因此，針對抽象行政行為的行政規范性文件規定事項進行的檢察監督，檢察機關具有較大的作為空間。

行政法學理論認為，行政裁量既包括要件裁量，也包括效果裁量。所謂要件裁量，是指對法律規范所規定的要件進行解釋的行為，在行政機關抽象行政行為活動中，所制發的大量行政規范性文件是對法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等的細化，其中必然會涉及對構成要件的判斷，因此對其進行一定的監督是有必要的，包括檢察監督，典型的如行政裁量基準。所謂效果裁量，也稱選擇裁量，是指關于是否作出某種決定或者選擇哪個決定乃至何時作出決定的裁量。對于行政規范性文件的效果裁量，主要涉及行政機關對于上位法規（上位規范性文件）在缺乏正當理由的情況下未能及時落實與執行，或選擇性執行。在我國政治體制之下，地方政府受中央政府的領導與指導，下級政府受上級政府的領導與指導，因此，地方政府的重要職責之一就是落實上位法規或行政規范性文件。一般意義上，行政機關在上位法規或行政規范性文件出臺后無權實施效果裁量。但在一些上位法規或行政規范性文件缺乏明確落實時限等要求時，下級行政機關便具有一定的效果裁量權。此時，如果檢察機關在執法辦案過程中發現行政機關明顯未在合理期間內制發相關落實性、規范性文件時，即可實施檢察監督行為。如“楊春庭訴南京市江寧區政府不按上位法規及時修改房屋拆遷管理辦法案”［14］等，行政機關涉及未及時落實上位法規而導致行政相對人權益受到了損失。近年，類似于控煙、殯葬、減塑、煙花爆竹禁放等方面的政策，中央已有明確指向性規定，但一些地方并未及時制發相關規范性文件認真加以落實，此亦可以視為一種行政不作為行為。此種情況下的檢察監督將是十分必要的。

目前來看，檢察機關對行政機關制發行政規范性文件的監督需重點關注以下兩方面：一是與民生相關，如勞動保護、食品安全、疫情防護等領域；二是行政機關在一定時間內未制發落實上位規范性文件是否有正當理由，以及其對上位規范性文件的要件判斷是否合理。

（三）行政不作為的檢察監督

所謂行政不作為，是指行政主體負有積極作為的行政義務，并且具有作為的可能性，卻在程序上超過法定期間或合理期間的消極的有所不為的違法行為。一般認為，判定行政不作為主要有三個要件：一是行政機關具有法律上的職責，二是行政機關沒有履行該法定職責，三是行政機關不履行法定職責屬于主觀上不為而非客觀上不能為。行政不作為屬于行政機關的消極違法行為，其客觀上具有的隱蔽性和潛在性，嚴重損害了公民、法人和其他組織的合法權益，同時也嚴重損害了政府的形象。

行政不作為本質上是一種較為隱蔽的行政違法行為，但即便如此，對其進行檢察監督同樣需要堅持有限監督與協同監督原則。“在行政違法行為監督過程中，檢察機關應尊重作為被監督對象的行政機關的職權，不代行行政權，也不代行對行政違法人員的處分權，更不代替當事人尋求權利救濟”［15］。它意味著，對行政不作為的治理主要應立足于行政體制改革的深化，在這個過程中，檢察機關的檢察監督必然是有限的與協同性的，其檢察監督切入點必須堅持“在履行法律監督職責中發現”，具有附帶性、偶然性、隨機性等特點，其監督不伴隨著行政權運作的過程，不介入行政機關執法活動的進程，也不能違背法律監督的原理［16］。

（四）不同類型檢察建議的范圍與限度

不同類型的檢察建議介入行政裁量的范圍與限度不同，以下分別述之。一是再審檢察建議。再審檢察建議是指人民檢察院對一些民事、行政申訴案件，不采取抗訴方式啟動再審程序，而是向人民法院提出檢察建議，由人民法院自行啟動再審程序進行重新審理。關于再審檢察建議的范圍，《規定》明確為“人民檢察院發現同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定具有法律規定的應當再審情形的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議”。就上述規定而言，再審檢察建議的范圍指向十分明確，即“具有法律規定的應當再審情形的”，在這方面檢察機關自身并無裁量權。唯一需要注意的是，何種情況下采用檢察建議的方式而非抗訴的方式，就行政訴訟而言， 根據 《人民檢察院行政訴訟監督規則》第八十八條規定，檢察院提出檢察建議與抗訴并無先后順序而言，只有在具備提出檢察建議的情形并且這些情形已經過同級人民法院再審或者由同級人民法院審判委員會討論后作出時，檢察院才提請上一級檢察院抗訴。

二是糾正違法檢察建議。糾正違法檢察建議，指人民檢察院在履行對訴訟活動的法律監督職責中發現有關執法、司法機關違法的，可以向有關執法、司法機關提出糾正違法檢察建議。《規定》列舉了五類檢察建議，其中與行政裁量權有關的類型并不明顯。

三是公益訴訟檢察建議。我國行政公益訴訟制度由兩部分構成，其一是檢察建議階段，其二是提起訴訟階段。目前，公益訴訟檢察建議可以介入的范圍主要包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。檢察機關在履行職責過程中，發現線索的，可以主動發出檢察建議。有學者認為，在行政公益訴前階段，檢察機關提出檢察建議，介入選擇裁量權無論在幅度范圍內，還是在決策層面都是不可缺少的［17］。但此類檢察建議本身即為訴訟的一部分，根據訴訟的特點，檢察建議介入行政機關裁量的限度依然局限于明顯不合理限度內。

四是社會治理檢察建議。對社會治理檢察建議而言，《規定》共列舉了五種情形，其中，第二、三、四項主要針對行政機關執法行為。該類檢察建議的主要特點在于以下幾方面。首先，發生場域不同。無論是再審檢察建議、糾正違法檢察建議還是公益訴訟類檢察建議，所涉環節均與訴訟有關，無論是訴前、訴中抑或訴后，針對的是司法機關或行政機關的違法行為，而社會治理檢察建議則發生在正常行政活動中。其次，建議對象不同。公益訴訟檢察建議目前僅針對損害公共利益的行為，再審檢察建議針對個案中的裁量問題，而社會治理檢察建議涵蓋范圍極廣，一般針對一個領域內出現的社會治理問題。再次，目標不同。社會治理檢察建議是為了促進社會治理水平的提高，公益訴訟檢察建議是為了保護公共利益，再審檢察建議是為了保護行政相對人個體利益。最后，約束程度不同。公益訴訟檢察建議以訴訟作為后盾，其約束力相對更強一些；同時，公益訴訟檢察建議并非一個獨立的階段，其與訴訟階段是緊密結合在一起的，這一特點決定了公益訴訟檢察建議更多注重合法性。而社會治理檢察建議約束力相對偏弱。同時，《規定》雖然列舉了五種檢察建議的類型，但并不意味著各類檢察建議是完全相互獨立的，如社會治理檢察建議與其他檢察建議存在一定的耦合之處，糾正違法檢察建議和公益訴訟檢察建議都可能在社會治理層面適用，從而與社會治理檢察建議形成重合等。這也意味著社會治理檢察建議不應僅限于類案，也應當包括個案［18］，但類案將是社會治理檢察建議的主體形式。根據上述分析，可以對社會治理檢察建議的范圍與限度進行大致的劃分。一方面，在范圍上，社會治理檢察建議不應限于行政公益訴訟類領域，凡是關乎社會治理或社會影響較大的，如“豐縣生育八孩女子”事件以及唐山燒烤店打人案件等，因其社會影響惡劣，檢察機關除在針對犯罪嫌疑人的訴訟程序中履行職責以外，有必要通過檢察建議等方式對行政機關履職行為進行監督。在這個意義上，社會治理檢察建議應是無禁區的。另一方面，在限度上，社會治理檢察建議必要時可以就比例原則下輕微不合理的行政行為進行監督。原因在于，社會治理針對的往往是一些具有典型性或普遍性的問題，盡管此類問題的產生未必為行政機關怠于履行職責，但其改善將會在一定程度上提高社會治理水平。如遼寧省鞍山市人民檢察院檢察建議書（鞍檢建〔2019〕1號）認為，市交通運輸部門節假日加車管理不足，加車線路和客運公司安排不科學，建議其進行改進。其中“不科學”是檢察機關對交通運輸部門行政裁量行為的一種判斷，屬于行政行為輕微不合理的比例原則范疇。就此類檢察監督行為的實施而言，“必要時”應為前置條件，但檢察監督實踐中如何把握“必要時”，依然需要通過深化檢察建議制度改革不斷進行完善。

綜上所述，檢察建議作為檢察機關依法履行法律監督職責、參與社會治理、維護司法公正、促進依法行政的重要手段，有效拓展了檢察機關的法律監督職能。其制度優勢主要體現在“方式柔、形式新、視野寬、領域廣、接地氣、重協同、效率高等特點，有效彌補了抗訴、責令糾正錯誤、更換辦案人員等剛性較強的監督方式”［19］。隨著檢察監督實踐的發展，檢察建議將以其內在的制度優勢，成為越來越重要的檢察監督方式。特別是在行政檢察監督領域，對于有效促進政府職能的轉變、規范行政權力運行、保障行政相對人合法權益與改善社會治理等方面，必將發揮更大的作用。

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［責任編輯：向長艷］