共同富裕目標下的老舊小區市政管線改造研究

一、共同富裕視角下的北京市老舊小區改造

習近平總書記明確提出，“國之稱富者，在乎豐民”。黨的十九屆五中全會描繪了全面建設社會主義現代化國家的宏偉藍圖，把全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展作為重要奮斗目標。黨的二十大提出，緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。因此，基本公共服務均等化是共同富裕的內在要求和應有之義。城市運行管理服務作為公共服務的重要組成部分，也關系到全體人民共同富裕的實質性成效。

老舊小區改造是城市運行管理服務的重要內容和推進抓手，也是城市有機更新、打造共同富裕現代化基本單元的有效舉措，與共同富裕民生福祉相連，與首都城市發展相系，事關居民獲得感、幸福感和安全感。以北京市西城區為例，近六成是老舊小區，且產權類型復雜，央產房和混合產權占比超過一半，多樣的產權類型和復雜的產權主體導致責任不清，加大了老舊小區改造升級的難度。北京市自2012年系統開展針對公房的老舊小區綜合整治試點工作以來，在改造內容、融資渠道、管理機制方面均開展了有益探索，積累了一定的經驗，包括啟動“菜單式”改造模式，引入社會資本參與老舊小區改造等，隨著進程持續推進，部分老舊小區改造取得了一些成果，但是一些“疑難雜癥”依然較為突出，城市管理服務提供方面依然存在數量不均等、質量不均等、區域不均等、城鄉不均等方面的問題。加快老舊小區改造提升，進一步優化城市管理服務供給，有效縮小城鄉、區域、群體間差距，是推動邁向共同富裕目標的重要議程。

二、市政管線改造是老舊小區改造的重要組成

老舊小區改造是解決居民“急難愁盼”的民生改善綜合體，包括基礎類改造、完善類改造、提升類改造等多種類型，其中，市政管線改造屬于基礎類改造的核心內容，是老舊小區改造的重要組成，具有現實需求，也經過實踐探索取得了一定的成效。

（一）北京市老舊小區市政管線改造的現實需求

據統計，全市樓齡20年以上的老舊小區數量在5100個左右，涉及243萬套住房，占總體存量比重的47%。從區位分布看，逾八成老舊小區分布在城六區。以西城區為例，2000年前建設完成的規模小區共計806個，涉及地上物房屋2739棟，建筑面積約為1659.7萬平方米，約占西城區住宅總量的60.2%。海淀區、東城區及石景山區老舊房源占比在47%左右。很多老舊小區建成年限長，對市政管線的改造需求較為明顯。

由于歷史原因，老舊小區在建設之初就存在配套設施不完善等先天不足的問題。再加之很多老舊小區的管理及維護長期處于一種較低水平或缺失狀態，小區管網老化、失修失養，不可避免地出現不同程度的管道設施陳舊問題，如：給水管道年久腐蝕老化、排水管道長期漏水堵塞、供暖管道供熱效率低下等。尤其是失管老舊小區，供水和供電管線存在產權不清、物業費和專項維修資金難以收繳等問題，很難引入物業管理，導致不屬于專業公司管理服務的管線長期缺乏維護，事故多發。

（二）北京市老舊小區市政管線改造的實踐探索

2003年，北京市開始對重要大街兩側住宅樓進行平改坡改造和立面粉刷，老舊小區改造拉開帷幕。此后，2012年市政府下發《北京市老舊小區綜合整治工作實施意見》，老舊小區改造工作由專項、單一性改造升級為多方面的綜合改造。2017年市政府在城六區和城市副中心選擇10個小區作為新階段老舊小區綜合整治試點，創新性引入“菜單式”改造模式。2018年細化“菜單式”改造，實施“六治七補三規范”模式（圖1），分為“基礎類”和“自選類”兩類。其中，市政設施改造屬于“基礎類”改造范疇。

2020年7月，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，將城鎮老舊小區改造內容區分為基礎類、完善類、提升類三類；提出建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制。2022年11月，《北京市老舊小區改造工作改革方案》印發實施，包含8個方面32條細則。同時，北京市《深入推進治理類街鎮整治提升工作實施方案》，也將市政設施提升作為核心治理內容。針對市政專業管線改造，北京市于2020年制定了《北京市老舊小區綜合整治市政專業管線改造統籌工作方案（試行）》，強調工作統籌，并明確了工作流程和工作機制。《北京市“十四五”時期老舊小區改造規劃》明確，要“研究城市管理向老舊小區內延伸相關政策措施”，尤其是針對老舊小區市政管線經營管理與改造加強統籌管理。2023年5月，市發展和改革委員會印發《關于加大城市供熱管道老化更新改造工作支持力度的通知》，計劃2025年前基本完成城市燃氣、供熱管道等老化更新改造任務。

近年來，遵循自下而上、以需定項、理順機制、強化服務、標本兼治、完善治理的原則，通過加強整體謀劃和統籌推進，公布年度確認改造的老舊小區名單，建立“區+街+實施主體”三級聯動工作體系，強化老舊小區物業管理長效機制建設，加快推進年度改造任務完成。2023年全市新開工老舊小區改造項目301個，建筑面積702萬平方米；新完工老舊小區改造項目143個，建筑面積632萬平方米。

三、老舊小區市政管線改造的難點與制約因素

由于老舊小區綜合整治實踐過程涉及內容十分繁雜，涉及利益主體比較多元，使得老舊小區綜合整治工作極具復雜性，實踐中需要從人民的根本利益出發，分析其中的難點與制約因素。老舊小區市政管線改造既存在歷史遺留問題，也存在城市管理與服務中的機制措施不足問題，需要系統剖析。

（一）管線設施集中進入老化期，導致改造壓力大

據統計，全市擁有供水、排水、再生水、電力、燃氣、供熱、通信等城市地下管線22.71萬千米。核心區老舊小區密集，管線設施集中老化，由于房屋使用年限較長，西城區年限超過50年的老舊小區占比接近20%，年限在35至50年區間段的占30%。老舊小區的專業管線，特別是給（排）水、供暖等管線普遍存在老化現象，原有的電力負荷遠遠滿足不了居民現在的用電需求、燃氣管道存在安全隱患、供暖管道腐蝕嚴重、上下水管線老化、各類管線集中老化超出應該換新的年限等問題，影響了居民的日常生活。

（二）產權復雜多樣、權責主體不明，阻礙改造進程

老舊小區主要是市區屬、中央單位屬、中央單位與市區混合產權與軍產四大類。以西城區為例，市區屬、中央單位屬、中央單位與市區混合產權三大類，比例構成是5：4：1，非市區屬產權占到一半以上。同一個老舊小區中還存在不同的產權單位，甚至有些小區產權單位達10多家。加之管線分別隸屬于不同產權單位或管理部門，牽涉單位多、協調難、權責不明，增加了管線改造難度。由于住房制度改革和企業經營等原因，原產權單位無力或不愿意為這些老舊小區承擔相關管理責任和管線維修、改造費用，造成統籌推進難度較大，管線改造進程遲遲無法推進。

（三）改造資金缺口較大，社會資本參與機制有待完善

在城市供熱管道老化更新改造工作等方面，市政府固定資產投資支持力度加大，但由于老舊小區專業管線改造費用高，特別是涉及電力線路改移和擴容，根據現行改造資金分擔政策，產權單位、專業公司配套改造資金不積極，資金難以到位，給管線改造工作開展帶來了不利影響；一些公共區域、公共設施的產權和責任主體仍為產權單位，由于原產權單位無力或不愿意承擔相關責任和維修、改造費用，進而出現棄管等現象。社會資本參與機制不健全，由于老舊小區管線改造產權關系復雜，實施難度較大，項目盈利空間有限，社會資本參與積極性不足，對投資風險的顧慮較多，多元化投融資機制仍需探索。

（四）各類參與主體不協同，形成系統性困境

老舊小區管線改造工作涉及居民、產權方、出資方、基層政府、建設方、物業等多元利益主體，容易出現銜接不順暢的問題，導致工期被拖延，問題被積累、放大，產生不必要的損失。水、電、氣、熱等市政管線的施工空間、內容及順序有交叉，但其分屬央企、北京市等不同層級部門管理及施工，彼此協調程序復雜，往往影響施工效率及效果。如：市級層面上，市政設施管理職責分布在城市管理、交通、水務和園林綠化等多個部門。城市管理部門在行政許可、項目資金管理方面職能較少，沒有占路許可等權限，缺乏統籌協調的有力措施。各相關部門市政管線年度改造任務與老舊小區整治任務存在難以有效銜接的問題，小區重復開挖改造現象時有發生。

（五）長效機制不健全，降低綜合治理效能

老舊小區改造完成后的產權劃分與后期維護責任的確定還存在一定難點。管線改造由于缺少長效管理機制，或管理薄弱，部分已繳資金管理不清或被產權單位挪用，缺乏對專項資金進行歸、建、補的有效措施。部分老舊小區住宅專項維修資金未歸集或未足額歸集，難以滿足共用設施設備的維修及更新改造需要。加之住戶購買服務和保護自身生活環境的意識不強，物業管理面臨收取難、調價難和資金籌集難的問題。居民缺乏有償購買物業服務的意識，物業收費標準十多年不變；群眾對管線改造及費用的接納度不強，對提升類改造繳納維修資金意愿低，故而導致管線改造維護難以持續。一些老舊小區即便完成了改造，改造后的長效管理維護機制也無法建立，公共區域權責依然不清，管理主體依然缺失，老舊小區綜合治理的效能大打折扣。

四、共同富裕奮斗目標下提升老舊小區市政管線改造的對策建議

“十四五”時期，是我國邁向共同富裕奮斗目標的重要階段。要堅持以人民為中心的發展思想，堅持首善標準，做好老舊小區改造這項民心工程，重點破解老舊小區管線改造的頑疾，不斷增強市民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（一）重點突破，健全央產老舊小區管線改造政策

加快中央單位在京老舊小區紅線外管線改造等工作，積極推動建立央產老舊小區管線更新模式、實施路徑和政策機制。

一是研究出臺相關政策措施，明確產權單位改造責任，推動落實產權單位在動員業主參與改造、建立物業管理長效機制、承擔自有產權專業管線改造費用，以及歸集補建住宅專項維修資金等方面的責任。

二是創新整治資金管理機制。壓實市、區屬國有企業產權人責任，加快推動所屬老舊小區管線改造，研究將其實施改造發生的相關費用計入企業成本的可行性，支持產權單位在完成老舊小區改造后退出小區管理的相關政策。鼓勵運營主體通過增值服務等多元化經營方式增加收益渠道，探索居民自管與市場機制、政府扶持、原有產權單位參與的多重組合模式。

三是加快立項審批，抓緊編制完成央產老舊小區管線改造任務實施方案，優化立項審批流程，積極推進任務落實。

（二）加強統籌，一體化推進各類專業管線改造

統籌管線改造、道路施工、小區更新等需求，綜合考慮居民各類需求，從運作機制、決策機制、激勵機制、責任機制等方面明確各級流程管理的目標和工作機制，一攬子解決，避免反復施工。

一是完善老舊小區綜合整治專業管線改造工作流程，借鑒市政專業管線改造“六個一”（一個工作計劃、一個統籌單位、一個實施方案、一個立項批復、一次勘察設計監理招標、一次工程驗收）經驗，加強前期統籌力度，縮短審批流程。

二是統籌實施各類管線改造，推進一張圖作業、一本賬管理，力爭一次改到位。通過地下綜合管廊系統的建設，集約利用地下空間，提升管線安全保障水平。將道路改造、管線改造同步進行，一次性解決道路和管線全部問題，避免道路反復開挖，通過協同設計避免管線反復遷改和不規則布置等問題。

（三）系統謀劃，推進管線改造與綜合整治有效銜接

老舊小區管線改造是一項系統工程，需要加強基層組織動員。為此，應加強居民對改造工作的知曉度、認可度、滿意度，確保改造結果得民心，構建后續長效管理機制。

一是通過建立后期管養模式，搭建協商議事廳、民生工程等平臺，采用線上線下相結合的方式，拓寬參與渠道、完善資金籌集制度、健全回應機制等大力推動社會公眾參與，使管線改造后的老舊小區能夠形成長效有序的管理機制。

二是加強查驗監督，將管線改造施工質量、居民滿意度等列入老舊小區改造項目年度查訪核驗的重要內容，將查訪核驗結果作為施工單位列入老舊小區改造白名單的重要考量因素，與老舊小區改造工作年度績效考核相掛鉤。

（四）技術賦能，以創新技術助力老舊小區市政管線改造

充分利用數字技術賦能管線安全監測和智能改造，依托數字城市管廊建設完善智慧管網和監測預警系統，加快“一網統管”在老舊小區改造方面的統籌落實，推動管線改造技術創新和應用。

一是運用區塊鏈、大數據、云計算、人工智能等技術手段，推動實現與老舊小區相關的市政專業管線、道路、綠化等各類改造信息共享，加快推進老舊小區管線安全智能監測體系建設，以可視設備顯示巡查養護、老舊管網更新改造、隱患排查治理、應急處置等情況，實現對管網運行狀態的實時感知和管線運行管理的數字化、可視化、智能化。

二是鼓勵技術創新，加快技術應用。鼓勵企業和科研機構對居民訴求集中的屋面防水、外墻保溫、樓內上下水管線改造等涉及的建筑材料、施工工藝問題開展創新研究，推動精細傳感、精密物探、精準測控、非開挖施工等新科技、新材料、新工藝在地下管線資料信息管理以及管網狀態監測、智能綜合檢測、隱患排查治理、風險預警預測、應急搶險搶修等方面的廣泛應用。

（五）協同治理，理順管理體制并建立長效機制

注重市政設施規劃、建設、管理部門的協作配合，加強城市管理部門、其他相關部門、市政設施運維企業之間的統籌協調。建立市級市政設施運行維護管理統籌機構，負責市政設施巡查、運維、應急搶修等工作，為市城市管理部門有效履行市政設施綜合協調管理職責提供支撐。切實推進老舊小區落實《北京市物業管理條例》，組建業委會（物管會），在老舊小區改造和后期管理維護中發揮作用。同時，引入專業化物業服務，為落實老舊小區改造內容及提升改造成果可持續性效用提供支持。此外，盡快健全老舊小區專項維修資金制度，探索多元化資金投入機制，為老舊小區管線改造及維護可持續發展提供資金保障。

參考文獻

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（責任編輯：張秋辰）

本文系北京市社會科學院2022年度首都高端智庫重大課題《共同富裕奮斗目標下的北京城市運行管理服務均等化研究》（課題編號：BZK-2022ZD-06）的階段性成果。