中國地方政府數據開放影響因素

摘" "要：隨著數字治理時代的到來，開放政府數據成為了政府提升治理能力的必然要求。因此，剖析我國地方政府數據開放政策擴散的影響因素。經研究，從內部因素來看，公眾需求、信息發展、信息化水平等都不同程度影響著政府數據開放；從外部因素來看，自上而下的政策推動、府際學習以及競爭是地方政府數據開放政策擴散的基本動力。研究揭示了政府數據開放創新擴散的規律，分析了影響其擴散的因素，為政府數據開放創新擴散提供了經驗證據。

關鍵詞：地方政府；數據開放；政策擴散；影響因素

中圖分類號：D630" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）20-0140-03

引言

全球化時代帶來了信息技術產業的迅速發展，各類大型數字化政府綜合服務平臺建設不斷完善，政務服務不斷普及，政府在信息服務的過程中積累了豐富的數據資源。當政府數據已然成為一種寶貴的戰略資源時，政府數據開放不僅可以顯著提高政府的透明度指數，還能引導公眾主動參與治理，促進政府數據的開發利用并體現其價值。然而，數據不應僅僅用于儲存以及為政府部門服務，只有當政府數據面向社會公眾開放、共享，才能將其所蘊藏的價值最大限度發揮出來。美國引領了全球“政府數據開放運動”的潮流。據美國網站的最新統計顯示，目前全球共有53個國家陸續加入了“政府數據開放運動”[1]。我國也從地方層面開始積極穩妥地推進政府數據開放共享。2012年6月，上海市政府推出了“上海市政府數據服務網”，表明我國正式加入全球政府數據開放行動。2015年8月，中共中央國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，明確提出通過加快政府數據開放共享促進大數據發展，加快建成國家政府數據統一開放平臺。截至2021年，中國已有多達193個地方政府數據開放平臺上線。當前，我國地方政府數據開放發展不平衡，東部地區明顯領先于中西部地區。在當今全球競爭愈加激烈的數字化治理時代，新一輪地方政府競爭由此開啟。

一、文獻回顧

（一）國內外政府數據開放研究

國外研究政府開放數據大致分為兩種觀點，即政府部門內部機制推動和外部因素驅動。首先，政府會因為趨利性而開放政府數據。Altayar發現，政府通過改善政府服務、提高政府透明度、促進公眾參與和提高經濟社會效益等方式從中獲益。其次，外部公眾的訴求也是政府數據開放的重要動因。有學者認為，公眾通過網絡、社交平臺等大眾傳媒方式發起倡議，這在推動政府數據開放方面起著重要作用。除此之外，促進政府數據開放的另一重要動因是上級政府的政策推動。當越來越多的政府機構參與到數據開放行動中時，尚未行動的政府機構由于同儕競爭的現實壓力而被動參與行動。

國內對此的研究主要從政府數據開放的多重復雜影響因素入手。韓普[2]等研究發現，立法是影響政府開放數據的關鍵，并基于TOE模型，構建了開放政府數據的指標體系。湯志偉[3]等發現，有效保障政府數據開放平臺發展的三大因素分別是政府補貼、經濟發展水平以及信息化程度，并構建了“政治—經濟—社會”模型。李梅等[4]研究得出，推動政府參與開放數據的直接動因在于建立統一的數據開放平臺和保障數據的管理機構。

（二）公共政策擴散研究

公共政策擴散理論是公共政策過程的重要理論之一，主要是指一項創新型政策受到政治、經濟、文化等眾多因素的影響，從政策發源地向周圍其他區域擴散，其他主體普遍采納創新的過程[5]。近年來，隨著我國積極創新政策，政策創新擴散也引起了不少學者的重視，并產出了較為豐碩的成果。例如，殷存毅[6]等學者基于政策擴散理論，構建了電子政務回應性影響因素分析模型，并采用我國923家縣級政府門戶網站進行實證檢驗，進一步解釋了當今我國基層政府電子政務回應性建設的區域差異現狀；馬亮[7]等基于政府創新擴散理論視角研究顯示，公眾需求越強烈、政府擁有的資源和能力越豐富，電子政務發展越好。由此可見，在近年來有關政務新技術問題的研究中，創新擴散理論得到了國內許多學者的高度認可和采納。因而，本文將基于政策擴散理論，分析影響政府數據開放擴散的因素，為后續的研究提供幫助。

二、我國地方政府開放數據的擴散

（一）政府數據開放政策擴散的時間演進機理

中央的規劃部署對于各地方政府推動政府數據開放政策擴散產生了巨大的影響。到2021年10月為止，我國已有193個政府數據開放平臺。從時間橫向上看，政府數據開放在城市層面的擴散大致可以分為平緩期（2012—2014年）和快速期（2015—2021年）。

（二）政府數據開放政策擴散的空間演進趨勢

從空間維度來看，政府數據開放擴散呈現出從東部地區向西部地區擴散的趨向。其擴散效應主要概括為以下三點。

1.鄰近效應。創新信息傳播的有效性受鄰近地理位置的影響，發起者位于東部地區，與它臨近的東部地區城市比中西部地區的城市更容易獲得有關創新政策的信息并采納。

2.等級效應。創新政策首先產生于高位勢地區，然后逐漸向低位勢地區擴散轉移。由于中西部地區存在著基礎設施薄弱、接受能力差等劣勢，因此政策創新擴散表現出東部地區先于西部地區的“梯度效應”。

3.集聚效應。當城市之間處于相鄰的區域環境，且距離較近時，對同一政策的采納會出現時間與空間相近的特點。例如，山東省青島市政府作為先行者，率先開放政府數據，隨后迅速向省內其他地級市政府平穩擴散。

（三）影響政府數據開放的因素

1.外部因素

（1）府際學習。府際之間的學習是推動政策擴散的重要因素。轄區間信息溝通越順暢、創新學習能力越強，創新政策越容易被該地方政府采納。

（2）自上而下政策推動。在我國，上級政府政策對下級政府有制度上的壓力，因此，自上而下的政策推廣成為了政策擴散的重要方式。當上級政府立法或出臺政策作為保障時，能夠極大程度地推動政策采納，下級政府基于此會更愿意采納該創新政策。

（3）相鄰政府競爭壓力。地理位置相鄰的政府之間往往會互相關注對方的政策動態，通過互相學習盡量縮小競爭差距。這種競爭壓力會影響創新政策的擴散過程。全國開放數據的平臺數量越多，則相鄰地方政府之間就越可能采納政府數據開放政策。

2.內部因素

（1）公眾信息需求。眾多學者對政策擴散的研究發現，公眾對信息的需求與政策采納之間呈正相關關系。在一個轄區內，人口越密集、需求越多樣，就意味著越需要政府通過創新管理體制和采納建議來回應公眾的政策訴求。公眾不僅是開放政府數據服務的主要對象，同時也是獲取與應用數據的需求主體。

（2）經濟因素。要采納一項新的政策，往往需要持續投入大量的經濟成本。因此，經濟發展水平越高的城市，越可能進行創新采納。

（3）公眾受教育因素。公眾作為數據利用者，他們對數據的檢索能力和理解能力也會對數據的開放進程產生一定影響。因而，只有公眾積極參與，政府開放的數據才能發揮其蘊藏的最大價值。且當公眾的受教育程度越高時，越容易形成對開放數據的社會認同感，進而促使政府進行數據開放。

（4）信息產業因素。信息產業發展水平是推動政府開放數據的又一重要因素。政府門戶網站承載著數據開放平臺，信息產業發展是政府平臺建設和民眾參與的重要支撐，當信息化水平越高，政府信息管理系統就越完善，同時，政務人員信息技術越高，數據開放準備度就會越好。

（5）政府補貼因素。我國實行五級財政管理體制，市級政府的部分財政轉移支付需要通過省級才能獲得。因此，市政府對中央財政轉移支付依賴程度越高，就越可能響應政策創新的號召，越要加強上下級的交流，從而獲得財政補貼。

（6）科技因素。科技的發展是數據開放得以實現的現實基礎。地方政府采納開放數據政策的意愿與科技發展水平呈正相關關系。信息網絡技術對政府數據開放的推動作用是多方面的。譬如，GPS地理數據服務和云計算的應用，豐富了政府數據的應用范圍和來源；人工智能技術和大數據等技術的創新，在一定程度上提高了公眾分析、理解和應用政府數據資源的能力。

（7）制度因素。制度因素是影響政府進行創新采納的環境因素，約束著政府的行為。當地的制度環境越成熟、政務越公開透明，數據開放政策越容易被采納。

三、結論

政府數據開放對我國政府提升治理效能、增強透明度、促進公眾參與以及推動數字經濟發展都具有重要意義。政府數據開放受多種因素相互交織的影響。學者們大多研究政府數據開放政策擴散的過程。本文基于此，揭示了哪些因素影響著政府數據開放的進程。研究發現，首先，中央政府創造的制度環境給政府數據開放創造了大環境，在外部諸因素的推動下，地方政府對新政策的采納會呈現積極態度。其次，府際學習和競爭也推動著創新擴散，某一地方政府實踐的成功會深刻影響鄰近政府的學習。第三，公眾受教育程度、信息產業發展水平越高，公眾對數據開放的需求也越高。公眾的需求對政府形成的壓力會倒逼政府進行數據開放創新采納。最后，信息化產業是開放數據的現實基礎，要通過依托技術革新建立良好的數據產業環境，激發數據的開發利用，并創造價值。

參考文獻：

[1]" "Open Government[EB/OL].[2020-09-02].https：//www.data.gov/open-gov/.

[2]" "韓普，康寧.國內政府數據開放共享的關鍵因素分析及評價[J].情報科學，2019（8）：29-37.

[3]" "湯志偉，郭雨暉，顧金周，等.創新擴散視角下政府數據開放平臺發展水平研究：基于全國18個地方政府的實證分析[J].圖書館理論與實踐，2018（6）：1-7.

[4]" "李梅，張毅，楊奕.政府數據開放影響因素的關系結構分析[J].情報科學，2018，36（4）：144-149.

[5]" "王浦劬，賴先進.中國公共政策擴散的模式與機制分析[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2013，50（6）：14-23.

[6]" "殷存毅，葉志鵬，楊勇.政府創新擴散視角下的電子政務回應性實證研究：基于全國923家縣級政府門戶網站的在線測評數據[J].上海行政學院學報，2016，17（4）：35-45.

[7]" "馬亮.政府創新擴散視角下的電子政務發展：基于中國省級政府的實證研究[J].圖書情報工作，2012，56（7）：117-124.

Factors Influencing the Openness of Local Government Data in China

— Explanation Based on Policy Diffusion Theory

Fu Cong， Zhu Shuicheng， Gao Yun

（School of Management， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： With the advent of the era of digital governance， opening up government data has been an inevitable requirement for the government to improve its capability. Therefore， analyzing the influencing factors of the diffusion of local government data openness policies in China. After research， from the perspective of internal factors， public demand， information development， and information technology level all affect government data openness to varying degrees; from the perspective of external factors， top-down policy promotion， intergovernmental learning， and competition are the fundamental driving forces behind the diffusion of local government data openness policies. This paper reveals the diffusion rules and influencing factors of the open government data，and provides theoretical guidance for further diffusion of open government data in Chinese local governments.

Key words： local government; open up government data; policy diffusion; influential factors

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