農(nóng)地“非糧化”問題研究

摘要：當(dāng)前，農(nóng)地“非糧化”造成的糧食隱性損失已遠(yuǎn)超耕地“非農(nóng)化”造成的顯性損失。通過分析可知，農(nóng)地“非糧化”是既定約束下農(nóng)地經(jīng)營主體追求收益最大化的結(jié)果，也是地方政府“尋租創(chuàng)租”的結(jié)果。為此，一方面，應(yīng)該提高糧食的比較收益，完善精準(zhǔn)補(bǔ)貼，提高農(nóng)民種糧積極性；另一方面，增強(qiáng)農(nóng)地利用監(jiān)管力度，尊重農(nóng)民主體地位，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，從而保證糧食生產(chǎn)，保護(hù)國家糧食安全。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；非糧化；糧食生產(chǎn)

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230203

基金項目：福建省社科規(guī)劃項目階段性成果（FJ2021B040）。

Thoughts on the problem of \"non-grain\" farmland

Zhou Jiayu， Chen Hongzhao

（ Institute of Economics， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350108 ）

Abstract： At present， the hidden loss of grain caused by the \"non-grain\" of cultivated land has far exceeded the apparent loss caused by the \"non-grain\" of cultivated land. Through analysis， it can be seen that farmland\"non-grain\" is the result of agricultural land management subject pursuing income maximization under established constraints， and also the result of local government \"rent-seeking and rent-creating\". Therefore， on the one hand， we should improve the comparative income of grain production， improve the precise subsidies， and enhance farmers’ enthusiasm for grain planting； on the other hand， strengthen supervision on agricultural land use， respect the dominant position of farmers， guide the orderly circulation of land， so as to ensure food production and protect national food security.

Key words： farmland， non-grain， grain production

當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度逐漸加快、流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，農(nóng)地流失現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國每年約有29.4萬hm2耕地因為城市化和工業(yè)化被轉(zhuǎn)化為其他用地[1]，直接沖擊18億畝耕地保護(hù)紅線和國家糧食安全。然而，一個隱性的糧食生產(chǎn)能力流失——“非糧化”也不容忽視[2]。國家實行三權(quán)分置以鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是期望通過規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)糧食規(guī)模效益，但在實踐中卻出現(xiàn)與保障糧食安全相悖的“非糧化”趨勢。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)向縱深推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大推動著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化，但糧食種植受到成本“地板”和價格“天花板”雙面制約，投入產(chǎn)出率低，單產(chǎn)收益少，農(nóng)戶種糧積極性低。從本質(zhì)上講，“非糧化”是既定約束下農(nóng)地經(jīng)營主體追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的結(jié)果[3]，是經(jīng)營主體在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的結(jié)果。農(nóng)地“非糧化”造成的糧食隱性損失已遠(yuǎn)超耕地“非農(nóng)化”造成的顯性損失，它不僅擠壓了農(nóng)戶種糧收益空間，更激化了我國糧食結(jié)構(gòu)性緊缺的矛盾[4]，嚴(yán)重危害糧食安全。

近年來，糧食安全問題備受學(xué)術(shù)界關(guān)注，許多學(xué)者對可能影響糧食安全的問題進(jìn)行了廣泛論證。就耕地“非糧化”的研究角度而言，目前對耕地“非糧化”問題從發(fā)展現(xiàn)狀、造成的影響到對策建議等方面都已有了較為系統(tǒng)的研究，尤其隨著土地流轉(zhuǎn)速度的不斷加快，規(guī)模的不斷擴(kuò)大，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)是否影響我國糧食安全的討論日漸激烈。針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”現(xiàn)象，國家頒布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，其要求嚴(yán)格防止農(nóng)地“非糧化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。但此政策實行后并未發(fā)揮出理想效果，地方政府和農(nóng)戶出于自身利益最大化考慮，對控制“非糧化”行為缺乏積極性。

當(dāng)前耕地保護(hù)和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的主體以政府為主要力量，市場主體、社會組織和農(nóng)民參與度低，參與熱情小，如何發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)決定作用和提高更多主體參與積極性，將是學(xué)術(shù)界需要進(jìn)一步研究探討的方向。本文通過對主要農(nóng)作物成本收益的對比分析以及地方政府尋租的分析，側(cè)重探究農(nóng)戶“非糧化”原因并提出相應(yīng)建議，以期為保證糧地糧用、穩(wěn)定糧食供給、保障國家糧食安全作出貢獻(xiàn)。

1 農(nóng)地“非糧化”的現(xiàn)實狀況及其影響

1.1 耕地減少趨勢明顯，農(nóng)地“非糧化”日漸突出

1.1.1 耕地面積日趨減少

2021年國土資源部發(fā)布的年度公報[5]顯示，我國耕地數(shù)量呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢（見圖1）。截至2019年底，全國現(xiàn)有耕地面積約為1.279億hm2。而在2009年第二次土地調(diào)查時，全國耕地面積約為1.354億hm2。這意味著，短短10年時間，全國耕地面積就減少了0.075億hm2，不斷逼近耕地保護(hù)“紅線”。

1.1.2 農(nóng)地中糧食種植面積逐步減少

如圖2所示，自2015年起，糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例逐年下降，與2015年相比，2021年我國糧食作物播種面積占農(nóng)作物總播種面積比例下降1.12%，糧食作物播種面積減少133.27萬hm2，呈現(xiàn)出了較為嚴(yán)重的耕地“非糧化”趨勢。與此同時，我國糧食消費總量剛性增長，但重要糧食產(chǎn)品自給率卻偏低、對外進(jìn)口依存度高，耕地“非糧化”只會導(dǎo)致糧食供需更加不平衡。

1.1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”問題突出

截至2020年底，我國耕地流轉(zhuǎn)面積已超過3 547萬hm2[7]。其中企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)所獲得的耕地面積約為373萬hm2，所占比例高達(dá)10.37%。企業(yè)獲得流轉(zhuǎn)土地后，并非如國家所期望的推行耕地機(jī)械規(guī)模化，而是在資本逐利本性驅(qū)使下改變耕地種糧用途，私自將農(nóng)田“非糧化”。據(jù)調(diào)查，耕地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象并非個例，在產(chǎn)糧大省“非糧化”比比皆是。有研究[4]表明，土地流轉(zhuǎn)中“非糧化”比例極速上升甚至出現(xiàn)倍數(shù)級增長，例如浙江省耕地流轉(zhuǎn)后的非糧化率是原耕地非糧化率的5.6倍；河北省耕地流轉(zhuǎn)后的非糧化率是原耕地非糧化率的6.0倍。這些數(shù)據(jù)都昭示著在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中種糧耕地的大量流失，“非糧化”問題亟待解決。

農(nóng)地中糧食種植面積不斷減少，流轉(zhuǎn)后土地非糧化問題突出，嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)與產(chǎn)出，對國家糧食安全、種業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全等產(chǎn)生負(fù)向影響。

1.2 農(nóng)地“非糧化”的影響

1.2.1 難以保障糧食生產(chǎn)，危及糧食安全

耕地“非糧化”會使糧食種植面積減少，由于糧食種植面積是耕地面積乘以復(fù)種指數(shù)，糧食播種面積的縮小存在乘數(shù)效應(yīng)，以至于非糧化對糧食產(chǎn)量的影響具有擴(kuò)展性，糧食種植面積的減少會使糧食自給率嚴(yán)重降低。此外，“非糧化”還會打破“糧食作物+經(jīng)濟(jì)作物+飼料作物”三元結(jié)構(gòu)平衡，異化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。雖然經(jīng)濟(jì)作物中的水果、蔬菜等對糧食作物具有替代性，但三元結(jié)構(gòu)中飼料用糧的迅速增長，會嚴(yán)重沖擊糧食作物的種植，對國家的糧食安全保障形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)地是糧食生產(chǎn)的根本要素，盡管我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)帶動著糧食單產(chǎn)不斷提升，但保障一定的糧食種植面積仍舊是保證我國糧食供給持續(xù)穩(wěn)定和保障糧食安全的根本。

1.2.2 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)品種消失，威脅種業(yè)安全

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)品種經(jīng)過農(nóng)民世世代代的傳承與創(chuàng)新，早已融入當(dāng)?shù)厝说纳罘绞胶兔袼孜幕校哂袠O強(qiáng)的地域適應(yīng)性，種養(yǎng)方式生態(tài)環(huán)保，具有一方水土特性，成為傳承地方特色文化的重要載體和寶貴的物質(zhì)財富。現(xiàn)階段農(nóng)地從農(nóng)民手中大規(guī)模流轉(zhuǎn)出去，現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營者缺乏當(dāng)?shù)孛袼孜幕J(rèn)同，為追求經(jīng)濟(jì)利益不顧土地后續(xù)發(fā)展，商業(yè)種子相較于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)品種經(jīng)濟(jì)效益更高因而更受種植者親睞，因此得以迅速占領(lǐng)市場。商業(yè)種子由于資本逐利基因基礎(chǔ)狹窄，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)品種和主要糧食作物野生近緣種在商業(yè)種子沖擊下消亡滅絕，種質(zhì)資源發(fā)掘和保護(hù)現(xiàn)狀堪憂，勢態(tài)極具嚴(yán)峻性。以商品性為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)基因種子，挑戰(zhàn)著速度與產(chǎn)量，威脅著糧食安全，破壞著種業(yè)多樣性，登上了中國人的餐桌。

1.2.3 影響耕地可持續(xù)利用，破壞農(nóng)業(yè)資源安全

耕地“非糧化”對耕地的影響是緩慢且漸進(jìn)的，剛開始不易察覺，耕地表面并未出現(xiàn)顯著的破壞痕跡，但就長期而言，“非糧化”后配套的基礎(chǔ)設(shè)施會相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，這將從根本上改變土壤結(jié)構(gòu)且難以恢復(fù)，土地生產(chǎn)能力下降，作物復(fù)種的困難加大，對國家糧食安全造成危害。通過研究數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，蔬菜種植與畜禽養(yǎng)殖所產(chǎn)生的氮磷排放量遠(yuǎn)高于糧食種植，這也說明農(nóng)地“非糧化”必然會影響耕地可持續(xù)利用。同時，根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，“非糧化”土地的承包者期望在承包限期內(nèi)實現(xiàn)自身利益短期最大化，不顧土地可持續(xù)發(fā)展，這勢必會造成土地資源的過度使用甚至濫用，農(nóng)業(yè)地表水的用量比例下降，地下水超采嚴(yán)重，致使耕作層有機(jī)質(zhì)大量流失。目前多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田耕層逐漸變淺，土地問題日益顯著，例如華北土壤出現(xiàn)板結(jié)、東北出現(xiàn)黑土地退化、西南和華南面臨著土地重金屬污染。長此以往，水資源短缺、土壤退化難以迅速恢復(fù)生產(chǎn)能力，生態(tài)系統(tǒng)退化，農(nóng)業(yè)資源安全受到威脅，對糧食生產(chǎn)形成桎梏，糧食質(zhì)量難以獲得充分保證，對糧食安全形成挑戰(zhàn)。

2 農(nóng)地“非糧化”的成因

2.1 糧食種植成本持續(xù)攀升，種糧比較效益低

以舒爾茨為代表的“理性小農(nóng)說”認(rèn)為，傳統(tǒng)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)范疇內(nèi)能最大適度地運(yùn)用資源，生產(chǎn)決策符合邊際收益等于邊際成本的收益最大化均衡條件。波普金沿襲舒爾茨的“理性小農(nóng)說”，他認(rèn)為農(nóng)戶會根據(jù)個人偏好做出符合效用最大化原則的決策[8]。

土地流轉(zhuǎn)具有黏滯性和不可逆性[9]，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)在推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的同時，伴隨著高昂的流轉(zhuǎn)成本[10]。目前學(xué)術(shù)界將規(guī)模經(jīng)營作為農(nóng)地“非糧化”問題的答案，在以往的研究中有學(xué)者提出土地規(guī)模流轉(zhuǎn)會加劇耕地“非糧化”傾向，且有研究表示當(dāng)耕地發(fā)生小規(guī)模的流轉(zhuǎn)并未能達(dá)到規(guī)模化經(jīng)營時“非糧化”現(xiàn)象就已產(chǎn)生[11]。馬俊凱等[12]基于中國勞動力動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與種植結(jié)構(gòu)存在“U”型關(guān)系，當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小于拐點時，經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大會引起種植結(jié)構(gòu)“非糧化”，提出要增加種糧政策性補(bǔ)貼以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。從邊際利潤遞減的角度出發(fā)，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但當(dāng)達(dá)到一定規(guī)模時，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)有限性。雖然經(jīng)濟(jì)作物在較高規(guī)模下會呈現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，而糧食作物由于更適用于機(jī)械化作業(yè)而在規(guī)模化種植中占據(jù)優(yōu)勢，種植比例可能呈現(xiàn)上漲的態(tài)勢。但經(jīng)濟(jì)作物更高的收益回報率以及農(nóng)業(yè)勞動力較低的雇傭成本仍然會激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇多投入勞動而非選擇機(jī)械作業(yè)，從而選擇種植經(jīng)濟(jì)作物。有學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)后的地租進(jìn)行實證分析測算得出，土地流轉(zhuǎn)會增加土地地租成本，土地轉(zhuǎn)讓成本甚至超過流轉(zhuǎn)土地利用現(xiàn)金成本的六成[13]，加之農(nóng)地規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時，承包方需要向財政部門繳納一定的土地稅費，農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生各種高昂的費用限制著土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)張，農(nóng)戶在糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物種植比例上的相互調(diào)適，最終農(nóng)地租金帶來的壓力迫使農(nóng)戶偏向從事生產(chǎn)周期短、獲利快的經(jīng)濟(jì)作物，進(jìn)而穩(wěn)定種植收益[14]。

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，比較收益是農(nóng)戶選擇種植作物種類的根本因素，經(jīng)營主體的最終目的是通過農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置實現(xiàn)自身收益的“帕累托最優(yōu)”。有別于普通農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)后的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不再只是農(nóng)地經(jīng)營者，他們的價值觀更趨于市場化，往往偏好對流轉(zhuǎn)土地追加投資，形成級差地租Ⅱ，而他們自己成為農(nóng)地的投資者。他們掌握的市場信息更為完善，近年來糧食作物市場凈利潤微乎其微，生產(chǎn)效益幾乎無利可營。2015—2020年，蔬菜種植平均凈利潤高達(dá)33 982.05元/hm2，而主要糧食作物平均凈利潤卻低至-457.95元/hm2。他們經(jīng)營目標(biāo)早已跨過維持生存和發(fā)展的口糧自給需求，轉(zhuǎn)向追求超額利潤；種植邏輯更具逐利性，他們往往選擇改變耕地用途，農(nóng)業(yè)種植的種類偏向市場經(jīng)濟(jì)要求[15]，更愿意生產(chǎn)成本收益率較高的農(nóng)產(chǎn)品，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整傾向于棄糧，從而出現(xiàn)“非糧化”經(jīng)營行為。如果期望通過提升糧食單產(chǎn)來增加經(jīng)濟(jì)收益，必然要增加糧食生產(chǎn)所需的要素投入和機(jī)械作業(yè)費用，加之非農(nóng)速度的不斷加快帶動著人力、糧種、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)要素成本價格持續(xù)攀升，糧食成本增速高于糧食產(chǎn)量增速和價格增速，其單產(chǎn)提高所增加的利潤不足以彌補(bǔ)多投入的生產(chǎn)要素成本，因此新經(jīng)營主體會更加偏向較低單產(chǎn)和較高收益，經(jīng)營主體的選擇在一定程度上加劇了隱性的“非糧化”。

2.2 國家的種糧補(bǔ)貼政策不完善，難以起到有效激勵

首先是補(bǔ)貼對象不準(zhǔn)確，政策執(zhí)行效果有偏差。我國現(xiàn)行的是普惠式的糧食補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼通過農(nóng)商行發(fā)放給耕地承包農(nóng)戶，而真正種植土地的農(nóng)戶卻沒有享受到補(bǔ)貼。其次是補(bǔ)貼政策重點不突出，補(bǔ)貼效果被削弱。國家實施的良種補(bǔ)貼、農(nóng)地補(bǔ)償?shù)然蒉r(nóng)政策存在邊際效益遞減[16]。就農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的惠農(nóng)政策而言，糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)貼額幾乎一樣，甚至部分經(jīng)濟(jì)作物的補(bǔ)貼額高于糧食作物，糧食補(bǔ)貼收效甚微。雖然每年國家財政撥款用于種糧補(bǔ)貼的數(shù)額都十分龐大，但由于我國種糧農(nóng)戶基數(shù)大，實際均分到單個種糧戶的補(bǔ)貼額不足一提，無法彌補(bǔ)糧食本身的低收益，持續(xù)徘徊于較低的比較效應(yīng)。簡單來講，現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策對農(nóng)戶種糧無法起到顯著激勵作用[17]。最后是補(bǔ)貼政策解讀易產(chǎn)生誤解。調(diào)查顯示，地方政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多用于花卉、水果、蔬菜等高效益作物，農(nóng)戶被誤導(dǎo)錯認(rèn)為政府對于經(jīng)濟(jì)作物的重視高于糧食。大部分農(nóng)戶認(rèn)為糧食補(bǔ)貼是以承包農(nóng)地面積為依據(jù)發(fā)放的，即便不種植糧食也可以獲得補(bǔ)貼，因而種植糧食熱情并不高，補(bǔ)貼甚至發(fā)揮負(fù)效用。

2.3 地方政府追求經(jīng)濟(jì)績效，創(chuàng)造尋租空間

首先，地方政府政績觀具有短效性。地方政府具有“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”雙重身份[18]，既要嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)，嚴(yán)守耕地紅線、確保國家糧食安全，又要推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，推動地方財政增長[19]。我國行政背景以經(jīng)濟(jì)作為本位，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績的主要指標(biāo)，作為一個理性經(jīng)濟(jì)人，地方領(lǐng)導(dǎo)出于打造成績工程的短期化利益追求，放松對耕地用途變更應(yīng)有的嚴(yán)格監(jiān)管和防控，違背農(nóng)地應(yīng)以從事農(nóng)業(yè)種植尤其是糧食生產(chǎn)為主的基本功能定位，默許部分經(jīng)營主體種植經(jīng)濟(jì)作物[20]。其次，地方政府為經(jīng)濟(jì)獲利創(chuàng)造尋租空間。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，政府一方面作為土地流轉(zhuǎn)市場的管理者和規(guī)則制定者，維持著土地交易市場的公平與秩序；另一方面作為市場參與者，自身利益享受所制定規(guī)章制度的優(yōu)先維護(hù)。地方政府往往基于“尋租”目的，受利益驅(qū)使進(jìn)行“創(chuàng)租”，在土地資源分配過程中，與農(nóng)地承包者、農(nóng)業(yè)企業(yè)等利益主體形成利益同盟，改變政府政策來為自身利益服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)具有了盈利競爭的性質(zhì)，將部分公共利益“私人化”，阻礙市場配置資源，造成資源配置的扭曲，損害、侵占農(nóng)民的利益。

2.4 土地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范為農(nóng)地非糧化提供契機(jī)

關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)，國家尚未頒布完善的法律法規(guī)來硬性約束耕地流轉(zhuǎn)的用途，耕地流轉(zhuǎn)的責(zé)任追究機(jī)制尚不健全。由于缺乏配套詳盡的條規(guī)制約，再加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺不完善導(dǎo)致流轉(zhuǎn)渠道匱乏，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)多發(fā)生在熟人親友之間，流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)多為“鄉(xiāng)土信用”，農(nóng)村短期協(xié)議、私下協(xié)議和口頭協(xié)議成為土地流轉(zhuǎn)的常態(tài)[17]。農(nóng)民本身法律常識匱乏，流轉(zhuǎn)協(xié)議制訂極易存在危害自身利益但自身無法辨別的惡性條規(guī)，訴諸無門，這為企業(yè)趁機(jī)利用漏洞鉆空和投機(jī)套取政策補(bǔ)貼提供契機(jī)，加劇土地“非糧化”經(jīng)營風(fēng)險。

3 保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中糧食種植積極性的思考

3.1 以要素投入與科技創(chuàng)新賦能，提高糧食收益

3.1.1 健全農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系

研究農(nóng)機(jī)機(jī)械科技，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，充分發(fā)揮要素替代效應(yīng)，有效替代農(nóng)業(yè)勞動力，緩解勞動力成本上升的壓力。農(nóng)機(jī)科技不限于大型機(jī)械，結(jié)合農(nóng)地實際地形地貌，同步推進(jìn)中小微型農(nóng)業(yè)機(jī)械的創(chuàng)新與推廣，提升難以機(jī)械作業(yè)的農(nóng)地的機(jī)械化水平；將新型科技運(yùn)用于糧食種植中，推動數(shù)字化與農(nóng)業(yè)規(guī)模化相融合，降低不確定因素造成糧食減產(chǎn)或品質(zhì)下降的風(fēng)險，實現(xiàn)增產(chǎn)降費增效。

3.1.2 做好種質(zhì)資源保護(hù)和利用工作

創(chuàng)新育種鏈，建立健全種質(zhì)資源保護(hù)和利用體系，提升種質(zhì)資源保護(hù)利用能力，實現(xiàn)“良種優(yōu)儲、急種急用、供求安全”。通過培育良種提升糧食單產(chǎn)，降低糧食生產(chǎn)成本，保證糧食生產(chǎn)。

3.1.3 發(fā)揮多主體交叉融合力量，實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體

積極推進(jìn)高校農(nóng)業(yè)學(xué)科和農(nóng)業(yè)科研院所建設(shè)，暢通校企資源、人才的交流互通渠道；發(fā)揮科技特派員制度優(yōu)勢，將創(chuàng)新動能延伸到田間地頭，鼓勵科技特派員履行監(jiān)督職能對地方糧食耕地數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行考核，加強(qiáng)地方政府對耕地的重視程度；加快培育適當(dāng)規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，協(xié)調(diào)種子企業(yè)、農(nóng)機(jī)企業(yè)、生物醫(yī)藥企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合作，做到產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合，形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高種糧收益，進(jìn)而吸引更多農(nóng)民自愿種糧，防止耕地進(jìn)一步“非糧化”，確保18億畝基本耕地不被侵害。

3.2 完善種糧補(bǔ)貼，精準(zhǔn)激勵種糧戶

首先是明確補(bǔ)貼發(fā)放對象，提升補(bǔ)貼效率。按照“種其田，得其利”的原則，改進(jìn)優(yōu)化對于“良田糧用”的種糧者的補(bǔ)貼制度，實現(xiàn)精準(zhǔn)補(bǔ)貼。采取分級識別，精準(zhǔn)識別種糧農(nóng)戶，調(diào)整當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與土地經(jīng)營面積掛鉤的做法，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與土地用途相結(jié)合，將財政補(bǔ)貼向種糧的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。做到糧食補(bǔ)貼隨田走，而不是隨戶走。其次是實行精準(zhǔn)幫扶，適度加大補(bǔ)貼力度。建議農(nóng)業(yè)財政部門基于各地區(qū)不同的糧食種植情況以及作物種植種類進(jìn)行補(bǔ)貼分級，制定具體補(bǔ)貼的等級和數(shù)額，提高糧食主產(chǎn)區(qū)特別是產(chǎn)糧大縣的限額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而充分發(fā)揮糧食生產(chǎn)的區(qū)位優(yōu)勢。提高規(guī)模種植糧食作物的新型經(jīng)營主體的補(bǔ)貼等級，增加補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，搭設(shè)成本價格聯(lián)動機(jī)制以此逐漸實現(xiàn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與糧食生產(chǎn)的成本相掛鉤，保障種糧農(nóng)民的收入。最后是建立糧食生產(chǎn)主體的檔案信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將補(bǔ)貼對象的基本信息、動態(tài)數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，實施動態(tài)管理，做到農(nóng)戶農(nóng)田信息精準(zhǔn)化統(tǒng)計。

3.3 細(xì)化耕地利用類型，建立有針對性的保護(hù)機(jī)制

首先，從國家糧食安全、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，綜合考慮各地資源稟賦差異、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)以及區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，明確規(guī)定各地在糧食生產(chǎn)中所處的地位和應(yīng)負(fù)的責(zé)任，設(shè)置土地“非糧化”的閾值，并規(guī)劃出具體的糧食種植規(guī)模，做好土地利用計劃管理，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的組織化程度。對于指定作物的種植區(qū)域?qū)嵤┲攸c保護(hù)和監(jiān)管，確保作物種植的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。其次是差別管控，“一刀切”管控“非糧化”是不明智也不值得提倡的，應(yīng)堅持客觀求實與差異化相結(jié)合原則，采用剛性管控與彈性措施相配合的方法，明確不同地區(qū)的耕地用途管制，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。最后，建立有針對性的保護(hù)機(jī)制，把糧食生產(chǎn)和耕地保護(hù)納入政府績效考核；給予糧食種植地區(qū)財政補(bǔ)償或者傾斜的優(yōu)惠政策，如稅收減免、財政補(bǔ)息貼息、建立健全糧地保護(hù)補(bǔ)償制度；逐步建立以市場為主導(dǎo)的糧食價格形成和動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，使糧食價格在基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，有預(yù)期地實現(xiàn)增長，避免谷賤傷農(nóng)，有效發(fā)揮對于農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的激勵效應(yīng)。探索建立糧食風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，改革創(chuàng)新農(nóng)業(yè)普惠金融，完善預(yù)防風(fēng)險保彰機(jī)制，提升種植戶種植信心，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。

3.4 引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民的主體地位

構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)動態(tài)數(shù)據(jù)平臺，建立耕地低成本流轉(zhuǎn)機(jī)制和耕地保護(hù)動態(tài)監(jiān)測體系，細(xì)化明確耕地“非糧化”監(jiān)測指標(biāo)，以便實時監(jiān)測；建立農(nóng)地動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，做好土地流轉(zhuǎn)的登記管理，明確記錄流轉(zhuǎn)雙方信息、流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)地所在位置等詳細(xì)信息；建立監(jiān)督獎懲機(jī)制，對監(jiān)管不力的機(jī)構(gòu)或部門予以懲戒，同時將監(jiān)管不力納入地方政府績效考核[21]，公布監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)的工作細(xì)節(jié)，調(diào)動公眾進(jìn)行民主監(jiān)督。引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)戶享有土地流轉(zhuǎn)收益，充分提高農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的熱情與信心，實現(xiàn)保障糧食安全的目標(biāo)。

參 考 文 獻(xiàn)

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