耕地“非糧化”的成因與法律規制分析

摘要：農為邦本，本固邦寧。國家對于糧食安全一直保持高度重視，耕地作為糧食生產的基礎，近年來對于耕地的保護問題也受到了各界學者廣泛的關注及研究。文章從耕地“非糧化”的危害分析角度出發，對耕地非糧化的成因進行分析，發現存在相關立法的規定過于模糊、耕地行政和司法保護不利、耕地用途監督和管理缺位、經濟壓力削弱農民積極性問題借鑒美國和日本的經驗，并提出嚴格制定立法保護耕地、強化行政和司法保護度、加強耕地用途監督管理、財政補貼政策支持種糧相應的對策建議，以期對防止耕地“非糧化”，確保中國糧食安全有所裨益。

關鍵詞：耕地“非糧化”；用途管理；完善立法；強行政和司法保護；財政補貼政策

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230204

基金項目：陜西省社科基金項目（2022E005）。

Exploration on the causes and legal regulation of \"non-grain\" cultivated land

Gao Yan

（ School of Law， Xi’an University of Finance and Economics， Xi’an， Shaanxi 710000 ）

Abstract： As the saying goes， the people is the foundation of a state and when the foundation is solid the state enjoys tranquility. The country has always attached great importance to grain safety. As the basis of food production， cultivated land has also received widespread attention and research on the protection of cultivated land in recent years. From the perspective of the harm of \"non-grain\" of cultivated land， this article analyzed the causes of non-grain of cultivated land， and found that there are regulations on related legislation too vague， unfavorable administrative and judicial protection of cultivated land， lack of cultivation and management of cultivated land， economic pressure， economic pressure weaken farmers’ enthusiasm. Drawing lessons from the experience of the United States and Japan， and put forward strictly formulating legislative protection of cultivated land， strengthening administrative and judicial protection， strengthening the supervision and management of cultivated land use， and financial subsidy policies to support the corresponding countermeasures for grain. in order to prevent the \"non-grain\" of arable land and ensure food security in China.

Key words： \"non-grain\" of cultivated land， use management， improvement of legislation， strong administrative and judicial protection， fiscal subsidy policy

耕地，是人類賴以生存的基本資源和條件。改革開放以來，我國經濟持續發展，人們生活水平日益提高，人口數量也是不斷增多，并且隨著城市化進程的推進，建設用地大量占用耕地，耕地面積逐年減少。據國家統計局數據顯示，至2016年，我國人均耕地面積約為0.097 hm2，而全球人均耕地面積高達0.320 hm2[1]。

我國作為一個農業大國，農業在國家經濟體系中占據著重要地位，為保證農業的穩定發展，首先要保證耕地的數量和質量。習近平總書記強調：“要牢牢守住18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’規范耕地占補平衡”，并提出糧食安全是事關人類生存的根本性問題，要牢牢把住糧食安全主動權。”2022年中央一號文件再次強調強化耕地用途管制，以“長牙齒”的硬措施嚴格落實耕地保護。因此，夯實糧食安全根基，保障國家糧食安全的重要手段就是堅決遏制耕地“非農化”，守好糧食安全紅線。

1 耕地“非糧化”的危害分析

1.1 對糧食安全的影響

耕地種植結構直接關系到糧食產量，耕地“非糧化”在一定程度上改變了耕地的使用方式，導致耕地種糧的面積減少，糧食總產量也相應降低。糧食安全與能源安全、金融安全被稱為當下三大經濟安全，耕地作為生產要素應充分發揮生產功能保障國家的糧食安全。若忽視糧食種植，導致耕地“非糧化”加劇，耕地面積減少，糧食產量大幅下降，將直接影響到我國的糧食安全保障問題。

目前俄羅斯和烏克蘭作為全球糧食的主要供給國家，俄烏沖突引發了全球各國對糧食安全的擔憂。近年來俄烏兩國對農業的支持，特別是鼓勵農產品出口的政策，促進了我國與兩國農產品貿易快速發展，它們已成為我國部分大宗農產品的重要來源。俄烏沖突的爆發及其走向，不僅深刻影響了全球農產品貿易格局，也必然會對我國農產品貿易構成影響。

1.2 對土地安全的影響

耕地“非糧化”改變了耕地的使用方式。例如，用于種植蔬菜或水果等經濟作物的農地與養殖類耕地相比較，種植蔬菜水果沒有破壞到耕作層的性質，短時間內不會對耕地造成太大的影響，容易恢復到原有的狀態。但是用于養殖類的耕地，則完全破壞了土地耕作層的性質，況且農戶可能會過度使用化肥或者農藥來增強土壤的肥力，使自己獲取更高的收益，其造成的最直接的結果就是破壞了耕地耕作層，耕地要恢復到適合種糧的狀態可能會付出更大的代價。而今，很多農戶通過耕地“非糧化”實現了收入增長，也提高了生活水平，但是如果不對耕地“非糧化”這種情況加以限制，耕地耕作層長期遭到破壞，將導致耕地難以再次進行糧食作物的種植，適宜耕地的面積逐漸減少，影響土地安全問題，并直接威脅到我國的糧食安全保障問題。

1.3 對生態環境的影響

一方面，對土地造成污染。在“非糧化”過程中，農民出于對經濟作物增產的利益追求，在經濟作物種植過程中長期大量使用氮肥等化學增產手段，土地肥力有限，連年使用大量化肥會導致土壤肥力下降。化肥的大量使用也會對土壤造成實質性傷害，引發土壤板結、土壤酸化、土壤缺鈣、硝酸鹽含量過高等問題，導致土壤土質情況惡化，進而影響農作物產量[2]。

另一方面，破壞生物多樣性。耕地是一個半人工、半自然的生態系統，人工性意味著人類可以在耕地通過勞動進行社會生產，滿足自身的生活需要，自然性意味著耕地作為一個生態系統會不斷地進行自我調整與自我凈化，通過動態平衡來維護自身生態系統的健康運行。人工性與自然性的特點要求耕地必須在二者之間達到一個動態的平衡，若人為干預過度則會危及耕地的自然性，破壞生物多樣性，對耕地造成不可逆的損害。

2 耕地“非糧化”的成因

2.1 相關立法的規定過于模糊

法律是最低限度的社會標準，是由國家背書的社會行為規范，一部明確的法律文件可以為社會提供行之有效的行為規范。目前我國針對“非糧化”現象并未出臺相關法律文件[3]，筆者將以耕地保護制度為切入點梳理現行法律文件，為“非糧化”治理提供法律依據。我國2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定，承包方需維持土地的農業用途，但有權自主組織生產經營。承包土地的主要目標就是盈利，因此，出于自身利益的考量，在現行法律規定下，相對于傳統的經濟價值較低的玉米、紅薯等糧食作物，承包方更加青睞水果、花卉等經濟價值更高的經濟作物。

我國的《土地承包法》《土地管理法》等法律法規以及相關政策文件雖然都對農村土地流轉有所涉及，但是相關制度缺乏整體性，規定過于籠統。土地在流轉過程中，流通的土地大量流入了農業的大戶手中，對流轉后的土地農業用途界限模糊。例如土地流轉到專業農戶手中，他們為取得更好收益，選擇種植收入更高的經濟作物，引起了土地流轉的“非糧化”現象。

2.2 耕地行政和司法保護不利

一方面，耕地行政保護錯位。在我國耕地保護的職能部門是自然資源部及地方自然資源主管部門。我國耕地的監管主要來自于耕地保護部門的垂直監管，監管部門單一，缺乏相對獨立的第三方監管機構的介入，未形成制度化的耕地考核機制與監管機制，監管存在嚴重疏漏與滯后性。耕地保護工作未形成全方位、立體化的耕地保護機制，僅依賴行政部門自我監督和上級行政機關的垂直監管，地方行政環境相對惡劣，人情世故難以避免，容易滋生腐敗，造成監管不力和不愿監管的現象。

另一方面，耕地司法保護不利。2020年我國通過《中華人民共和國刑法修正案十一》，但該修正案并未設置有關土地犯罪專章，也并未增加有關土地犯罪的條文，我國刑法對土地的保護存在一定的滯后性。在現存的有關耕地如非法占用農用地罪、污染環境罪等犯罪條文中，罪責刑是否相適應，依然有待思考和完善[4]。

2.3 耕地用途監督和管理缺位

一方面，耕地用途監督不到位。根據《中華人民共和國土地管理法》第4條，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。自然資源部和農業農村部是我國土地用途監管部門，但二者之間的監管并沒有相對明確的職能劃分，存在一定的職能交叉和重疊。監管主體和程序缺失，監管體系規定并不完善，監管存在一定的滯后性，導致對農地的“非糧化”監管缺位[5-6]。

另一方面，耕地用途管理缺位。在我國，農村土地屬于集體所有。根據《中華人民共和國民法典》第262條規定，土地屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。實踐調查中發現，擁有土地所有權的集體經濟組織和村委會，對其組織之內的成員在耕地用途上只有建議的權利，無權強迫其成員的種植選擇。同時，即使組織成員聽從集體建議選擇種植，成員獲利后往往與集體無關，集體難以獲利，沒有動力對成員土地用途的選擇進行建議。

2.4 經濟壓力削弱農民積極性

一方面，糧食生產的成本提高。國家糧食補貼政策的目標是降低農民的種植成本，推動糧食種植規模擴大，促進農業的健康發展。但隨著市場經濟的發展，大量的農民選擇將自己土地承包出去，保留承包權，轉讓土地使用權。而我國糧食補貼政策以承包權為發放依據，擁有土地使用權的實際種植農民難以享有該政策，錢地分離，不利于農業的健康發展[7]。

根據國家發展改革委員會所發布的《全國農產品成本收益資料匯編》顯示，近年來，化肥、農藥、農膜物資價格上漲，導致糧食生產的成本提高，且農地價值逐步增值，勞動力的成本明顯增加，而糧食收購價格仍相對較低。正如公共選擇學派的創始人布坎南所言：“成本與決策的選擇是相聯系的。”在成本與收益雙重影響下，農戶都會選擇種植能夠帶來高收益的經濟作物而非糧食。同時，需求決定供給，經濟社會的發展和人均國民收入的提高使我國居民飲食結構和生活習慣發生巨大變化，我國對糧食作物的需求有所降低，對蔬菜水果等經濟作物的需求穩步增長。由于農戶普遍文化程度較低，對耕地用途及“非糧化”的危害認識不足，種糧意愿薄弱。

另一方面，新型經營主體利益驅動。目前農業市場發展的潛力巨大，顯示出較高的投資收益，吸引了大量工商資本下鄉。種糧成本的提高以及農業生產中面臨的自然災害的損失與收益之間的差距過大，新型經營主體顯示出商人逐利的屬性，利益驅動下，更多的農民選擇養殖業、觀光農業等收益高的領域，并且為了獲取更高的利潤，短期內大量使用農藥、化肥等危害土壤質量對土地的傷害是不可逆的，嚴重危及了我國的糧食安全。

3 對其他國家防止耕地“非糧化”的考察與啟示

3.1 對日本的耕地保護與糧食安全制度考察

日本在工業化、城市化的進程中，部分農民不向城市轉移，而在農村地區就近就地實現了生產方式和生活方式的轉變，在農村地區通過農業生產實現就地城鎮化。日本的職業農民擁有更多的土地財產權利，對于農民而言，土地是最重要的財產，并且農民集中居住，種植能夠產生規模效應，留余的土地可以增加有限土地的供給，同時有利于農村基礎設施和公用設施的統一建設，不僅節約成本，而且也方便了農民的日常生活。

3.1.1 嚴格制定立法保護耕地

日本在二戰后，政府為了讓日本農民擁有更多的耕地，先后出臺了《農地法》《土地改良法》《農促法》《土地征收法》《農振法》等有關的法律，健全了農村耕地保護制度。1952年日本指定的《農地法》是日本農地制度的核心，加強農地管制，保證農民擁有一定數量的土地是《農地法》的中心議題。同時根據《耕地法》建立了耕地轉用許可制度，嚴格限制耕地轉為非農業用地。針對耕地撂荒閑置問題，日本2016年再次修改《耕地法》，從2019年開始對撂荒土地提高征稅比例，其土地稅為正常耕地的1.8倍，減少了撂荒土地，一定程度上刺激了土地的開發種植。日本相繼出臺農業基本法、山村振興法、都市計劃法等法律法規來確立農業保護（見圖1）。

3.1.2 健全完善監督管理機制

為切實保護耕地資源，日本將所有耕地資源的利用活動都置于嚴格的法律規定和系統監督之下，其執法相當嚴明。有關法律法規的制定、頒布和實施在日本都是全國統一的，無論國土管理部門、國土管理相關部門，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨立的土地執法體系成為國土資源管理法律法規得以貫徹的根本保障，確保了法律面前人人平等。

3.1.3 政策扶持加之資金補貼

日本政府于1961年出臺《農業基本法》，制定了農產品價格政策，提高農產品價格，對大米等部分農產品實行價格補貼，這是日本在20世紀90年代以前的主要做法。同時將農業生產變成職業，農業現代化的生產給農民帶來了更高的收入，職業農民與工人的工資基本等值，社會形成了平等的工人階級和農民階級，農民與工人只有職業的不同，不再有身份地位的不同。農民的收入增長使得更多的人愿意留在農村，降低了農民轉移人口的成本，做到了農業現代化與城市現代化的同步發展。日本通過賦予農民更多土地財產和地位，加強農村耕地整治力度，改善農民生產和生活基礎條件，并培育新型農業經營體——職業農民階層，保障農民耕地收益增值權，提高職業農民的收入，積極推動了農業現代化的進程。

3.2 對美國的耕地保護與糧食安全制度考察

美國的耕地資源總量排全世界第一位，人均占有量更是非常可觀。但在大規模的城市化過程中，他們仍然通過一系列有效措施對耕地實施嚴格保護，因而取得顯著成效。在可預見的今后幾十年中，將是我國城市化發展速度比較快的時期，城市化與耕地保護的矛盾是城市化進程中不可避免的，需要借鑒美國耕地保護的經驗與做法，平衡我國城市化與耕地保護的矛盾[8]。

美國城市化初期，城市化與耕地保護矛盾十分尖銳，城市大量侵占耕地，優質耕地數量銳減，農業產值下降，生態環境和公共健康遭到嚴重威脅。面對二者矛盾，美國聯邦政府采取諸多措施來平衡沖突，保護優質耕地。

3.2.1 嚴格制定立法保護耕地

美國政府相繼出臺了《水土保持和國土資源配給法》《優質耕地牧地及林地保護法》《耕地保護政策新法》《聯邦農業發展與改革法》，修訂耕地保護條款，以此來保護全國的優質耕地。符合耕地條件的土地，可以領取政府保護補貼。美國政府認為，農村城市化的核心就是保護高質量的農用土地才能保證糧、纖維、木材的充足，并且對于土壤深度、表層結構、滲透性能、坡度、堿度、有效排水量等土地技術層面的標準制定了具體的規定，將土壤分為不同的級別，通過法律加以確定。

3.2.2 適時調整耕地保護政策

一是嚴禁轉化。美國政府通過區域規劃，明確耕地中的優質土地區域，加以保護，防止城市化進程中破壞優質耕地。二是稅收優惠。同時給予經營耕地以最低的土地稅收，降低農民耕地生產成本，讓農民擁有的土地為農所用。三是嚴格監管。美國政府通過行政手段，對達到一定規模的農場發放農場證，并對農場進行行政監管，監管后的農場想要改變土地用途，必須經過州政府行政批準，在一定程度上通過行政手段保護了耕地[9]。

3.2.3 公眾參與耕地保護政策

美國于1985年開展耕地儲備計劃活動，由政府提供補貼，目的是延緩東北部地區的土地用途流轉，土地所有者領取補貼并登記后，在一定時間內不允許將耕地出賣或作其他用途，以保持良好的耕地總量和生態環境。設立土地銀行，發放長期低息貸款，幫助農民改良土地，對種植增進地力作物的農場給予補貼。通過綜合考慮土壤質量、地塊大小、交通和排水系統等因素，劃定最值得保護的農地，確定保護范圍，并制定相應的稅收優惠措施，主要包括對農地保留農業用途的退稅、減稅等。通過優惠征稅、遞延征稅、限制性協議等方式，阻止改變農地用途。

4 防止耕地“非糧化”的對策建議

4.1 細化完善立法保護耕地

立法活動的進行需要立法理念的指導，隨著社會的發展，立法理念也需要隨之發展。根據我國耕地保護現狀，單純注重耕地數量平衡的立法理念已無法適應社會現實，我國應在嚴守“18億畝耕地紅線”的前提下，繼續堅持耕地占補平衡政策，建設高標準基本農田，建立數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護體系。進行耕地保護活動離不開法律制度的保障。美國、日本等國家在開展耕地保護時，都出臺了相應的法律法規，形成了全面系統的法律法規體系，為耕地保護提供了制度支持。

我國目前雖有部分法律法規涉及耕地保護，但尚未形成規范具體、操作可行的耕地保護法律體系，對耕地保護的法律制度仍然不夠完善。應當以《鄉村振興促進法》為藍本，對農用地實行分類管理機制，將土地劃分為耕地與園地，分別承載不同的社會功能，基于土地更多的公共政策與社會資源傾斜。

4.2 強化行政和司法保護度

一是依法制約行政公權力。加強政府法制建設，明確權力的界限，規范權力的行使。落實耕地保護職能部門的職責權限，使公權力的行使有法可依，不得超越界限，濫用職權，把權力關在制度的籠子里。同時，公權力行使者對其濫用公權力所引起的法律后果要承擔法律責任，依法受到法律的追究。只有權力的擁有者心中的天平擺正，才能把手里的權力用正。

二是強化司法保護力度。充實司法力量，健全司法機構，加強司法人員的法律知識培訓，提高執法水平，上級司法機關加強對下級司法機關的監督指導，及時受理各種破壞耕地有關的案件，嚴格按照有關法律規定執行，嚴懲各種破壞耕地的犯罪行為。不斷完善破壞耕地的責任規定，考慮將罰款等收入納入耕地保護基金，從而減輕國家財政負擔。

4.3 加強耕地用途監督管理

任何一項法律制度的運行都需要合理的監督和管理。目前我國的耕地保護體制建設中忽略了監督監管的環節，各部門之間溝通、協調存在障礙，需加強各部門的有效協調和合作[10]。除行政體系內部監督外，還需加強群眾監督責任意識，讓權利在陽光下運行，各政府部門要自覺接受監督，虛心接受群眾的批評和建議，共同建設耕地保護的監管體系。在行政執法實踐中，對破壞基本農田和農田非糧化種植等違法犯罪案件缺乏有效的司法規制，沒有做到罪責刑相適應，未起到懲罰犯罪的作用，對廣大人民群眾的警示教育效果不足。應當提高執法人員的執法水平，完善執法監督措施保障執法的實施，同時大力開展普法教育，宣傳相關違法犯罪事實，提高廣大人民群眾的法律素養，將犯罪行為扼殺在搖籃里[11]。

4.4 財政補貼政策支持種糧

一是完善惠農政策。政府出臺農業保險補貼政策并承擔大多數保費，農戶只需承擔小數額保費而享有全部的風險賠付，提高農業保險的普及度，降低農戶損失的可能性。科學設定管制規則，在保證耕地數量不減少、耕作層不被破壞的基礎上，允許農戶因地制宜進行生產調整，提高農戶收益[12]。

二是加大財政補貼。對于糧食生產功能區內的新型經營主體，給予更多的種糧補貼和獎勵，并提供信貸融資、農業保險等金融支持。妥善處理存量“非糧化”問題，由于存量“非糧化”問題在前，防止耕地“非糧化”政策在后，應允許流轉承包地的新型經營主體在合同到期后清除永久基本農田及其他糧食功能區上的經濟作物或魚塘，并恢復耕地種糧條件。要完善對于糧食種植者的補貼政策，只有農戶真正得到了實惠，才能從根源上防止“非糧化”問題。在實踐中，國家以糧食承包協議為基礎發放糧食補貼，故承包人是糧食補貼的對象，但土地承包人并非一線的土地生產者，而作為一線生產者的使用權人卻無法享受補貼，這與國家糧食補貼政策精神相違背，故應當調整糧食補貼發放機制，以土地經營權為糧食補貼發放標準，實時關注農村土地經營權流轉及耕地使用情況，對于將流轉后的耕地“非糧化”的農戶停止發放補貼，堅持“誰種糧，誰受益”原則，將糧食補貼發放到真正種糧的農戶手中，調動農戶的種糧積極性。

5 結 論

耕地“非糧化”的危害非常嚴重，不僅影響土地安全問題，更是會對我國的糧食安全保障問題造成威脅。因此，有效規制“非糧化”，調整耕地利用結構，保障耕地種糧面積，是鄉村經濟發展的重要路徑。總之，糧食安全大如天。對待耕地非糧高度重視，采取科學有效的手段進行規制與調整，保障國家糧食安全和我國農業的健康發展。

參 考 文 獻

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