關(guān)于基層養(yǎng)老精細化管理的策略分析

摘要：在我國逐漸步入老齡化社會的今天，農(nóng)村的養(yǎng)老問題已經(jīng)成為關(guān)系到“三農(nóng)”問題和社會穩(wěn)定的重要問題。在我國基層社會管理逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化的大背景下，要堅持政府的核心引導，以多元主體參與、制度體系完備、建設運營科學、提升信息化水平、打造高效養(yǎng)老隊伍為基本遵循，不斷優(yōu)化養(yǎng)老精細化治理策略，推動養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老；精細化；策略；智慧化

DOI：10.12433/zgkjtz.20233553

一、實施基層養(yǎng)老精細化管理的背景

農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展過程中存在一些不足，主要表現(xiàn)在：一是對目前農(nóng)村互助養(yǎng)老的認可度低；二是互助養(yǎng)老合作動機不足；三是政府包攬責任、社會潛力有待挖掘；四是管理粗放，缺乏專業(yè)的養(yǎng)老人才管理；五是供給主體的責任缺失、鄉(xiāng)村信任危機等問題。如何實現(xiàn)基層養(yǎng)老精細化，對農(nóng)村養(yǎng)老的內(nèi)、外部力量和相關(guān)因素進行探討分析，是當前養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展需要解決的當務之急。隨著國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，社會多元主體協(xié)同參與，基層管理效能得以提升，為農(nóng)村老齡社會精細化管理提供了新的契機，對于解決當前農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展中出現(xiàn)的問題給出了新的選擇。從基層管理精細化的視角，審視農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展中存在的問題，對尋求完善農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的可行之道具有較強的理論和實踐價值。

二、基層養(yǎng)老精細化治理遵循的基本要求

（一）堅持黨委領(lǐng)導、政府負責

農(nóng)村精細化養(yǎng)老發(fā)展過程中的復雜性、多樣性及異質(zhì)性，需要黨和政府“從上而下”的推動與引導。一是在推進農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的過程中，應發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，統(tǒng)籌基層黨組織和群團組織的資源配置，支持群團組織承擔公共服務職能。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應起到主導作用，努力擔負發(fā)起者、推動者、支援者和控制者的角色，培育、扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織，并積極鼓勵和引導各方資源全面參與，挖掘村莊內(nèi)生動力，提高農(nóng)村互助養(yǎng)老的自我發(fā)展能力。三是發(fā)揮村級公益崗人員的作用，加大鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)力度，建立適合農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的專業(yè)隊伍，降低農(nóng)村養(yǎng)老低成本和廣泛參與度，減少政府過度干預，最大程度地提高農(nóng)村養(yǎng)老組織的運作效率。

（二）完善農(nóng)村養(yǎng)老精細化管理的法律制度體系

為了保證基層養(yǎng)老實踐的正確性和效力，必須進一步健全農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老法制體系，使農(nóng)村的老人在社會生活中享有更多的權(quán)益。在此過程中，要結(jié)合地方實際，依法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務、公共安全等工作，優(yōu)化服務流程，充分完善并落實村民自治制度、黨建引領(lǐng)制度、民主協(xié)商制度等制度規(guī)范。同時，要及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，圍繞推進鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果等工作，建立和完善合法化的農(nóng)村養(yǎng)老法律制度、常規(guī)管理機制、具體辦事規(guī)程、主體行為準則規(guī)范、參與主體選拔與激勵制度、評估考核制度等。

（三）促進多主體協(xié)同參與

要健全社會力量參與基層養(yǎng)老精細化管理的激勵機制，推動由政府牽頭、村兩委牽頭、社區(qū)組織、老年人和社會資源主體共同參與的機制，發(fā)揮政策制定、資金支持、宣傳動員、宏觀推進等功能。村兩委是精細化養(yǎng)老服務的承擔者，負責整合村域資源、組織、協(xié)調(diào)、細化、落實各項工作；村莊社區(qū)組織是增強鄉(xiāng)村活力的重要力量，它可以聚集老年人的力量，保護老年人的利益，促進社區(qū)事業(yè)的發(fā)展；老年人是社會生活中的重要參與者，他們在服務中起到了代際的傳遞功能；社會資源主要是為鄉(xiāng)村精細養(yǎng)老提供專業(yè)化、全方位的服務。多元主體必須嚴格遵循互助退休金的規(guī)范，開展自省、他省、規(guī)范，對完善養(yǎng)老服務體系的建設提出看法與建議，促進各主體之間的交流，促進鄉(xiāng)村養(yǎng)老精細化的逐步發(fā)展。

（四）加強治理手段的智慧化

運用數(shù)字化技術(shù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”，推動信息化、智慧化建設，構(gòu)建數(shù)字化、綠色化、智能化的精細化養(yǎng)老服務平臺，并優(yōu)化其供給。在需求、供給方、管理運行、服務內(nèi)容、保障體系等環(huán)節(jié)中，運用智能場景，突破空間和時間的限制，將有關(guān)數(shù)據(jù)進行信息化，形成大數(shù)據(jù)，提高信息收集、管理和分析能力，實現(xiàn)對養(yǎng)老服務需求的準確匹配。運用智能監(jiān)控和評估方法，對精細養(yǎng)老管理進行動態(tài)評價和追蹤。運用數(shù)字化技術(shù)推動智慧化發(fā)展，以平臺為基礎，實現(xiàn)對養(yǎng)老服務的供給側(cè)優(yōu)化，從而建立一個數(shù)字化的養(yǎng)老生態(tài)體系。在此基礎上，應充分考慮到老年人的生活習慣，開展“高齡化”“無障礙”的信息服務，并保持“離線”服務的基本途徑。

三、當前農(nóng)村養(yǎng)老精細化管理面臨的困境

在當前農(nóng)村空心化、村級干部治理權(quán)威弱化、社會組織發(fā)展弱化等客觀現(xiàn)實下，農(nóng)村精細化養(yǎng)老管理面臨著多主體參與空間有限、重基礎設施輕互助服務、法律政策制度缺位、多元主體協(xié)同參與困難、信息化水平不高、養(yǎng)老隊伍服務水平不高等問題，都在一定程度上制約著農(nóng)村養(yǎng)老精細化管理的可持續(xù)發(fā)展。

（一）多主體參與空間有限

在目前垂直有序的整合機制下，鄉(xiāng)村社區(qū)等基層政府在授權(quán)、設計、評估等方面處于核心地位，而其他的合作組織，包括老年群體、社區(qū)組織和社會組織，都處在邊緣地位。這種多主體參與空間的縮小、邊緣化，在某種程度上削弱了社會治理主體的創(chuàng)造力，制約了其內(nèi)在的治理能力，從而降低了社會養(yǎng)老多元主體的參與意愿，加重了政府責任，導致基層治理趨于行政化。同時，由于宣傳力度不夠、激勵力度有限、村域社會資本不足等原因，農(nóng)村基層養(yǎng)老的總體參與程度偏低。而在監(jiān)管和評價方面，政府常常會將“幸福院”“互助點”“棋牌桌”“圖書柜”“健身器材”等作為養(yǎng)老服務評價指標，忽視了參與主體的意愿和感受，造成參與主體的表達、反饋、選擇空間不足，進而影響了多元主體參與的積極性。

（二）重基礎設施輕互助服務

目前，農(nóng)村養(yǎng)老服務建設的主要問題是基礎設施建設、服務供給不足，各地在大力推動社區(qū)、幸福院、日間照料中心等配套設施建設的同時，忽略了基層養(yǎng)老服務過程中的精神培育與互助行為的倡導。重設施建設、輕互助服務的現(xiàn)象比較明顯，忽略了服務的具體內(nèi)容，傳統(tǒng)的“同舟共濟”“遠親不如近鄰”的理念，在養(yǎng)老過程中反而缺失了，互助倫理逐漸淡化，傳統(tǒng)道德建設問題突出。此外，由于缺乏資金、參與率低、互助文化有待重建，醫(yī)院及相關(guān)配套設施建設完成后，常常會出現(xiàn)經(jīng)營乏力、運轉(zhuǎn)停滯、人力、土地、資金投入已久的設施未能得到充分利用的情況，不僅造成了資源浪費，也消磨了老年人參與的積極性。

（三）相關(guān)法律政策制度缺位

一是養(yǎng)老物權(quán)歸屬問題在法律上界定較模糊。農(nóng)村養(yǎng)老主要以幸福院、鄰里互助點等形式開展，這些地點多為村集體閑置房屋或居民用房，在實際應用中面臨土地占用、房屋性質(zhì)歸屬不明確等問題。此外，這些房屋在消防、衛(wèi)生等安全設施及監(jiān)管方面也存在隱患。

二是農(nóng)村養(yǎng)老服務相關(guān)的宏、微觀政策亟待完善。國家民政部等相關(guān)部門目前僅出臺了鼓勵發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老的指向性文件，尚缺乏細致規(guī)范的具體政策。

三是主體權(quán)責規(guī)范、風險規(guī)避的法律制度相對欠缺且相關(guān)的激勵機制不足。事實上，在實際的農(nóng)村養(yǎng)老服務過程中，各參與主體的權(quán)益并沒有得到明確的界定，因而在涉及矛盾糾紛、安全隱患、意外事件時各方往往難以協(xié)調(diào)，而相關(guān)權(quán)益也不能得到有效保障，加大了多元主體參與互助養(yǎng)老的疑慮與風險畏懼心理。同時，引導社會資源主體參與農(nóng)村養(yǎng)老的選拔和激勵制度的缺乏，又讓社會資源主體進入農(nóng)村養(yǎng)老的主動性降低。

四是缺乏服務管理和養(yǎng)老建設運營評估考核制度。精細化養(yǎng)老在建設、運營、管理、服務等方面尚缺乏科學、配套的評估制度，存在地方政府在購買社會組織服務時可能面臨操作流程失控的風險。

（四）基層養(yǎng)老群體趨于復雜化

在農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展過程中，從老年人自身到村兩委、村莊共同體以及社會資源主體，都不同程度地表現(xiàn)出了一定的短板。

一是老年人自身的能力和參與意愿不足。在農(nóng)村養(yǎng)老服務過程中，涉及專業(yè)化、技術(shù)性的服務如醫(yī)療護理等，文化水平不高、專業(yè)技術(shù)不足的人很難提供相應的服務。同時，大多數(shù)老年人因為年齡大、認知水平存在差異、生活習慣不同等，對養(yǎng)老的認識不夠，導致參與意愿不足。

二是農(nóng)村的空心化和老齡化。由于大批老人的子女年進城務工，剩下的村民多為老弱病殘，個人收入不高，參與精細化養(yǎng)老的保障力度不足。

三是村集體服務老年人的能力不強，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革與農(nóng)業(yè)稅被取消，土地集體經(jīng)濟衰落，村集體通過土地整合資源與協(xié)調(diào)公共問題的能力降低，這也削弱了村集體在養(yǎng)老公共事業(yè)上的話語權(quán)，服務老人的能力和空間較小。

四是社會資源主體難以進入農(nóng)村場域。當前，農(nóng)村市場化程度較低，缺乏專業(yè)的養(yǎng)老隊伍。同時，一些企業(yè)等營利性組織沒有足夠的動力開發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老市場。

（五）信息化水平不高

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務信息化程度較低，其原因在于：一是農(nóng)村老年人普遍使用老年手機，導致電子信息化設備利用率低，信息渠道受到阻礙，難以表達訴求，獲取養(yǎng)老服務信息。其次，由于信息基礎設施不健全，資金有限，村委會和相關(guān)部門的信息化水平不高，數(shù)據(jù)采集、存儲、處理仍采用傳統(tǒng)的人工收集和管理方法，對提供資源信息不能進行及時、全面、準確的統(tǒng)計，制約了養(yǎng)老需求的多樣化、多層次和個性化發(fā)展。同時，在農(nóng)村養(yǎng)老服務的具體實踐中，多數(shù)志愿服務都是以紙質(zhì)的形式登記，服務人員對老人的身體狀況、服務信息收集、處理效率低，不利于養(yǎng)老精細化管理效能的提高。

四、推進農(nóng)村養(yǎng)老精細化管理的幾點思考

（一）轉(zhuǎn)變養(yǎng)老精細化管理理念，實現(xiàn)“智慧助老”

堅持“以人為本”的原則，大力培育、扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織，積極鼓勵和引導各方資源全面參與，并基于農(nóng)村養(yǎng)老參與各方需求，以老年人的利益為先，使其能夠切實享受社會福利。同時，傾聽老年人的意見，挖掘其真實需求，增強其對政府的信任與農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的信心。大力發(fā)展“智慧助老”項目，將互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)與養(yǎng)老服務相結(jié)合，以“智慧平臺＋手機APP+健康一體機＋智能手表＋互動大屏”五大模塊，形成數(shù)據(jù)記錄、遠程監(jiān)護、便民服務、信息整合的服務閉環(huán)，為老年人提供“醫(yī)養(yǎng)護娛”四位一體的智慧助老服務。

（二）發(fā)揮黨建引領(lǐng)先鋒模范作用，織密“助老網(wǎng)格”

基層黨組織網(wǎng)格員應帶頭開展村民教育培訓活動，提高村民的道德、政治、公共素養(yǎng)，促進養(yǎng)老文化、公共精神的發(fā)展。網(wǎng)格員、黨員應發(fā)揮先鋒模范作用，開展“愛老助老親老”活動，為農(nóng)村老人提供志愿活動，開展易于理解的宣傳動員會，帶動老年人的參與意愿與熱情，實現(xiàn)黨在農(nóng)村養(yǎng)老精細化管理中的作用和效力。實施符合農(nóng)村實際的“幸福食堂”補助措施，方便居家老人的生活需求，保證每位老人每餐都能吃上新鮮、熱乎的飯菜。

（三）完善法律政策制度建設，提供“助老保障”

要加快相關(guān)法律規(guī)章制度的制定與完善，給予老年協(xié)會互助組織、互助幸福院、鄰里互助點等合法性支持，解決涉及土地房屋性質(zhì)及互助行為風險的責任歸屬問題，界定權(quán)責邊界，以規(guī)范主體行為，保護多元主體的合法權(quán)益；引入政策規(guī)范，加快養(yǎng)老建設標準、運作模式、管理準則、行動規(guī)范、服務內(nèi)容、服務質(zhì)量標準、政府購買居家養(yǎng)老服務等相關(guān)政策體系的建立。政府或村集體可采取準市場化的方式，引入福利、慈善、志愿組織，面向村民或其他社會大眾低酬聘用幸福院院長、鄰里互助點負責人及助老員；完善第三方服務供給制度，向企業(yè)購買專業(yè)化的技能和服務，如醫(yī)療與居家護理、家政維修服務、送餐服務等，并給予農(nóng)村養(yǎng)老服務信貸優(yōu)惠，引導社會資源主體精準化、專業(yè)化；完善養(yǎng)老建設運營監(jiān)督、評估考核制度。對于政府和社會組織提供的養(yǎng)老服務質(zhì)量及養(yǎng)老建設運營情況，應采取自評與第三方評估相結(jié)合的方式，降低數(shù)量化評估指標比重，注重評估指標體系建構(gòu)的全面性、靈活性、精準性及科學性。

（四）提升農(nóng)村養(yǎng)老宣傳，增強“助老公信力”

以喜聞樂見的方式講解老齡政策與養(yǎng)老精細化管理模式，將“大喇叭”、拉橫幅、宣傳欄充分利用起來的同時，積極創(chuàng)新宣傳形式；借助老年協(xié)會、優(yōu)秀鄉(xiāng)紳和草根能人的影響力，以持續(xù)動員的方式，提高老年人的養(yǎng)老意愿。同時，要將養(yǎng)老文化、守望相助精神、奉獻與公共精神等優(yōu)良傳統(tǒng)提高到促進傳統(tǒng)文化復興、鄉(xiāng)村振興的重要位置，進而發(fā)展成為村規(guī)民約；進一步強化“以人為本、以民為本”。管理人員在養(yǎng)老過程中應堅持公平公正、公開透明，村級組織負責人或幸福院院長等重要人員的選舉，應由老年人民主投票選出。政府及村兩委的工作人員要以身作則，鞏固和提升政府和村兩委的公信力。

（五）建立多元參與運行機制，達到“助老長效化”

農(nóng)村基層養(yǎng)老的精細化管理需要政府、社會和科技的共同參與和支持，形成多元參與的運行機制；同時，也需要建立健全的制度體系、服務網(wǎng)絡和監(jiān)管機制等，以實現(xiàn)助老長效化的目標。

建立跨部門協(xié)同機制：農(nóng)村基層養(yǎng)老的精細化管理需要政府各部門的協(xié)同合作。民政、衛(wèi)生、社保等相關(guān)部門應該共同參與，制定出一套全面的養(yǎng)老服務計劃，并確保計劃的順利實施。同時，各部門應加強信息共享，確保政策的一致性和執(zhí)行的連續(xù)性。

引導社會力量參與：農(nóng)村基層養(yǎng)老的精細化管理需要廣泛的社會參與。一方面，通過政府購買服務的方式，引導社會力量參與到養(yǎng)老服務中，擴大服務供給；另一方面，鼓勵村民互助，成立志愿者組織，為老年人提供日常照料、心理慰藉等服務。

建立健全的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡：農(nóng)村基層養(yǎng)老的精細化管理需要建立健全的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。首先，要加強村級養(yǎng)老服務設施建設，如建立日間照料中心、老年活動中心等；其次，要加強對基層養(yǎng)老服務人員的培訓，提高服務水平；最后，要加強對養(yǎng)老服務的監(jiān)管，確保服務的質(zhì)量和安全。

推廣科技應用：農(nóng)村基層養(yǎng)老的精細化管理需要推廣科技應用。例如，利用智能化設備提供緊急呼叫、健康監(jiān)測等服務，提高老年人的生活質(zhì)量；同時，利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，對養(yǎng)老服務進行精準預測和優(yōu)化，提高服務效率。

強化政策宣傳和意識教育：農(nóng)村基層養(yǎng)老的精細化管理需要強化政策宣傳和意識教育。一方面，要加強對老年人及其家屬的政策宣傳，提高他們的政策知曉率和滿意度；另一方面，要加強對基層工作人員的培訓和指導，增強他們的服務意識和服務能力。

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