食品安全“兩個責任”落實機制與實現路徑研究

摘 要：食品安全“兩個責任”工作機制是新時期食品安全工作的重要維度和制度保障，為切實提升食品安全風險的全流程管理，切實守護人民群眾“舌尖上的安全”，本研究采用文獻研究法和實證研究法相結合的方法，通過收集和分析相關文獻資料，以紹興市為例，探討食品安全領域中“兩個責任”落實機制的實現路徑，為其他地區的食品安全管理提供借鑒和參考。

關鍵詞：“兩個責任”，食品安全，工作機制

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.12.002

民以食為天，食以安為先。黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，我國對食品安全的重視程度之高、法治建設之快、政策措施之嚴、改革力度之大前所未有，食品安全工作不斷取得新進展、開創新局面，為進一步完善食品安全治理體系、提升治理能力奠定了堅實基礎。同時，我們也看到，食品安全工作仍面臨不少問題和困難。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》[1]，提出了落實食品安全黨政同責要求，強化了屬地管理責任。各地出臺了相應的《責任制工作清單》，明確黨委政府主要負責人為第一責任人，落實落細各地各部門具體職責，并將食品安全納入地方黨政領導干部實績考核內容。但是對于食品安全黨政同責的落實效果仍然無法量化考量。

1 食品安全“兩個責任”理論概念

安全的食品是“產”出來的，也是“管”出來的，為進一步推進黨政同責責任制規定落地落細，2022年9月22日，國務院食安委、市場監管總局分別印發《關于建立健全分層分級精準防控末端發力終端見效工作機制 推動食品安全屬地管理責任落地落實的意見》（食安委發〔2022〕7號）（以下簡稱《意見》）和《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》（國家市場監督管理總局令第60號）（以下簡稱《規定》）[2]，分別對食品安全屬地管理責任和企業主體責任（以下簡稱“兩個責任”）作出新規定。《意見》和《規定》的出臺，是貫徹落實習近平總書記食品安全“四個最嚴”“黨政同責”要求、守護食品安全的實際行動，為新發展階段食品安全工作提供堅實的制度保障，是食品安全監管制度的理論創新和實踐總結。《意見》對如何落實落細食品安全黨政同責給予了具體解答。由地方黨政領導干部直接包保食品企業，直接對食品安全狀況負責，這是落實黨政同責要求的重大制度創新，是黨的領導在食品安全領域的直接體現，是推動落實食品安全屬地管理責任的總抓手。《規定》要求相關企業建立“兩員”制度，實施“日管控、周排查、月調度”和關鍵控制點風險管理制度，健全生產經營質量管理制度，通過建章立制，推動企業落實食品安全主體責任。

“兩個責任”相輔相成，人作為管理系統的核心，實現管理效能需要充分發揮人的主觀能動性和積極性，屬地管理責任明確包保的責任主體為市、縣、鄉、村級干部[3]，不同層級的包保干部對應不同層級的包保主體；企業主體責任明確食品生產經營主要負責人、食品安全總監、食品安全員為食品安全的責任主體，分層分級將責任落實到人。在科層制組織管理結構中，不同級別職位明確不同的權力責任可以有效推動實現組織目標[4]。“兩個責任”以結果為導向，實現了“目標—責任—結果”的管理鏈條，優化了組織的資源配置。

2 紹興市食品安全“兩個責任”落實機制

2.1 構建制度規則體系，激發政府部門監管創新動力

紹興在全省率先試點落實食品安全“兩個責任”，確保末端發力終端見效。（1）制度體系精細構建。深入市、縣、鄉、村四級開展調研和工作座談，制定紹興特色工作方案。優化分級標準，將特色重點食品企業（黃酒、保健食品）提級包保；明確包保委托授權范圍，從根本上解決部分區域包保任務畸輕畸重現象；創新“1+1+1+1”組團方式，加快推動責任機制落地見效。（2）黨政領導帶頭督導。市委市政府、各區縣充分發揮“一把手”“頭雁效應”，以上率下，壓茬推進，以“關鍵少數”帶動鎮、村包保干部的“絕大多數”。通過督導層層壓緊壓實食品企業主體責任，完善風險防控機制，確保食品安全各項保障措施落實到位。截至目前，全市共整改閉環包保督導發現問題4166條，有效推動區域食品安全治理水平提升。（3）以點帶面廣泛宣貫。通過部門聯動、條線聯動、專家輔導、線上教學、線下答疑等形式，開展多層次、深度宣傳，提升宣傳效果，覆蓋全市10萬家食品主體，有效提升包保干部和食品主體落實“兩個責任”能力水平。

2.2 依靠數字化治理新模式，提高“兩個責任”全域覆蓋落實整體效能

紹興市建立督查考核、聯動服務機制，開發數字化應用，切實傳導工作壓力[5 ]，提升基層“兩個責任”落實工作效能。（1）督查考核壓實責任。建立“兩個責任”落實“日提醒、周晾曬、月通報”機制，定期對“食品安全履責指數”的評價指標、計算方法、分值權重等進行綜合分析，按照月、季、半年為節點，今年累計下發“食品安全履責指數”情況通報14期，并抄送區、縣（市）政府。對排名后三位的區、縣（市）市場監管局分管領導，點對點提醒，落實責任、促進趕超。（2）深化落實“有感服務”。建立市縣所三級聯動“兩個責任”落實指導服務機制，市級落實專人負責，在線精準指導；各區縣分解工作任務，抓好壓力傳導；基層所提供上門服務，手把手答疑解惑，協力推動“兩個責任”執行率全省領跑。截至目前，應包盡包、應簽盡簽、應督盡督、“兩員”配備率均達100 %，“日管控、周排查、月調度”綜合執行率達97.74%。（3）數字賦能精準推進。開發食品安全數字化履責平臺，實現“兩個責任”精準定、線上推、全程督。精準定責。平臺全面貫通政府側、企業側、社會側、個人側，細化責任最小顆粒度，確保責任到崗到事到人。線上履責。運用“物聯感知、AI巡檢、在線存證”等新技術，實現履責承諾在線簽訂、包保任務精準推送、生產狀態實時可視、督導記錄自動留痕、風險問題全程可溯。全程督責。建立健全線上巡檢制度，包保干部方面，堅持“工作全程留痕、履責全程晾曬”，履責不及時的自動預警，履責不到位的限期整改，并實施年度履責績效綜合評價。

2.3 圍繞群眾滿意根本導向，拓展屬地食安治理現代化的價值空間

柯橋區以“兩個責任”落實破解印染企業食堂食品安全治理難題。用好市場監管資源，將印染工業區內350余家企業食堂、園區食堂劃分為10個服務網格，由對應市場監管干部、包保干部、社區網格員分區分片認領，協同開展食品安全風險排查工作。用好聯企服務資源，建立了分管領導帶團、辦（室）主任帶隊、機關干部聯系的“1+1+1”模式，組團提供一站式服務。諸暨市打造“楓橋式”包保共同體夯實自下而上食品安全責任體系。將屬地食品安全包保制度納入全市綜合治理建設，包保干部全部入駐23個鎮街社會治理中心和515個村社社會治理工作站，納入網格化管理體系；明確“一個中心管信息”的原則，由食安辦設置專人對接處理社會治理中心的各類食品信息并匯總整合；明確“三支隊伍聯合包”的要求，即基層市場監管所、包保干部隊伍、食安志愿者隊伍落實對食品安全主體的“監管、督導、服務”工作，定期開展會商研判、三方督導等聯合工作，實現功能集成、治理集效。嵊州市推出“入企食安員”制度提升基層食品安全治理新效能。精心選派專業且政治素質過硬的鎮街食安辦人員、專職社工、D級包保干部和退休老干部，經專職培訓合格后按網格組成35支“入企食安員”隊伍，以社區網格為單位，定期走訪格內食品生產經營企業，監督食品安全總監、食品安全員履職盡責，充分發揮“入企食安員”的“哨點”作用。

3 貫徹落實“兩個責任”存在的問題

3.1 小微主體執行《規定》存在困境

《規定》要求明確食品生產經營企業主要負責人、食品安全總監、食品安全員等關鍵崗位人員的職責，制定食品安全風險管控清單，并建立健全“日管控、周排查、月調度”工作機制。但事實上，存在大量的小微食品企業，以紹興市為例，我市小微食品企業占比超過80.11%（食品企業主體12，123家：餐飲2217、流通6746、其他1、生產830、食堂2329；餐飲200平方米以下經營主體1040家；流通僅預包裝食品備案2326家，小食雜店825家，藥店、加油站等20 0平方米以下連鎖超市便利店2253家）。這些企業規模小、人員少、經營者文化層次低，大部分為個轉企和連鎖企業分公司，對大中型企業和小微企業提出“一刀切”的食品安全主體管理要求，導致了《規定》落實的實際效果大打折扣。

3.2 不同平臺間數據信息不對稱

以生產經營企業食品安全總監上報數據為例，紹興市生產經營企業包括食品生產企業、食品流通企業和食品餐飲服務企業，食品生產企業、流通企業食品安全總監數據來自于浙江省食品安全綜合治理協同應用，餐飲服務企業食品安全總監數據來自于浙江省食品安全信息追溯平臺（浙食鏈）。從系統數據上看，浙食鏈“兩個責任”包保主體數據顯示B級包保主體571家，B級主體“兩員”配備425家；浙江省食品安全綜合治理協同應用和浙食鏈系統中食品安全總監B級主體配備519家。按照企業主體責任落實的相關規定，A級、B級大中型生產經營企業需配備食品安全總監，在督促落實企業配備食品安全總監的同時，浙江省食品安全綜合治理系統應用和浙食鏈的數據信息進一步整合歸集，實現數據流動和統一。

3.3 助力產業高質量發展還有提升空間

通過建立健全食品安全“兩個責任”工作機制，紹興進一步構建食品安全制度機制和責任體系，地方政府屬地責任和企業主體責任落實能力有效提升。但目前“兩個責任”落實仍然停留在防范化解各類食品安全風險隱患層面，包保干部幫助企業紓困解難、推動企業提檔升級、樹立誠信經營形象和打響本地特色品牌等方面的典型案例還未涌現，以“兩個責任”助推食品產業高質量發展方面的作用還有很大的發揮空間。

4 進一步貫徹落實“兩個責任”的對策建議

4.1 堅持全域覆蓋和關鍵節點控制相結合

“兩個責任”制度的根本目標是落實食品安全責任，維護食品安全。紹興市目前擁有食品生產經營主體10萬余家，要堅持全域覆蓋原則性和關鍵節點準確把握靈活性相統一，在制度建立、責任落實、評估任務、督查反饋等關鍵節點做好環節把控，落實到位。比如：企業主體責任的適用主體是企業，包保干部落實屬地責任不能機械地把企業主體責任擴大到個體工商戶、小餐飲、小攤販等非企業主體。三類人員配備和“日周月”等機制的整體落實中，要分類推進注重實效，現階段重點對A、B級大型食品生產經營企業提出要求，對D級企業建議以鼓勵為主。在此基礎上，分級分業態建立試點工作樣本，帶動分級落實工作，逐步實現全域覆蓋。

4.2 堅持制度和科技相結合

系統優化“兩個責任”頂層設計，逐級構建起落實“兩個責任”的工作機制，通過食品安全多部門聯動、監管重心下移、力量配置下移，實現食品安全協同化監管。進一步整合歸集浙江省食品安全綜合治理系統應用和浙食鏈的數據信息，充分發揮“互聯網+”在基層食品安全治理現代化的信息化支撐優勢，通過“系統平臺+應用場景”信息管理系統，構建屬地管理責任和企業主體責任工作場景，利用強大的網絡信息平臺將包保主體和包保干部一一對應，在管理功能上按關鍵節點設置工作任務-明確工作清單-督導考核-反饋，形成閉環管理機制，從人海戰術轉變為智慧監管[6]，提高監管的精準性和專業性，切實保障屬地食品安全。

4.3 堅持安全和發展相結合

堅持“講政治、強監管、促發展、保安全”，統籌一體推進法治監管、信用監管、智慧監管，堅持把食品安全作為統籌發展和安全的有力抓手，提高市場監管現代化水平，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。市場監管既要牢牢守住食品安全底線，也要敢于開拓創新，激發市場活力，在落實“兩個責任”的實際中，監管部門鼓勵引導企業主體自主落實好主體責任，將主體責任的落實融入到企業生產經營、過程控制、風險防控等關鍵節點控制中，要靠前服務，了解企業在落實主體責任中的實際問題，引導企業規范發展。一方面，監管督促落實各項制度，達到提高食品安全管理水平的實際效果；另一方面，在落實“兩個責任”的基礎上，主動對接、加強聯系、歸集分類企業需求、精準識別薄弱環節，組織開展幫扶提升、品牌塑造、宣傳推廣，打造一批食品產業高質量發展的紹興品牌企業。

參考文獻

中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》[J]. 中華人民共和國國務院公報，2019 （07）.

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