公用事業視角下縣域國企綠化投資管養體制改革研究

摘 要：城市綠化作為公用事業供給的重要組成部分，在提高城市品味、美化環境和保障群眾身心健康方面有重要價值。浙江省海寧市圍繞綠化資產整合投資及長效管養這一核心問題開展長期探索實踐。文章對浙江省海寧縣域國企相關綠化投資管養體制機制改革展開討論，一是從理論與實踐層面深刻認識這一改革重要價值；二是力圖給后期工作開展和相關政策制定提供新思路。

關鍵詞：國有企業 綠化供給 財政產權 體制改革

中圖分類號：F270

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）12-130-02

一、研究背景及問題提出

黨的十九大報告指出，當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從城鎮化與公共服務的角度解讀這一矛盾，就會發現隨著物質條件改善與城鎮化快速推進，人民群眾對生活品質的要求也進一步提高，這對扮演著公共政策制定者、公共服務提供者角色的地方政府部門提出了更高要求。城市綠化服務本質上是一種政府運用權威資源回應社會需求，使最大多數人得到福利的公共產品，它在提供過程中不僅受到外部困擾，也面臨著供需不平衡等矛盾。因此從公共物品、公用事業視角出發，研究城市綠化供給相關問題，對拓展社會學、管理學學科在實踐中的應用范圍，對進一步推進我國以人為本的城鎮化戰略、提高城鎮化發展質量，提高政府相關部門社會治理水平有理論和實踐價值。

二、國企公共綠化投資管養體制改革的理論邏輯

自改革開放特別是近20年來，城鎮化建設飛速發展，原為整體建設工作“點綴”而存在的綠化工作，越來越受到各方關注。從政府、市場和民眾層面，都產生了許多新變化。浙江省海寧市于2018年起探索綠化公用事業的國企投資管養改革，由國資辦牽頭成立綠化國有資產整合提升工作領導小組，2019年6月基本實現市級國有綠化施工和養護資源的有效整合，并在此后駛上發展快車道。對這一創新改革，本文有必要從理論和實踐角度深入梳理解讀其發展過程、理論邏輯和實踐經驗。

（一）“公地悲劇”——造成產權碎片化和資源浪費

“公地悲劇”是經濟社會學的理論，即排他性產權的缺失或者太弱釀成了競用性資源被過度使用，人們主張通過私有化的方式對產權進行徹底劃分，從而實現“去公地化”。然而，區別于前者，過度分割造成了資源與產權的破碎化，進而使得資源產生了過強的排他性，過多的排他性所有者對潛在的帕累托改進形成了人為阻礙，最終造成資源利用效率低下的“反公地悲劇”[1]。負責提供公共服務的國有企業面臨相似外部性困境，因缺乏有效統一管理，各項分散的、沒有入賬的國有資產在加大內部資源調配難度同時，還容易被管理者遺漏，這些都將造成資源的閑置與浪費。以綠化國企整合前的海寧市為例，過去全市范圍內共有國有綠化單位6家，綠化國有資產主要分苗圃類和工程建設類兩種，分布和管理都較分散，涉及交通道路、水利河道、城市園林等領域，資產綜合利用績效不高。整體經濟效益薄弱，每年還需投入大量養護、人員工資等費用，造成政府資源浪費。

（二）集團規?！斐韶熑畏稚⒑徒M織成本提高

從傳統集團理論看[2]，集團數量越大，集體利益所涉及成員越多，組織成本就越高，越難以提供最優水平的集體物品，且大集團在沒有強制或獨立的外界激勵條件下，一般不會主動提供集體物品。將集團規模有關理論延伸到公用事業和公共物品供給問題上，就會發現兩者存在共通之處：綠化公共服務提供中，種植與養護工作如由不同主體負責，就會使一些項目的整體性得不到應有保障，工程建設階段往往較少考慮后期養護運行需求，養護階段與建設階段割裂，工程技術與養護技術無法有效銜接，做出“只種不養”的行為決策。負責后續養護的主體在接手時也易喪失積極性，負責“騰退”不合格苗木的主體也無從下手，選擇“一刀切”。同時，監管部門又和養護單位重合，既有監督權又有養護權，較難開展公平公正有效監管，束縛了養護技術水平提高。而建設及養護資金主要依靠財政撥付，有限的資金難以滿足不斷增加的建設及養護任務需求。尤其是在出現管養不力等問題時，不同階段的各主體間會產生互相扯皮推諉，這樣，一個從種植到移除到重新種植的“管種不管活”的死循環就形成了，部門間組織成本水漲船高，造成公共資源浪費。

（三）“搭便車”——增加政府財政負擔并降低供給效率

相關理論認為，由于公共物品具有消費的“非排他性”與“非競爭性”，在消費公共物品的過程中存在大量“搭便車”現象。所以傳統經濟學認為：市場無法有效提供公共物品，政府等公共部門理應成為公共物品的唯一提供者[3]。瑞典等西方國家的實踐卻證明私人部門乃至社會資本可以參與并在公共服務供給工作中發揮積極作用[4]。學界就這點在原有基礎上進行理論創新，重新界定公共物品的提供范圍與供給模式，認為可以通過規范非營利組織行為、適當引入多元供給主體等手段提高公共服務供給質量。近年來，什么才是公共物品最佳提供模式這一命題在學界引起廣泛討論，我國也逐漸意識到原有主體單一、政府主導的公共服務供給模式的弊端，將部分公用事業以政府委托、內部管理招標形式承包給私人部門，同時鼓勵市政類國有企業借助社會資本，拓寬業務渠道，減輕對財政支出的依賴，這一點也在海寧市實踐中得到體現。

三、海寧國企綠化投資管養體制改革的實踐邏輯

當前我國城市綠化服務一般由市政部門提供，也不排斥民營與競爭機制引入[5]，經調查，各地在具體開展這項工作中存在通病，具體表現為：一是，國有資產較為分散，存在很多資產未能入賬情況，給后期管理帶來不便；二是，種植、養護等不同主體間工作缺乏連貫性，長期程序性項目得不到應有保障，造成財政與人力資源浪費；三是，對植株品質缺乏完善專業評估機制，管理者不能準確了解植株數量、品種、現狀等，“騰退”工作進展困難；四是，部分城市居民公共意識淡薄，存在破壞綠化景觀行為。

針對此類外部性困境，海寧市啟動縣域內綠化國有資產整合工作，真正實現“種養一體”。不僅提高公用事業供給水平，也有效盤活經營性國有綠化資產。經過數年統籌整合與內部機制大膽創新，這項自下而上的創新工作在實踐中收效良好。

（一）明晰產權、資產入賬，實現資源整合

為解決原本國有資產較為分散弊端，市國資牽頭通過整合、脫鉤、剝離等方式，統籌整合范圍內市級國有綠化施工和養護資產，統一劃入既有國資平臺，由市交投集團承接，統一管理模式與經營方式，并依法合規授予經營權。市交投集團下屬通程綠化公司將名下國有資產以資產形式全部入賬，聚攏分散資源，為后續統一管理打下良好基礎。過去承包給個體戶經營的國有林地，近年來存在無法保證所需苗木供給質量等問題，通程公司選擇有序將經營不善的林地收回，并聯合第三方評估機構啟動苗木回購，擺脫“反公地悲劇”困境，改變原本產權碎片化局面，提高資源調配效率。

（二）明確責任、“種養一體”，保障整體一貫

為解決種養主體不同引起的程序性割裂，探索推行綠化國有資產管理“監管分離、種養一體，計價流通、經營挖潛”新模式，實現“公益+經營”統籌兼顧、規范運營。分離原市級歸口主管部門綠化養護職能，管理權限不變，強化其統一監管責任，主要負責綠化管養和項目建設的協調、監督、驗收、考核和資金核撥等工作。國資綠化公司充分發揮規模效益，承擔既有國有綠化資產養護職責，積極承接政府投資項目綠化苗木供應和種植，項目完成種植建設后直接納入養護管理，實現“種養一體”，有效降低建設成本和提升綠化品質。通程公司在政府有關部門支持下，承接大型公共項目的種植養護工作，并在企業內部明確職能分工與責任劃分，通過精簡項目涉及主體數量，統一內部養護標準，減少主體過多引起的推諉與資源浪費，提高團隊工作效率與苗木成活率。

（三）建立機制、完善標準，提高管理水平

為持續鼓勵項目員工積極性，通程綠化公司將管養費用單獨列入預算，如有因懈怠而管養不力，則將此項費用劃撥給后續接手養護工作單位，避免陷入“只種不養”怪圈。在規范項目完成質量上，公司建立了一套完整的質量標準評估體系，對得分較高團隊進行經濟獎勵。此外，對已承接的綠化項目根據區域進行劃分，將資產賬目中的苗木按品種劃分，有序騰退質量不合格、已經失去經濟價值的部分，提高整體管理水平。

（四）引入社會資本、減輕資金壓力，推動市場化進程

在轉變自身定位、調整業務范圍后，通程綠化公司收入來源主要分三部分：首先，政府部門撥付的專項資金，主要用于市區各綠化景觀長期管養維護。據統計，全市30%綠化項目和幾乎所有大型綠化項目在經流程整合后交由通程公司負責實施。同時，充分運用市場機制參與市內綠化苗木市場競爭，努力實現雙贏。其次，承接社會委托項目所得管理費，這部分收入主要來自維護非公有綠化景觀。最后，苗木銷售所得，通程公司科學評估、合理計價，以疏密移栽、苗木經營等方式，重點優化苗木（資產）進出口管理，并與農林大學合作建立產學研基地，推進精品苗木培育工作，在提高團隊專業化水平同時，提高產出苗木整體質量與自身市場競爭力。

（五）項目反哺、推進公益，彰顯國企擔當

從實現方式看，一般性企業能否將社會責任付諸實踐取決于三個要素，分別是履責意愿、履責管理與履責環境，國有企業因其特殊性，天然內生承擔社會責任、回應社會需求的動力。國企的角色定位不應局限于政府部門的附屬，而應成為一種兼有生產屬性、交易屬性、社會屬性的社會經濟組織。在整合國有綠化資產過程中，通程綠化公司堅持項目反哺，投身社會公益事業，自發主動對項目未覆蓋到的城市區域進行綠化景觀建設，體現出國有企業不僅聚焦經濟目標，也愈發注重社會責任。

[課題信息：嘉興市黨校（行政學院）系統2022年度常規課題（CG2222），課題名稱：《城市公用事業供給模式改革研究》。]

參考文獻：

[1] 陽曉偉，龐磊，閉明雄.“反公地悲劇”問題研究進展[J].經濟學動態，2016（09）：101-114.

[2] 曼瑟爾·奧爾森，奧爾森，陳郁，等.集體行動的邏輯[M].上海人民出版社，2014.

[3] 唐任伍，李楚翹.國外公共經濟學研究的最新進展和發展趨勢[J].經濟學動態，2017（08）：109-123.

[4] 李捷.參與型社會與現代福利國家的奠基：以20世紀上半葉瑞典為例[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2021，38（02）：142-148.

[5] 熊興，余興厚，黃玲.基本公共服務可及性的邏輯內涵、評價指標及實現路徑[J].改革與戰略，2021，37（08）：69-79.

（作者單位：1.中共海寧市委黨校 浙江海寧 314400；2.中共浙江省委黨校 浙江杭州 310000）

[作者簡介：朱晨斕（1992—），女，漢族，浙江海寧人，碩士研究生，講師，研究方向：馬克思主義社會學理論、縣域基層改革；楊佳怡（1998—），女，漢族，江蘇泰州人，碩士研究生，研究方向：政治經濟學。]

（責編：趙毅）