村規民約助推民族地區鄉村治理研究

摘要：“三治融合”是符合中國國情的新型鄉村治理體系，鄉村治理體系建設的根本遵循應是實現鄉村自治，村規民約作為鄉村自治的產物，其完善顯得尤為重要。民族地區鄉村治理是國家治理的重要內容，文章以鄂西南少數民族地區茅田鄉為例，發現村規民約在該地區鄉風文明建設、環境保護、特色村寨建設和鄉村德治體系建設方面取得成效，但由于村民缺乏主體性、村干部素質有參差、村規民約建設機制不完善等原因，導致村規民約的執行效果欠佳。對此，提出相應的完善路徑，一是加強村民教育，二是完善村規民約建設路徑，三是發揮基層組織的主導作用，四是弘揚傳統文化。村規民約的完善，需要各方力量共同努力，促進鄉村自治能力提高。

關鍵詞：村規民約；基層治理；村民自治

文章編號：1674-7437（2023）06-0020-04" " "中國圖書分類號：D422.6" " " "文章標識碼：A

2018年《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，要構建新時代鄉村治理新體系，就必須“發揮自治章程、村規民約的積極作用”[1]。同年12月，中央人民政府下發《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），號召全國村社普遍形成“務實管用的村規民約、居民公約”，推動健全自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制[2]。

黨的二十大報告指出，“要積極發展基層民主。基層民主是全過程人民民主的重要體現[3]”。一直以來，民族地區的基層治理是國家治理中較為突出和關注的問題，基層治理離不開村規民約的建設，因此建設村規民約是民族地區基層治理的一項重要任務。

很多學者采用實證研究的方法對中國鄉土社會中村規民約的存在形式與功能進行探索。周鐵濤（2017）[4]認為在改革開放后的鄉政村治體制下，傳統村規民約出現兩種新的形態，一是被虛化為形式文本，二是轉化為法律的地方化版本，但村規民約在偏遠鄉村仍發揮著“推進村民自治”“整合農民利益”“促進鄉風文明建設”的作用；田艷（2017）[5]認為基層社會治理應當充分調動當地居民參與其中，在發展過程中“制定符合自身生產實踐要求”的村規民約；李敏（2019）[6]認為基層場域之間有“差異性、動態性和特殊性”，通過充分發揮村規民約的效用，推動基層社會有效治理；高其才（2017）[7]以貴州省魁膽村為例，揭示村規民約在社會治安維護中的重要作用，這對建設社會主義法治國家具有啟發意義。學者的積極探索為村規民約在基層治理中的作用與功能研究打下了良好的基礎。綜合上述研究，為進一步貫徹落實黨的二十大精神，文章以建始縣茅田鄉為例，進一步探索村規民約的完善路徑，對繼續推進鄉村治理，實現村民自治、美麗鄉村的建設目標具有重要意義。

1" "茅田鄉制定村規民約概況

1.1" "茅田鄉概況

建始縣是一個多民族雜居縣，有漢族、土家族、苗族、回族等12個民族，其中11個少數民族人口占總人口29.32%，土家族占總人口27.64%。茅田鄉位于建始縣東北部，素稱川鄂咽喉，現轄內有17個村和社區，共分為三個片區。全鄉始終圍繞“一點三區”總體布局，全力推動產業融合發展，并堅持以“三四三三”為思路，推動基層黨建。

1.2" "茅田鄉制定村規民約的情況

《中華人民共和國鄉村振興促進法》中第三十條規定，“各級人民政府應當采取措施豐富農民文化體育生活，倡導科學健康的生產生活方式，發揮村規民約積極作用……建設文明鄉村”[8]。明確指出了村規民約的建設需要各級政府的參與和指導，政府應依據國家制度和法律規范參與村規民約的建設。茅田鄉鄉政府以《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》為準則，最終確定“八有八無”的村規民約，一是維護生產秩序的內容，嚴禁村民濫砍濫伐，共同建設綠水青山，村民自覺杜絕好逸惡勞的現象，要抓住鄉村投資機會，積極開展生產活動。二是維護社會治安方面的內容，村內不允許燃放煙花爆竹，不整無事酒，樹立勤儉節約的文明新風。三是履行法律義務方面的內容，不允許燒火墳，不能亂堆垃圾和建筑廢物，不能建設違規建筑。四是精神文明的內容，村民要有家國情懷和奉獻精神，不封建迷信，樹立科學信仰。村民有權利和義務參與村莊規范的制定與實施，村規民約將村民日常生活和公共秩序結合在一起，維護鄉村社會的日常秩序。

2" "茅田鄉村規民約推動基層社會治理的實踐及效果

綜合茅田鄉的風土人情和實際情況，制定“八有八無”村規民約，包括村民糾紛、禁毒、無事酒、環境衛生、安全、法律、封建迷信等內容，該鄉的村規民約在以下幾方面取得成效。

2.1" "村規民約推進了鄉風文明建設

鄉風文明建設是鄉村振興的靈魂所在，鄉風體現了一個鄉村的整體面貌，好的鄉風是鄉村得以發展的良好基礎，茅田鄉自鄉村振興戰略實施以來，一直著力推進鄉風文明建設。該鄉村規民約中明確指出不整無事酒，提倡勤儉節約，酒席上只準四菜一湯，不鋪張浪費，在一定程度上遏制了大操大辦的風氣，這樣不僅為村民節約了錢財，也形成了不相互攀比的新鄉風。

2.2" "村規民約加強了環境保護

農業生態環境保護是鄉村振興的關鍵環節，建設新農村不能建立在損壞原生態環境的基礎上，應當因地制宜，以保護生態資源為出發點，更好地將現代化與原生態相結合[9]。茅田鄉大力發展茶葉產業和康養民宿產業，茶葉廠和建設民宿產生的建筑垃圾都進行統一規范處理，并且村規民約中規定了村民的日常生活垃圾，由專門的保潔員統一收集并處理，鄉村不允許燃燒煙花爆竹，不允許私自焚燒垃圾，村干部會對村民家庭衛生情況進行不定時地抽查。通過村規民約對村民平時行為進行約束，盡量減少人為因素對環境的破壞。

2.3" "村規民約促成了特色村寨建設

2019年茅田鄉三道巖村被評為“全國鄉村治理示范村”，2022年茅田鄉太和街村被評為“鄉村振興戰略示范村”。三道巖村有“茶海山鄉”的美譽，現鄉村種茶的農戶共有300多戶，2022年引進企業投資，設立了溢香源茶葉合作社，茶葉種類豐富，包括藤茶、高山白茶等，每斤茶葉的售價從50元到幾千元不等。鄉村發展茶產業后，村民們的收入比之前翻一番，并且以茶產業為契機，打造了“慕野星河”露營基地，發展鄉村旅游業，不僅給鄉村帶來了人流量，而且增加了當地村民的收入。太和街村以善文化著稱，不斷建強“上善太和，詩畫田園”品牌，推動建成133.33hm2高山特色蔬菜種植基地，鼓勵村民發展“康養民宿”產業，全面推動鄉村振興。無論是茶旅融合還是康養小鎮，不僅促進了當地經濟的發展，也解決了村民的就業問題。

2.4" "村規民約構建了鄉村德治建設體系

費孝通先生在《鄉土中國》中言及，中國社會本質上是一個鄉土社會，從自己向外推構成波紋式“差序格局”的社會范圍，是由一個個私人聯系的、由道德要素維持著的，孝悌維護親子同胞之愛，忠信維護朋友之義[10]。私人聯系和道德要素為村民生活提供了價值體系，茅田鄉以此創建了評理說事制度，村民解決問題先找評理說事員調解，評理說事員調解不了的上報，由村評理說事團解決，還解決不了的，鄉領導下沉到村解決問題，仍然解決不了的問題由鄉工作專班解決，這種層級調解機制在解決村民矛盾和穩定鄉村秩序方面起到了重要作用。

總而言之，茅田鄉村規民約的實施有一定成效，在黨組織的帶領下，鄉村積極開展一系列村規民約的建設活動，不僅豐富了村民的精神生活，也提高了村民的生活水平，村民自治的效果凸顯。

3" "茅田鄉村規民約推動基層社會治理存在的問題

3.1" "內容“模板化”，不完整

《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》提出村規民約要包括規范日常行為、維護公共秩序、保障群眾權益、調解群眾糾紛、引導民風民俗等五個方面[11]。茅田鄉的村規民約在鄉風文明建設和鄉村產業振興方面取得了成效，但是僅僅以“八有八無”簡單的幾句話概括總結，內容空洞不詳細，不具體，并且涉及的內容不全面，極少對村民權益內容作出規范，比如對于村民集體財產的公示、鄉村招商引資的資金使用情況等都沒有詳細的說明。村規民約的制定應該因地制宜，而非套用上級或者其它村的模板，內容大同小異，無法針對本村實際情況制定出針對性的政策。

個案1：黃阿姨是三道巖村三組的村民，家人都外出務工，黃阿姨獨自在家，積極參加鄉村召開的會議，但由于文化水平低，對會議召開內容并不了解，鄉村說什么就是什么，也不會過問，問到村規民約，阿姨表示并不知道，說不出來具體的內容是什么。

3.2" "執行性不強，不科學

村民自治章程和村規民約是每個村民在日常生產生活中必須遵守和執行的行為規范。只有充分發揚民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望[12]。村規民約的執行效果，是檢驗村民自治最直接的方式。茅田鄉村規民約的執行存在以下問題，一是村規民約的宣傳力度不夠，且村規民約的宣傳手段單一，吸引力不強，未充分利用鄉村的公告欄、宣傳手冊、微信公眾號等媒介對村規民約內容和村莊的優秀典型事跡進行宣傳，很多村民對村規民約的了解不足，這在一定程度上影響了宣傳效果。二是部分村“兩委”在制定村規民約時，重視程度不夠，未充分考慮當地風俗與文化，整體謀劃與發展的眼光不足，缺少問題導向，所以導致村規民約的內容繁雜、重制定輕執行、科學性不強，影響執行效果。

3.3" "制定程序不民主，不規范

村規民約制定過程的民主性和合法性，是影響其實施效果的關鍵因素。茅田鄉在制定村規民約的過程中存在不民主的現象。一是制定主體錯亂。村規民約應該代表村民的意愿，一方面服務村民，另一方面約束村民，茅田鄉的村規民約在制定過程中，村民缺少話語權，缺乏民主性。

4" "提升茅田鄉村規民約治理效果的路徑

4.1" "提高村民素質，發揮主體作用

我國保障基層民眾自治權利。截至2016年，全國98%的村制定了村規民約或村民自治章程，城市社區普遍制定了居民公約或居民自治章程，村規民約、社區公約等在社會治理中的作用得到發揮[13]。

農民是村規民約建設的主體與主要力量，也是村民自治的主體與主要力量，還是其成果最直接的享有者與受益者，村規民約建設實際上就是村民自我管理、自我教育、自我服務的過程。提高村民素質，提升村規民約治理效果要從以下幾個方面進行，一是發展農村教育，提高村民的文化水平。政府可以加大對農村文化活動的投入，開展一些豐富多彩的文化活動，提高村民的文化水平，使其對村民自治、村規民約有更深入的認識。二是增強農民建設村規民約的自覺性。所謂思路決定出路，觀念決定方向，觀念對人和事物的影響是極其重要的[14]。充分調動村民參與到村規民約的建設過程中的積極性，不斷建言獻策。三是加強對村干部的理論培訓，強化村干部對村民自治的制度化認識，增強村干部在制定村規民約過程中的作用。

4.2" "規范制定程序，健全監督機制

村規民約具體制定應當在當地的地方性法規或者政府規章中有明確的指導方案，規范制定程序，提升村規民約的法律地位。制定階段要廣泛征求村民意見，召開村民代表大會，宣傳階段要動員村民積極參與，實施階段要關注村規民約的實施情況。

村規民約制定后，要進行監督、督促、評比、獎懲，關注村規民約實施效果，茅田鄉應根據不同的村情制定完善的監督機制，依法科學運用懲戒措施，在監督過程中，根據不同的違約行為，實行差異懲戒。其次綜合運用表彰激勵措施，對嚴格遵循村規民約的農村，給予獎勵，表彰獎勵以精神獎勵為主、物質獎勵為輔。

4.3" "發揮基層組織主導作用，提高實施成效

習近平總書記指出，黨的基層組織是黨的肌體的“神經末梢”，要發揮好戰斗堡壘作用。農村基層黨組織與基層群眾距離最近、聯系最廣、接觸最多，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎[15]。《指導意見》指出，“堅持和加強黨的全面領導貫穿始終，在制訂、組織實施、執行監督村規民約、居民公約全方位、全過程強化縣、鄉、村（社區）各級黨組織的領導和把關作用，確保村規民約、居民公約體現黨的意志主張，保證基層群眾自治的正確政治方向”[2]。在基層治理的過程中，要堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，基層黨組織發揮著團結群眾、動員群眾、組織群眾的重要職責。在具體工作中，要以具體問題為抓手，找準村規民約制定時的“痛點”、疏通實施中的“堵點”，真正做到為人民辦實事，為村民解決實際問題，不斷提高治理能力，應對困難挑戰，通過村規民約促進鄉村建設的發展。

4.4" "弘揚傳統文化，深化文化內涵

中華優秀傳統文化是中華文明的智慧結晶和精華所在，是中華民族的根和魂，是在世界文化激蕩中站穩腳跟的根基。村規民約作為村民們集體智慧的體現，應該包含當地的風俗文化，豐富其內涵。村規民約不僅是倡導文明新風、推動移風易俗的有效載體，更是推進鄉村治理的“助推器”，要發揮村規民約宣傳優秀傳統文化的載體作用，傳遞村規民約也是傳播優秀傳統文化的過程，例如，茅田鄉太和街村以“上善太和”著名，可以在制定村規民約時，將倡導村民向善的內容融合進去，深化其文化內涵。

5" "結束語

基層治理是國家治理的基石，村民自治是重要的基層自治實踐，村規民約適應村民自治的要求，根據國家法律、法規和政策，制定的行為準則。因此，研究基層治理下的村規民約建設，既是當代中國農村社會發展的應有之義和必然要求，也是貫徹落實黨的農村發展戰略的重大任務和迫切需要，意義重大。文章以茅田鄉為例，對新發展階段基層治理下的村規民約建設的有關方面做了探討，分析了村規民約建設中存在的問題，提出了提高村民素質，發揮主體作用；規范制定程序，健全監督機制；發揮基層組織主導作用，提高實施成效；弘揚傳統文化，深化文化內涵等措施。村規民約的建設是一個系統的過程，需要多方力量的配合，發揮村規民約的作用建設宜居宜業和美鄉村。

參考文獻：

[1]中國政府網.中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].（2018-02-04）[2018-02-04].https：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

[2]中國政府網.民政部 中央組織部 中央政法委 中央文明辦 司法部 農業農村部 全國婦聯關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見[EB/OL].（2018-12-27）[2018-12-27].https：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/27/content_5352672.htm.

[3]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——習近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作的報告摘登[N].人民日報，2022-10-17（1）.

[4]周鐵濤.村規民約的當代形態及其鄉村治理功能[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2017，18（01）：49-55.

[5]田艷.村規民約在民族地區基層社會治理中的作用研究——以郎德上寨為例[J].民間法，2017，20（02）：296-305.

[6]李敏.村規民約在基層情境治理中的法治功能分析[J].廣西民族大學學報，2019，41（02）：108-114.

[7]高其才.規范、制度、機制：村規民約與社會治安維護[J].學術交流，2017，.278（05）：93-107.

[8]法律出版社.中華人民共和國鄉村振興促進法[M].北京：法律出版社，2021.

[9]龔乾.鄉村振興視域下農業生態環境保護問題與可持續發展措施[J].環境保護，2023，51（Z2）：89-90.

[10]費孝通.鄉土中國[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1985.

[11]湖北婦女網.關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見[EB/OL].（2019-11-07）[2019-11-07].http：//www.hbwomen.gov.cn/doc/2019/11/07/37731.shtml.

[12]中國人大網.中華人民共和國村民委員會組織法釋義[EB/OL].（2000-10-20）[2000-10-20].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xianfa/2000-10/20/content_8450.htm.

[13]中國政府網.中國人權法治化保障的新進展[EB/OL].（2017-12-15）[2017-12-15].https：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/15/content_5247201.htm.

[14]黃紅東，夏家輝.新農村建設與農民現代觀念的培育[J]中共桂林市黨校學報.2008（1）56-59.

[15]中國理論網.推進鄉村治理體系和治理能力現代化[EB/OL].（2021-02-01）[2021-02-01].https：//www.ccpph.com.cn/xjpxsdzgtsshzysx/

202102/t20210201_344785.html.