基于整體性治理視角的大湘西脫貧縣返貧阻斷機制構建探究

摘要：文章主要介紹了我國大湘西地區脫貧縣的現況，分析了脫貧縣的返貧阻斷機制構建問題。通過問題研究發現，大湘西脫貧縣主要存在著返貧風險因素多、返貧阻斷成本高、未從根本上阻斷防返貧三類戶經濟收益不穩等情況，對此，主要提出了建立動態性返貧風險監測體系、協調多方力量形成返貧阻斷合力、開展好致貧成因的深度分析、大力發展好特色產業等對策，通過對策實踐驗證，初步實現了部分脫貧縣的有效返貧阻斷，該研究提出的新方法對于全國各地脫貧攻堅戰實施具有較好指導意義。

關鍵詞：整體性治理；大湘西脫貧縣；返貧阻斷；機制構建

文章編號：1674-7437（2023）06-0119-03" " " "中國圖書分類號：F323.8" " " " 文章標識碼：A

基金項目：湖南省教育廳重點項目“大湘西深度貧困縣返貧治理研究”（20A355）階段性成果。

作者簡介：劉榮婷（1989-），女，漢族，湖南懷化人，博士，講師，研究方向為公共管理社會保障。

李佑成（1973-），男，土家族，湖南溆浦人，碩士，研究員，研究方向為返貧治理。

2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》重點明確了建全防止返貧動態監測和幫扶機制，加強對鄉村地區的扶貧脫貧效果監測，持續開展好返貧阻斷，防止各種因素引起的返貧現象[1]。湘西一直是湖南省防返貧工作的主要區域，2018年以來，湖南省針對湘西地區的脫貧縣實施調研，頒布了多種政策實施返貧阻斷，雖然取得了良好的成效，但是仍然面臨著諸多困擾與挑戰，各種返貧風險因子無法徹底消除。對此，文章通過對大湘西脫貧縣的返貧情況進行專門的研究，依據現存問題，提出最新的返貧阻斷機制構建建議，既有利于解決我國大湘西脫貧縣的返貧問題，也有利于我國相似地區的相關實踐借鑒參考。

1" "大湘西脫貧縣概況

脫貧縣是指經濟條件較差的區域經過脫貧攻堅戰成功脫貧地區，脫貧攻堅戰是一個長久性過程，大湘西不少脫貧縣雖然實現了全面脫貧，仍然面臨著諸多返貧風險。

1.1" "脫貧縣分布

大湘西主要是指湖南省的西北地區，主要包括張家界市、湘西自治州、懷化市及邵陽市。湖南省所確定的大湘西脫貧縣，就包括了湘西自治州的保靖縣、瀘溪縣、古丈縣、花垣縣、永順縣、鳳凰縣、龍山縣，張家界市的桑植縣，懷化市的通道縣、麻陽縣，邵陽市的城步縣。根據已經公布的湘西地區脫貧鄉村，筆者對其實施了整體性的調研，通過大量的資料對比與走訪考證，初步估算，大湘西地區至少有脫貧縣13個，涉及到的脫貧鄉村有449個（鄉鎮、村莊均計算其中）。這與湖南省其它地區相比，湘西地區的脫貧鄉村數量大且呈現出片式分布狀態。此外，筆者調研發現，大湘西的脫貧鄉村中，有53%的鄉村都集中在湘西自治州，是2023年湖南省鄉村振興重點幫扶的市縣，是整個大湘西地區脫貧鄉村最為集中的區域。

1.2" "脫貧縣的普遍特征

此次研究，筆者對大湘西脫貧縣的共同特征進行了調查，研究發現，脫貧縣普遍特征如下：一是自然條件惡劣、脫貧山區普遍生態環境脆弱、自然災害多發，且由于多山，耕種不便、交通閉塞、山區居民的生產生活條件較為落后。自然條件的約束使得這些地區的居民長期以傳統的耕種方式為生活保障，由耕種、生產帶來的經濟保障效益也不高，居民有著很強的靠山吃山、靠水吃水的傳統意識。二是人口素質偏低，文化水平不高。究其原因主要是地區教育落后所致。三是脫貧山區的因病致貧、因殘致貧比例較高。由于脫貧山區居民缺少疾病預防條件，加之地方醫療資源不足，許多居民出現小病不看、大病看不了的情況。四是產業發展落后，基礎設施保障不足，交通資源、市場資源、產業資源等相對匱乏，無法穩定獲取較高的生產資料，且居民的生活生產方式單一，生活保障力度不足。

2" "大湘西脫貧縣返貧阻斷現狀

此次研究，筆者專門針對大湘西的防返貧三類人群集中區域實施走訪調研。通過調研發現，大湘西脫貧縣返貧阻斷一直在開展，但實際效果卻極為有限，導致返貧阻斷難的源頭主要有以下幾方面。

2.1" "返貧風險因素多，返貧率持續不減

研究發現，大湘西脫貧縣中，80%以上的脫貧縣均出現了返貧風險因素多的狀況，比如，60.31%的防返貧三類戶都同時面臨著醫療、教育、生活、工作等多重壓力，各種風險因素的交叉影響，導致返貧率極高。由于返貧風險因素多，導致地方開展返貧阻斷工作時，解決了一件風險后又出現其它風險，風險出現率甚至高過返貧阻斷的力度，實際的返貧阻斷效果不理想。產生這些狀況的原因在于缺少動態性的返貧風險監測，未能實時監測隱性返貧風險，也未做好提前防范措施[2]。

2.2" "返貧阻斷合力不足，地方投入能力有限

大湘西脫貧縣的返貧阻斷工作持續開展，但是一直面臨著返貧阻斷合力不足的問題。由于地方的財政能力有限，在返貧阻斷工作中投入不足，使得很大一部分的防返貧三類戶的返貧問題得不到解決。究其原因，一是脫貧縣主要依賴政府部門的投入，無法尋求到諸如社會公益組織、醫療機構等外界的幫助，尤其是許多防返貧三類戶獲取不到持續性的醫療扶持，在醫療方面遭遇諸多難題，容易因病返貧。二是教育保障投入不足。大湘西地區的脫貧縣與我國其它地區相比，教育資源仍然有限，防返貧三類戶子女上學問題不能及時解決[3]。

2.3" "未從根本上阻斷返貧，反復返貧現象突出

研究發現，大湘西的脫貧縣返貧阻斷工作中易出現反復返貧的情況，主要表現為：地方政府聯合相關部門對防返貧三類戶進行幫扶后，暫時性幫助防返貧三類戶脫離了困難，但由于各種因素的影響，一些農戶半年之后再次返貧，脫貧又返貧，導致地方持續存在返貧難題。究其原因在于實施返貧阻斷工作時，未從根本上解決農戶返貧的根本因素，導致反復返貧現象突出[4]。

2.4" "防返貧三類戶經濟收益不穩定，缺少返貧阻止能力

從大湘西脫貧縣的防返貧三類戶情況來看，存在著一個共同特征，即：防返貧三類戶主要缺少經濟收益能力，脫貧之后無法通過自身經營本領維持脫貧狀態，返貧風險較大。主要原因就是防返貧三類戶缺少穩定性的工作保障，也無法獲取到穩定性、較高收益的經濟來源渠道。此外，調查發現，大湘西的脫貧縣在產業發展上也存在著力不從心的情況，無法通過新產業調整給廣大防返貧三類戶提供新的工作平臺與經濟收益來源，導致地方的返貧阻斷能力體系普遍較弱，需要從產業根源入手進行解決。

3" "大湘西脫貧縣返貧阻斷機制構建

針對大湘西脫貧縣返貧問題，主要措施就是從引起返貧現象的問題根源入手，多措并舉，形成強大的返貧阻斷合力，建立起完整的返貧風險監測、干預、解決方法機制。

3.1" "建立動態性返貧風險監測體系，實時、全過程監測防返貧三類戶

返貧風險監測應堅持以內外結合的方法進行防返貧，重點對脫貧縣的廣大防返貧三類戶生活狀況進行全方位、實時、長期的跟蹤監測與評價。外部方面，重點是地區有關部門要針對脫貧縣的每一個鄉鎮成立專門的返貧風險監測小組，由地方政府部門牽頭，聯合商業保險公司、縣醫院、鄉鎮衛生院、中小學等公共事業管理部門，共同組建專項聯合查勘隊伍，建立起整體連片、分片包干、逐戶排查的查勘流程與機制。查勘隊伍依據查勘流程與標準，重點對全縣鄉村地區的低保、臨時救助、特困供養、殘疾人兩項補貼以及孤兒等兜底保障對象進行排查，做到排查工作入戶，詳細了解排查對象的家庭實際情況。內部方面，建立地區專用的“防返貧監測APP”，為廣大防返貧三類戶帶來最為優質的返貧阻斷服務，讓返貧阻斷工作更加智能化，提供查看扶貧新聞政策、通知公告，查看摘帽縣、出列村、防返貧三類戶信息，以及位置采集、導航、脫貧人口信息在線驗證、自主申報、幫扶責任人記事本和扶貧手冊等功能，防返貧三類戶可通過平臺與地方有關部門進行交流反饋，以更好地幫助扶貧辦了解到全縣防返貧三類戶脫貧后的狀態，及時發現他們的難處，提供必要幫助[5]。

3.2" "協調多方力量形成返貧阻斷合力，增強地方返貧阻斷投入能力

為了強化返貧阻斷效果，需要地方政府部門聯合醫院、中小學、商業銀行及其它的力量，形成多個返貧阻斷點，全方位保障地方防返貧三類戶的生活質量，避免防返貧三類戶因看病、子女上學等問題再次致貧。比如，大湘西脫貧縣的防返貧三類戶出現返貧的常見問題就是因為看病而導致家庭再次貧困?；诖?，鄉村范圍內應組建固定的、專業的健康評估與服務小組，每月開展至少3次的上門健康檢查、集中性檢查的活動，重點對防返貧三類戶家庭成員進行身體健康檢查。鼓勵地方民眾參加地方的健康服務計劃，通過對鄉村人群的身體狀況了解，發現常見疾病，并針對性地制定醫療服務方案。同時，完善地方重大病治療幫扶計劃，向防返貧三類戶發放不同層級、不同優惠力度的醫療保障卡，使防返貧三類戶在當地醫院看病、拿藥時，可享受較高的減、免、補貼優惠政策。另外，開展“家庭簽約服務”，推出“健康狀況早了解”“健康信息早知道”“分類服務我主動”“貼心服務我上門”“轉診服務我提供”等健康服務模塊，由專業健康服務人員負責，根據簽約對象的病情、身體狀況，為其定制一對一的健康服務內容，通過疾病預防，避免防返貧三類戶成員因為疾病問題出現后續的返貧狀況。通過外界的醫療力量介入，增強地方返貧阻斷的投入實力，切實保障好防返貧三類戶的生活。對于子女教育問題，當地應該借助國家頒布的利好政策，積極開展公開招教活動，以就業擔保、福利保障提升等多種引才機制，吸引優秀教師前往地區任教，同時聯合建設地方中小學，為防返貧三類戶家庭推出學費減免政策，從教育扶貧入手，讓脫貧山區里的孩子們有學上、能成才。

3.3" "實施致貧成因深度分析，根源入手解決致貧問題

徹底解決返貧問題，關鍵在于解決致貧的問題因子，而解決致貧的問題因子，核心就是傳授給返貧戶自行脫貧的能力。大湘西脫貧縣的防返貧三類戶，返貧的主要原因就是其缺少生活生產能力，基于此，文章建議加強對防返貧三類戶的職業技能教育，并提供其工作平臺，使他們擁有穩定的收入來源。比如，通過創建地方新型職業農民培訓網，將有關農業生產、經營、管理的教育資源匯總，形成鮮明的培訓欄目，對廣大農民免費開放，鼓勵他們自主學習，為其提供充足的學習資源。定期組織農業技術團隊實施“科技下鄉”“蹲點技術培訓”等活動，對農民實施面對面、點對點、一對一的幫扶帶，促進農民對農業生產技術、經營方法的掌握。同時，政府部門要為防返貧三類戶提供適合他們的就業平臺，使他們逐漸形成生產經營能力。另外，除了對農民實施技術培訓外，當地政府部門也需要通過當地基礎設施的完善、改造，建議成立起專線資金，優先完善與建成當地的農業市場、服務市場等，并完善相應的基礎設施，為地方群眾參與生產經營提供堅實的物質基礎。

3.4" "大力發展好特色產業，為每一戶成員提供完善的工作保障

除了做好防返貧三類戶的職業技能教育工作外，當地政府部門也需要致力于整體產業治理，為其提供完善的工作平臺，提升其自身的返貧阻止能力。同時，通過構建地方產業體系，也能夠改變脫貧地區的整體經濟面貌，更好地脫離貧困狀態。例如，大湘西脫貧地區有著多山、多河的自然條件特征，當地可以立足得天獨厚的自然條件，帶領山區農民種植中藥材，對藥材種植地塊進行規劃，形成特色化的中藥園，在中藥園建設基礎上，推出文旅產業模塊，主打“中醫藥文化教育”“中藥觀摩”等文旅市場，推動中藥種植、文旅產業的融合發展。同時，可以以中藥種植為主，打通下游市場，在當地重點發展中藥材加工，形成“中藥材種植+中藥材加工制作+中藥材產品銷售”等體系，進而推動整個市場體系發展，形成當地產業新引擎。也可以借助山林資源，大力發展生態旅游業，建設“生態+林業”“生態+果園”，在此基礎上，優化周邊基礎設施，在湖畔建設大量的民宿群等。通過這種方式，給當地防返貧三類戶創造了旅游業、農業、加工業、服務業等多個產業的就業、創業平臺，使其通過自己的勞動努力、專業特長，不斷提高自己的家庭經營資本，從根本上脫貧致富。

4" "結束語

大湘西脫貧縣的返貧阻斷工作不僅是湖南省全面推進鄉村振興戰略重點，也是我國全面堅持農業農村優先發展、鞏固拓展脫貧攻堅成果、加快建設農業強國的重要一環。面對大湘西脫貧縣的返貧阻斷現狀，應從問題根源入手，通過返貧風險檢測聯合返貧干預措施，不斷解決地區返貧治理問題，從根本上引導全體民眾徹底阻斷返貧。同時，要不斷優化脫貧地區的保障條件，提供多種幫、扶、帶保障項目，通過防返貧三類戶專項問題解決與地方保障環境整體建立，實現內外部多措并舉，推進大湘西脫貧縣持續脫貧，建成全國鞏固拓展脫貧攻堅成果示范地。

參考文獻：

[1]中國政府網.中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見[EB/OL].（2021-02-21）[2021-02-21].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm.

[2]滕湘君，張世兵.精準扶貧視閾下新型農民教育培養的目標內涵闡釋及作用機理：以大湘西為例[J].農技服務，2021，38（09）：99-102.

[3]張英，龍安娜.民族村鎮旅游精準扶貧實證分析——以湘西州德夯、芙蓉鎮、老洞、惹巴拉四村為例[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2019，39（03）：158-162.

[4]柳志，王善平.精準視角下扶貧績效模糊綜合評價——以湘西土家族苗族自治州為例[J].云南財經大學學報，2020，36（05）：104-112.

[5]胡萬軍，龍苗英，周梅.后精準扶貧時代扶志扶智與鄉風文明建設耦合研究——以湘西州為例[J].農村經濟與科技，2021，32（21）：248-250.