“兩手發力”推進小型水利工程管護的分析與思考

李發鵬 楊彥明 孫波揚

摘要：小型水庫是保障區域經濟社會發展的重要基礎設施。近年來水利部通過組織實施水利工程管理體制改革、創建深化小型水庫管理體制改革樣板縣、加強水庫除險加固和運行管護等工作，有效提升了小型水利工程的管理水平，探索出了組建國有專業管護機構、政府購買服務、產業鏈整合、資產運營等一系列行之有效的“兩手發力”促進小型水利工程管護的模式。在對上述模式進行總結論述的基礎上，進一步對政府與市場關系及定位、如何培育管護市場、防范市場化風險等方面進行了深入討論并給出了相關政策建議。

關 鍵 詞：

小型水利工程； 運行管理； 兩手發力； 培育管護市場

中圖法分類號： F426.91

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.S2.049

0 引 言

長期以來，水利工程管護主要由政府序列下的行政或事業機構承擔。近年來水利部通過組織實施水利工程管理體制改革、開展大規模專項檢查和督查指導、加強水庫除險加固和運行管護、創建深化小型水庫管理體制改革樣板縣等，推動基層主動轉變政府職能、積極發揮市場機制作用，探索開展組建國有市場主體承擔工程專業化管護、面向社會公開購買工程管護服務、依托產業鏈聯系帶動工程管護、借助資產運營反哺工程建設與管護等多種形式的“兩手發力”實踐，有力提升了水利工程特別是中小型水利工程管護能力和水平［1-3］。但目前相關研究大多集中于某類或某個水利工程管護的探討［4-6］，本文則立足于更加宏觀的視野，較為系統地對小型水利工程管護“兩手發力”典型案例進行剖析，進而提出相關思考建議，以期為有關地方因地制宜地進一步強化小型水利工程管護提供參考。

1 組建國有性質的市場主體

水利工程管護“兩手發力”首先是政府與市場兩方分別作為監管和實施主體實現其主體身份的分離。針對行政或事業管護機構轉型滯后、市場化管護主體不足的現實，以政府行政或事業管護機構為基礎，組建國有性質市場主體承擔工程專業化管護，是一種較為切實可行的做法。浙江省淳安縣就結合事業單位和國有企業改革，組建國有性質的“淳安縣水利工程養護管理有限公司”，對全縣的小型水庫實行統一的專業化管護。公司的主要成員大多來自企事業單位的專業技術人員，長期從事中小型水庫、水電站運行管理工作，具備較高的專業技術水平和豐富的工作經驗，能夠提供專業化的管護服務。公司每年與淳安縣水利局簽訂水庫山塘管護協議，明確管護工作范圍、工作要求、經費保障、監督檢查安排、獎懲處置等，同時約定詳細的工程管護考核評價標準，以市場合作的形式實現工程管護規范化和制度化。貴州省也采取這種方式，推動市縣政府與省水利投資集團簽訂運營協議，組建區域運營管理公司承擔轄區內的水庫管護工作，推動實現水庫管理體制的重大變革。

通過組建國有性質的工程管護公司，可以規避傳統的政府包攬工程管護、“自己監管自己”的身份困境，推動政府轉變職能，專注于對工程管護的監管。促進有關事業單位改制或轉型后妥善安置有關專業人員，推進原有政府序列下管護機構的職能轉型，以更加靈活的公司化運作確保水利資產保值增值，在一些工程管護市場不發育的地區，可以快速彌補市場參與主體數量不足的缺陷，提高工程管護的專業化水平。該模式下，工程管養經費主要由政府財政承擔，經費納入年度財政預算；另外對于將區域內的工程整體打包委托一家公司運營管理的情況，如該片區內的工程總體盈利能力較好，則管養經費可全部由企業運營收益承擔或政府給予部分補貼。

2 面向社會公開購買工程管護服務

政府購買服務是全面實現基本公共服務市場化的典型方式。當前，《國務院辦公廳關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》和水利部《關于健全小型水庫除險加固和運行管護機制的意見》，都將政府購買服務列為重點推薦的專業管護模式。各地在政府購買水利工程管護服務的制度建設上已取得顯著進展，如江蘇省制定出臺并不斷修訂《省級政府購買服務目錄》，將防洪和水資源管理服務列入目錄，有效激發了市場主體參與水利工程管理的活力，提高了工程管護水平和效率。

政府將一組水利工程打包后實施規模化的購買管護服務，已經形成系統可行的模式。2020年江蘇省揚州市針對城市防洪工程管理處所屬9座水工建筑物的控制運行、機電設備養護、管理設施養護、管理范圍內綠化維護、工程檢查及河道保潔等管護業務，在市公共資源交易中心向社會發布整體購買服務招標公告，并確定購買服務的最高限價。招投標代理機構負責組織由采購方及第三方專家組成的評標小組進行評標并確定中標單位，中標結果向社會公示期滿后，城市防洪工程管理處與服務供應商簽訂管護服務合同，約定閘站管護、專項維修需求和供應商人員與制度要求。制定專門考核辦法作為合同組成部分，季度考核與不定期考核相結合，并根據季度考核得分確定正常支付當季管護費用、限期整改并扣除相應管護費用，單方面解除合同等不同應對措施。此外，重大活動和突發事件處置過程中是否充分配合政府管理也與管護費用掛鉤。

此外，一些地方還因地制宜地探索了更加靈活的政府購買服務模式。以廣東省四會市為例，其境內中小河流及農村排灌渠系分布廣，清淤工作繁重。為此，四會市專門成立清淤工作站作為統籌平臺，吸引社會力量參與農村排灌渠系清淤。區分工程勘測、挖機作業、質量監管和工程驗收等不同類型管護需求，按照符合市場實際、對市場主體有充分吸引力的不同規模等級，集中與分散相結合，對各類管護需求分別設定采購項目，以合同購買、勞務外包等靈活方式交由設計院、施工企業和監理公司等市場主體分別實施。由此解決了清淤工作點多量小面廣的規模不經濟、交易成本高等難題，提高了清淤工作效率和政府資金使用效益。該模式屬于單純的政府采購行為，管護經費全部由政府財政兜底。

3 依托產業鏈聯系帶動工程管護

對于具有供水發電等特定功能、具備穩定收益和進一步開發潛力的水利工程，可以結合特定上下游產業關系自然延伸，從而以更加明確的指向性，將管護服務市場與供水發電等上下游市場交換融合起來，由獲得收益的市場主體承擔工程的運營和管護工作。以上海市華亭原水廠水庫為例，由于該水庫僅具有供水功能且靠近華亭原水廠，行業主管部門將其完全交由供水產業鏈下游的嘉定自來水有限公司負責管理。公司負責落實“三個責任人”、制定并實施防汛和應急預案、建立安保防護制度等，自籌解決水庫管護經費，在責任明確、利益對等基礎上實現了水庫管護負擔剝離和管護費用轉移。其中，水庫日常運行管理和設備巡檢由公司內部人員承擔，水庫堤壩體維保、綠化環境維保、進出水機泵和電氣設施安全維保、廠區安防系統維護、安全鑒定等專業性較強的工作，由公司進一步委托給第三方專業機構負責。目前，浙江省等地也采取這種方式，將一些承擔城區供水功能、效益較為突出的小型水庫落實給相應的供水公司負責管護，并接受行業主管部門的監督和指導，取得了較好的效果。

依托產業鏈聯系帶動工程運營與管護的關鍵，在于水利工程與周邊產業發展的契合程度。當工程效益發揮與產業鏈發展或延伸需求高度一致時更具備可操作性。一些地方還在文旅康養、運動休閑、田園綜合體等項目開發中，將小型水庫或其他水利工程打包進這些項目，這是對依托產業鏈聯系帶動工程管護的進一步深化和拓展。該模式可充分盤活水利工程資產，吸引社會資本參與小型水庫運行管護，產生的運營效益通常可以全部負擔管養經費，對于部分具有防洪作用或生態效益的工程，可由政府根據其公益性占比給予部分經費補助。

4 借助資產運營反哺工程建設與管護

以市場化手段推進水利工程管護也可以充分結合資產運營，以資產收益反哺或間接交換工程管護服務。近年來，隨著國家鼓勵和吸引社會資本參與基礎設施建設與運營的力度逐步加大，以特許經營、信托管理、PPP、REITs等資產運作收益反哺水利工程建設與管護的探索也在逐步開展和深入。

浙江省云和縣利用已確權的山塘水庫作為抵押物進行貸款，用于農村供水等公益性水利工程建設和運行，有效緩解了農村集體資金籌集壓力。寧海縣整合盤活水利存量資產，將五大水庫評估資產（70億元）注入縣水投公司，并探索新型股權并購項目貸款，為興建新工程和改造、管護現有工程保障了經費。長興縣積極開展水庫除險加固PPP模式探索，政府出資人與社會投資人以1∶9的股權比例共同組建項目公司，由公司組織實施設計、投資、建設、運營及移交，實現泗安水庫除險加固和后續運營管護的有效銜接。該模式下，政府作為出資人，不再承擔工程的管護經費，而且能從工程運營中獲取部分收益，適合工程具有穩定可靠收益或打包資產為優質資產的情況。

5 思考和建議

在政府與市場“兩手發力”協同推進小型水利工程管護的實踐探索中，上述4類案例是較為典型的。它們在整體上反映出水利工程管護服務不同的市場化程度和市場化方式，以及政府推進管護市場化并實施監管的不同方式，對于下一步深化小型水利工程管護市場化改革具有重要的借鑒意義。

5.1 始終圍繞政府與市場關系基本定位實現“兩手發力”

通過上述四類案例可以看出，它們始終圍繞政府與市場關系的基本定位，都不離開政府與市場“兩手發力”協同配合的基本邏輯。這種定位和邏輯，就是以工程管護市場化為導向，將工程管護從政府管理中剝離或轉移出去，并為此向市場主體提供對等收入；政府推動這一市場化進程，同時嚴格落實監管責任。剝離或轉移工程管護，可以直接交給市場主體，也可以讓之前承擔工程管護的政府序列行政或事業機構轉變為市場主體。向市場主體提供對等收益，可以采取直接的財政資金支付或購買方式，也可以結合產業發展將工程管護交由具有產業鏈聯系的市場主體承擔，將管護服務打包納入資產運營過程，以市場主體獲取潛在的工程資產運營收益來彌補管護費用。對水利工程管護的安全監管，無論是政府直接負責還是交由有資質的市場主體，都作為管護市場化改革的重點內容嚴格規定、確保落實，并作為管護市場化的基本前提條件。

5.2 進一步豐富和拓展“兩手發力”的管護市場化實踐

上述4類案例雖然存在一定差異，但都是把握政府和市場“兩手發力”基本要求而開展的地方制度創新，是豐富和拓展管護市場化的實踐，并構成政府和市場在管護角色劃分方面一個連續而初步完整的序列。組建國有性質市場主體是基于政府高度主導的，而自覺推動政府與市場合理分離，實現政府及其原有政府序列水管機構職能轉變，關鍵在于形成新的市場主體、并確立政府和市場主體之間的作用邊界和協作關系。以政府購買服務方式實現水利工程管護服務的市場化，本質上是圍繞政府與市場關系進行優化調整的直接體現。依托產業鏈和借助資產運營則處于前兩者之間，依托產業鏈聯系帶動工程管護實際上是采取轉化方式，將管護服務通過供水發電等產業鏈自然延伸，最終融入上下游商品交換關系。目前，在一些地方實施的水利工程承包租賃經營，都是基于這種商品交換關系。而借助資產運營反哺工程建設與管護是將管護服務納入整體的水利工程資產運營，以規模化的資產運營收益間接補償管護服務。

5.3 適應市場環境和工程特點，因地制宜發揮優勢

每一種管護市場化模式都與不同地區差別性的市場環境及其水利工程總體特點有關，也具有各自優勢。組建國有性質市場主體被一些地方政府優先選用，主要原因是當地社會經濟環境中積極參與水利工程管護的市場主體不多，市場發育不足或規模較小、層次較低，難以滿足水利工程管護的需求。此外，長期以來承擔工程管護的政府序列下的行政或事業機構、人力、設備等管護資源是否充分，資源整合和機構轉型可能遇到的問題等都需要充分兼顧。這種方式的明顯好處是兼顧各方、推進轉型、風險很低、更加可控、穩妥有序。政府購買服務方式具有高度的開放性、競爭性，有利于降低管護成本、提高管護效率，采購平臺則進一步降低了管護市場化的實施難度。政府購買服務方式明顯適用于工程管護市場相對充分發育、市場主體能力水平和積極性較高的地區，但對政府采購制度和監管措施的要求相對較高，同時要求必要的采購規模，付出一定的采購運作成本。依托產業鏈的方式需以工程特定效益顯著且比較單一為前提，同時產業鏈所聯系的市場主體管護能力可以達到標準。由于管護服務依托于經營業務，這種管護服務的轉移是一種基于長期產業鏈聯系的“自然生長”，在選擇市場主體方面更易于順接、風險較低、可信度高。借助資產運營的方式僅適用于有一定規模和優質資產、具備一系列經營優勢的水利工程，同時當地政府面向市場主體實施資產管理和運營項目的能力也要達到較高水平。政府可以充分利用資產運營合同對管護服務作出詳細規范，從而實現更嚴密的監管保障。

總的來看，組建國有性質市場主體的市場化程度相對偏低、政府仍發揮著較強的管理職能，其余3種方式均體現出較高的管護市場化程度和政府管理運用市場機制的能力。從管護經費來源來看，組建國有性質市場主體和政府購買服務模式下，政府財政資金仍為管護經費的主要來源，這兩種模式主要是為了解決工程管護主體及落實管護責任的問題。而依托產業鏈和借助資產運營模式則主要依靠工程自身的經營性收益來支付管護經費，適用于市場化程度較高、工程具有穩定運營收益的地區或工程。從空間分布上來看，單以小型水庫而論，南方地區的小型水庫數量和密度遠高于北方地區，而南方地區的市場環境、市場主體發育的總體情況相對較好，因此南方地區小型水庫的功能、經濟效益和市場價值可能總體上更有利于工程管護市場化，對市場主體的發育而言也更加有利、更加充分。換言之，現階段在南方地區特別是南方經濟發達地區，政府購買服務、依托產業鏈、借助資產運營這3種方式的適用空間可能更大；而北方地區與其特定市場環境、市場主體發育情況相匹配，可能更適合組建國有性質市場主體的方式。

5.4 客觀認識并妥善處理存在的風險

任何一種小型水利工程管護方式都可能存在某種程度的風險。對于組建國有性質市場主體，雖然解決了現有管護市場發育不完全、市場主體匱乏的難題，但是也可能因此忽視或排斥原本存在或正在發展的市場主體，甚至有可能因為國有企業與政府之間的緊密聯系而造成工程管護業務的壟斷，由此衍生出市場機制弱化、管護低效、長期內抑制管護市場發育等風險。為此需要評估管護需求確定組建管護企業的規模，注重優化組合、高效精簡、多頭組建、分片競爭。對于政府購買服務，如果過度或單純依賴招投標程序，完全脫離個體層面的業務聯系，可能導致所選擇的市場主體能力及可信度不足，如果后期監管不到位，會嚴重影響工程管護實際效果，增加管理風險。為此在公開招標之外，可以更多采用邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等其他政府采購方式。對于依托產業鏈聯系帶動工程管護，只有在管護費用與企業利用水利工程取得效益相對平衡、經營業務穩定的前提下，才是可信和可持續的。如果水利工程功能與企業核心業務偏離，工程帶來的收益不穩定，或出現產業發展波動、企業經營不穩定、產品價格起伏等情況，這種模式就難以持續。為此需要采取個案研究方式，對擬委托管護的下游企業的經營狀況進行充分評估，并簽訂適當期限的合同，明確管護責任和管護不當時的管護收回、經濟賠償等條件。對于資產運營反哺方式，始終存在資產運營所固有的違約風險和監管有效問題，一旦政府與相關企業簽訂的長期合同發生違約，政府會有很高的違約成本，政府對此高度顧慮，就可能事實上嚴重弱化對企業的監管。為此必須細化相關資產運營合同條款，對工程管護進行單獨規定并列為優先責任。

5.5 鼓勵引導各地繼續深入探索

“兩手發力”推進小型水利工程管護需要緊緊圍繞處理好政府與市場的關系，因地制宜、積極開展制度創新，這需要持續不斷進行實踐探索、豐富發展的開放進程，理應繼續鼓勵引導各地在鞏固完善已有成果的基礎上繼續深入探索。下一步，中央和地方在政策制定上可以給予更加積極的回應，對“兩手發力”各種方式進行更加系統地提煉并予以規范，明確關鍵環節、適用條件以及風險管控要求，并及時納入小型水利工程管理體制改革政策體系，提出進一步改革創新的指導意見，在中國特色社會主義市場經濟大背景下進一步堅定小型水利工程管護市場化改革方向。同時，結合水利領域改革熱點，如水資源資產產權、水利投融資體制機制、水利工程供水價格等，將工程管護問題納入相關改革進程，實現更加系統的改革效果。加快推進基層經驗交流，相互促進，推動地方制定出臺支持性的配套政策，逐步將地方探索出來的激勵引導、金融扶持、產業融合、信用管理等行之有效的政策制度上升固化為相關法律法規。

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（編輯：黃文晉）