組建國家數據局的背后

郭煦

在數字經濟時代，“數據”被譽為價值連城的“新黃金”。組建國家數據局，將打造“數據化國家隊”，全力破解“數據孤島”，跨越“數字鴻溝”，讓“新黃金”散發耀眼光芒。

十四屆全國人大一次會議第三次全體會議3月10日表決通過了《國務院機構改革方案》。根據該改革方案，組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。國家數據局由國家發展和改革委員會管理。

此外，將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。

組建國家數據局是提升我國數據治理能力的一次重要探索。多位業界專家對《小康》雜志、中國小康網記者表示，國家數據局的成立必將極大推動中國數字經濟發展，暢通全國數據資源大循環，保障中國大數據安全，實現數據資源整合共享、安全可控，助力建設數字化強國。

謀數字化時代變局

組建國家數據局這一消息引發了廣泛的熱議，對于大多數人來說，數據局是一個突然出現的全新概念。要理解組建國家數據局的意圖，就要理解數據及它之于數字經濟的重要性。

2020年初新冠疫情突如其來，影響了經濟的發展，這一年中國GDP為101.6萬億元，僅比上一年增長2.3%。其中，數字經濟規模達到39.2萬億，同比增長9%，是GDP增速的近4倍；占GDP的比重為38.6%，同比提升了2.4個百分點。

同時，隨著傳統產業數字化轉型越來越深入，數據的重要性逐漸凸顯。2019年10月，《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》首次將數據明確納入生產要素。如何對數據要素進行治理，也納入了政府的工作。

一個事實是，國家已經充分認識到了數據生產要素的特征。與傳統生產要素不同，數據看不見摸不著，可以極低的成本無限復制；數據的重復使用，也不會對數據的量和質產生損耗；數據可共享、可復制、無限增長和供給的稟賦，打破了傳統生產要素對經濟增長的制約。

但數據也存在很多天然的問題，比如數據的主體是多元的，每條數據都記錄了不同用戶的信息，數據的采集和匯聚規則又是由數據收集者設定，用戶、收集者等主體之間存在復雜的關系，同時每個企業、每個項目都可能對所用的數據資源進行一定程度的加工，這些加工者也是數據構建的參與主體，極難界定數據的歸屬權。

此外，數據的持有者為了保護自己的數字成果，通常會使用代價較高的技術或人為手段來控制自己的數據。

隨后的幾年時間，國家陸續出臺了關于數據要素治理的頂層設計思路。2020年5月，國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次提出培育數據要素市場；2021年12月，國務院《“十四五”數字經濟發展規劃》提出“十四五”時期的發展目標，要充分發揮數據要素作用；緊接著，國務院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》細化建立數據要素市場規則的具體要點；2022年4月，國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出加快培育統一的技術和數據市場；2022年12月，國務院《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下文簡稱數據二十條），提出要從數據產權制度、流通和交易制度、收益分配制度、治理制度和保障措施幾個維度構建數據基礎制度體系，促進數據合規高效流通使用。

數據二十條被稱為中國數據基礎制度的四梁八柱。政府已經在數據戰略上形成了清晰的可執行方案。2023年2月27日，中共中央、國務院頒布《數字中國建設整體布局規劃》，明確了數字基礎設施和數據資源體系是數字中國的兩大基礎，提出了暢通數據資源循環包括構建國家數據管理體制機制、推動公共數據匯聚利用、釋放商業數據價值潛能。接下來國家數據局將按照國務院機構改革方案組建。

中國人民大學重陽金融研究院合作研究部主任劉英表示，在數字經濟時代，數據是最重要的資產，大規模數據的跨境流動、大量數據標準的制定、全球的數據治理等問題，迫切需要一個國家層面的部門進行統合管理。國家數據局的成立，必將成為建設“數據中國”進程中的里程碑。

“國家數據局的成立主要有三方面重要意義。”中國機構編制管理研究會副會長王敬波近日在相關研討會上表示，首先，數字經濟是世界經濟發展新動能，成立國家數據局是數據發展需要。其次，依靠數據進行科學決策，意味著政府管理水平將更科學化、精細化。最后，國家數據局的一個重要功能就是統籌協調，解決目前在數據治理和數據資源開發利用過程中的瓶頸問題。

一段時期以來，我國頻頻出臺相關政策文件，為迎接數字化時代的各種發展變化謀篇布局，明確了建設數字中國對于推進中國式現代化的重要地位。“數據孤島”一直是困擾中國數字化發展的一個痼疾。數據在不同部門相對獨立存儲維護，形成物理上的“數據孤島”。不同部門站在自己的角度對數據進行理解和定義，造成語義上的“數據孤島”。凡此種種，大大加大了跨部門數據合作的成本。

搶占競爭優勢的重要體制保障

據《小康》雜志、中國小康網記者了解，近幾年，各地逐步意識到大數據的重要性，紛紛成立地方大數據管理局，以提升現代治理能力。

今年全國兩會，“數字經濟”在政府工作報告中再次被提及，這已是“數字經濟” 第6年出現在政府工作報告中。報告指出，加快建設現代化產業體系，“大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺經濟發展”。

在此之前，“數字中國”建設迎來重磅的頂層規劃助推，中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》明確，數字中國建設按照“2522”的整體框架進行布局，即夯實數字基礎設施和數據資源體系“兩大基礎”，推進數字技術與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設“五位一體”深度融合，強化數字技術創新體系和數字安全屏障“兩大能力”，優化數字化發展國內國際“兩個環境”。

從具體目標來看，到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協調有力的一體化推進格局，數字中國建設取得重要進展。到2035年，數字化發展水平進入世界前列，數字中國建設取得重大成就。

根據中國社會科學院測算，“十四五”時期，中國數字經濟無論是數字產業化還是產業數字化都將延續快速增長勢頭，數字經濟整體的復合年均增長率為11.3%;到2025年，數字經濟增加值規模有望達到32.67萬億元，其中數字產業化增加值為15.52萬億元，產業數字化增加值為17.15萬億元。

國研經濟研究院執行副院長黃斌指出，這是我國順應新一輪科技革命和產業變革發展趨勢，在前期數字經濟發展經驗和地方大數據局管理探索的基礎上，更好地統籌數據要素管理、創新和應用數字技術、完善數字治理、搶占競爭優勢的重要體制保障。

數據已經成為我國新的比較優勢，加強數據要素統籌管理至關重要。我國較早抓住了數字經濟“換道超車”的機遇，積累了大量數據要素。充分發揮好數據要素優勢，發展壯大數字經濟，并推動數字經濟與實體經濟深度融合發展，是我國應對比較優勢變化、實現高質量發展、建設中國式現代化的重要路徑。

中國（上海）自由貿易試驗區研究院（浦東改革與發展研究院）金融研究室主任劉斌表示，建立國家數據局表明我國數據管理模式會發生很大變化，過去幾年在地方層面各地政府通過建立大數據中心、數據交易所等方式探索數據交易新模式，推動數據交易和流通，但是總體來看，并未達到預期效果，關于數據確權、定價、交易等環節還存在制約，需要在國家層面通過成立國家數據局統籌推進各項工作。

國務委員兼國務院秘書長肖捷也表示，“當今社會，數字資源、數字經濟對經濟社會發展具有基礎性作用，對于構建新發展格局、建設現代化經濟體系、構筑國家競爭新優勢意義重大，必須加強對數據的管理、開發、利用。”

從《關于國務院機構改革方案的說明》中同樣可以看出，推進數字經濟發展是組建國家數據局的目的之一。

劉斌表示，組建國家數據局表明國家高度重視數據在數字經濟中發揮的重要作用。在數字經濟發展過程中，通過國家數據局可以統籌推進數字經濟發展，解決制約數字經濟發展過程中的法律、制度和政策問題，為全球數字經濟發展貢獻有中國特色的發展模式。

劉斌指出，組建國家數據局，一方面會集中資源和力量統籌推進數字經濟各項工作，有利于數字經濟發展；另一方面會進一步完善數據相關立法工作，進一步平衡消費者隱私保護和數據合理利用。

組建國家數據局，是穩定政策預期、提升我國數據治理能力的關鍵舉措，將極大地提升管理效能，避免數據要素和數字技術管理政出多門，從而更好地提升數字治理能力。而治理能力的提升注定會加速形成有利于支持創新的發展環境，讓全球企業、人才感受到我國政府支持數字經濟、促進數字經濟與實體經濟融合發展的決心，并不斷提供優于全球其他國家的數字經濟發展環境。總之，國家數據局的成立標志著我國政府正在積極推動數字化轉型和數據經濟發展，將為未來數字中國和數字經濟的發展提供強有力的支持和保障。

釋放數字經濟引擎更強動能

全國政協委員、中國工程院院士王堅是阿里巴巴集團技術委員會主席，也是大數據、云計算行業內知名專家。他注意到《國務院機構改革方案》將“協調促進智慧城市建設”的職責由網信辦劃入新組建的國家數據局。

在他看來，過去智慧城市建設經常遇到的瓶頸之一，就是技術體系跟治理體系脫節。一些地方把智慧城市建設當成簡單的技術堆砌，還存在“數據孤島”等現象。“大家以為靠技術就可以解決這個問題，事實上是需要治理跟技術配合。”

業內人士表示，數據資源的管理職能過去被分散在多個政府部門，而各地設立的大數據局又缺乏中央政府層面的龍頭機構來統籌。組建國家數據局對于制定數據產業規劃、出臺數據監管政策、推動數據資源共享、打破數據壁壘都有重要意義。

中國政法大學教授、博士生導師李愛君認為，組建國家數據局有利于數據要素市場的經營主體降低成本，初步解決了目前數據要素價值發揮中存在的“九龍治水”問題，為建立全面和科學的促進數字經濟發展的合法與合規標準打下了堅實的基礎。而國家數據局由國家發改委管理，也符合國家發改委的職責定位。

事實上，數字經濟已成為經濟增長的主要引擎之一。我國數字經濟發展優勢明顯，具有數字基礎設施和互聯網平臺優勢、數據優勢、應用場景優勢和用戶優勢，但也存在大而不強的問題，仍面臨核心技術創新能力不足、數據要素市場化配置效率不高、產業數字化轉型效果不明顯、數字經濟安全風險頻發等挑戰。

從目前看，國家數據局對產業推動力量應該會更多地聚焦在公共事業、政府事務，以及國計民生等數據量較大、影響也較大的領域。對那些個性化較強或者細分標準較多的產業推動作用可能較小。

這也是行業的共識。業內專家稱，國家數據局將推動產業走向更加穩健的發展方向，尤其對為政務行業提供產品、技術服務的乙方公司更是利好。例如，在國產關系型數據庫、大數據存儲引擎方面，對我國信息技術應用創新產業中的芯片、存儲、操作系統、處理器等企業在數據層面構成長期利好 。

具體如何落地到產業中，北京海天瑞聲科技股份有限公司助理副總裁崔向雨的建議是，專項支持科研機構、企業等產業主體組建創新聯合體，加大對數據要素價值提升的關鍵技術和能力開展聯合攻關，并加快成果轉化和應用推廣，激活數據要素潛能，釋放數據要素價值。加強大模型基礎數據供給能力研究和建設，例如建設一體化基礎數據資源供給服務平臺、數算一體服務平臺、重點行業人工智能數據集、基于區塊鏈和隱私計算數據服務等新型基礎設施，夯實數字經濟的數據底座。

我國工業經濟規模大，數字經濟規模位居全球第二，融合發展前景廣闊。工信部部長金壯龍介紹，將統籌發展和安全，以數字技術創新突破和應用拓展為主攻方向，促進數字經濟和實體經濟深度融合，努力實現高質量發展。加快5G、工業互聯網等新型信息基礎設施建設和應用，壯大數字經濟核心產業，推動集成電路、工業軟件產業高質量發展，積極培育新業態新模式。

此外，業內專家認為，未來可由國家數據局管理各地的大數據部門，著手各地公共數據的統籌，通過技術手段實現數據流通、共享及開發利用，進而形成全國統一的數據大市場。正如清華大學國家治理研究院執行院長孟慶國所言，加強數據統籌管理，對于數字中國的建設以及數字經濟發展，乃至數字社會治理具有重大的創新意義。談到數據必定涉及安全問題。總體來看，國家數據局的組建可謂是“恰逢其時”，產業各方應攜手共進，打通數據產業鏈上下游，共同下好全國數據“一盤棋”。