美國“印太戰(zhàn)略”框架下南海問題的小多邊合作問題

王聯(lián)合

從美國西海岸到印度西海岸的廣袤區(qū)間被美國稱為“印太地區(qū)”。這一地區(qū)是世界上最具影響力的單獨(dú)區(qū)域，而南海恰恰居于其中心位置。在美國戰(zhàn)略家看來，美國在南海的利益正在受到中國的“侵害”，因?yàn)橹袊诜滦绹?9世紀(jì)末20世紀(jì)初在加勒比海的行為方式——通過在其相鄰海域建立戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)進(jìn)而控制該地區(qū)——來尋求完全掌控這一海域。

如果說中國已被美國定義為“競爭對手”，那么，南海則被其視為中美兩國全面競爭關(guān)系的最典型表征。可以說，“印太戰(zhàn)略”的出臺(tái)因應(yīng)了中美關(guān)系格局的轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)“全政府”的國家戰(zhàn)略，“印太戰(zhàn)略”必將把南海視為其中最關(guān)鍵的一個(gè)安全考量，因?yàn)樵搼?zhàn)略意在通過重組地緣戰(zhàn)略力量來重新塑造地區(qū)格局，標(biāo)志著美國顯著加大了與中國的戰(zhàn)略競爭力度。

近年來，隨著美國深度卷入南海爭端以及中國地區(qū)影響力的上升，棘手的當(dāng)代地緣政治矛盾和沖突逐漸滲入到了十分復(fù)雜的歷史問題之中。這片海域因此被認(rèn)為是最有可能成為21世紀(jì)亞洲危險(xiǎn)的“火藥桶”和中美交鋒的“第一條戰(zhàn)線”。“印太戰(zhàn)略”出臺(tái)后，美國不僅提升了其在南海開展“航行自由行動(dòng)”的頻率和強(qiáng)度，而且還以“小多邊聯(lián)合行動(dòng)”的方式加強(qiáng)了其與盟國和伙伴國在南海問題上的協(xié)作配合，試圖從外交和軍事兩個(gè)方面掌控地區(qū)安全議題的主導(dǎo)權(quán)。鑒于“印太戰(zhàn)略”將其主要目標(biāo)和手段定位于“應(yīng)對來自中國的競爭”，南海問題有脫離地區(qū)框架、走向更大范圍、進(jìn)入更加復(fù)雜博弈格局的趨勢，“南海小多邊外交”也由此成為亞太地區(qū)日益引人矚目的一個(gè)國際政治變量。小多邊主義是指數(shù)量盡可能少的一小組成員（通常是三個(gè)或四個(gè)，具體的規(guī)模則根據(jù)議題的不同而不同）以靈活的方式匯集在一起，既不受正式雙邊條約的約束，也不會(huì)形成“機(jī)制化”的規(guī)則和長期承諾，而是力圖發(fā)揮一種具有強(qiáng)烈針對性的功能。小多邊安排通常被認(rèn)為因成員國數(shù)量有限而更易尋找到共同的利益并達(dá)成共識(shí)，從而能夠更加有效地開展行動(dòng)，但同時(shí)也常常因具有“非民主性和排他性”的特點(diǎn)而加深成員之間的猜疑和分裂。

一般而言，小多邊主義聯(lián)盟是一種“更聰明、更有針對性的方式，在解決一個(gè)特定問題時(shí)，將盡可能少的必要的國家匯集在一起以產(chǎn)生最大可能的影響”。隨著美國“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施，小多邊安全合作形態(tài)在南海問題上正在發(fā)生以下三個(gè)方面的變化：

（一）“美國+普通國家”小多邊合作形式正在發(fā)展成為“美國+關(guān)鍵國家”小多邊合作形式

早在“印太戰(zhàn)略”出臺(tái)之前，美國即已不斷加強(qiáng)與地區(qū)海洋國家的雙邊軍事同盟關(guān)系，輔之以打造其與部分“關(guān)鍵國家”的關(guān)系，從而培育了由雙邊向三邊或四邊防務(wù)對話與合作機(jī)制升級的趨勢。一是三邊形式，即美日印或美日澳三國間形成的安全合作關(guān)系。三邊主義是處于雙邊關(guān)系和更廣泛的多邊安排之間的最小的多邊主義形式，始于1992年的美印雙邊軍事演習(xí)，因日本的加入而開始成為一個(gè)制度性的三國海上聯(lián)合軍事演習(xí)。自此以后，美日印三國海上聯(lián)合軍事演習(xí)的關(guān)注點(diǎn)不斷向東延伸。顯然，美國主導(dǎo)的三邊安全行動(dòng)采取非正式戰(zhàn)略聯(lián)盟的形式，將焦點(diǎn)對準(zhǔn)南海，其實(shí)質(zhì)是從外交和軍事兩個(gè)層面來輔助美國的“印太戰(zhàn)略”目標(biāo)。

二是四邊主義形式，即四個(gè)國家之間通過開展不間斷的對話和實(shí)質(zhì)性的合作（如軍事演習(xí)或人道主義救援和災(zāi)難救助等）而形成的穩(wěn)定的合作關(guān)系。自2017年“自由和開放的印太”概念提出后，美、日、澳、印四國立即宣布重啟“四邊安全對話”，聲稱就亞洲的基本規(guī)則秩序、航海與公海上空飛行自由、尊重國際法、加強(qiáng)連通性、海上安全、朝鮮問題以及不擴(kuò)散、恐怖主義等議題進(jìn)行探討。一是四國集團(tuán)的合作領(lǐng)域一開始就把重點(diǎn)放在了南海；二是四國集團(tuán)時(shí)常以“航行自由”為名派遣軍艦在南海島礁12海里內(nèi)巡航；三是四國集團(tuán)還不時(shí)以所謂“南海軍事化”為借口來干擾和阻止中國在南海的島礁建設(shè)活動(dòng)。可見，四國集團(tuán)不僅是美國推行“印太戰(zhàn)略”的一個(gè)重要支柱，而且也是其用來借助亞太國家力量來制衡中國的地緣政治工具。

（二）“美國+南海爭議國家”雙邊伙伴關(guān)系正在發(fā)展成為更具針對性的小多邊合作關(guān)系

自2018年以來，美國軍政高層官員頻頻造訪東南亞，尤其是印尼、越南和菲律賓，其目的不外乎是要協(xié)調(diào)彼此在“南海行為準(zhǔn)則” （COC）等涉海問題上的立場，煽動(dòng)這些國家在南海問題上與中國抗?fàn)帲㈦x間南海聲索國與中國的關(guān)系。

為了吸引與中國在南海問題上存在爭議的東南亞國家加入“印太戰(zhàn)略”，形成簡單易行的小多邊安全合作機(jī)制，美國著力從“威脅感知及應(yīng)對”方面做文章，其中最重要的策劃就是進(jìn)行精準(zhǔn)的“威脅建構(gòu)”。美國從“威脅感知及應(yīng)對”方面做文章的另一個(gè)重要內(nèi)容就是向?qū)Ψ教峁┱T人的物質(zhì)刺激。目前，美國與越南共簽署了24份武器交易合約，價(jià)值大約7000萬美元。美國此舉意在攪渾南海局勢。在美越軍事合作的刺激下，其他南海聲索國紛紛開始增強(qiáng)其軍事防御能力，并表態(tài)歡迎美國海軍和其他軍事力量加強(qiáng)在該地區(qū)甚至其領(lǐng)土上的存在。此外，美國多家石油公司還與越南、菲律賓在南海海域進(jìn)行非法石油勘探、開采工作。2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國目前系越南的第三大貿(mào)易伙伴，越南是美國的第六大順差國，從美國享受著順差帶來的紅利。

目前，此類開放型小多邊合作機(jī)制在很大程度上只是一種廣義上的安全合作形態(tài)，主要表現(xiàn)為聯(lián)合巡航，或在政治與軍事外交場合宣示一下“道義”上的支持，并不具有特定的安全目標(biāo)指向。但是，這種新型的、開放式的小多邊聯(lián)盟和安全伙伴關(guān)系更具成長潛力，未來可能會(huì)更有效地呼應(yīng)和滿足美國的戰(zhàn)略需求。

囿于種種內(nèi)生性局限，小多邊安全合作形態(tài)無論在爭端的解決方向上還是軍事力量的平衡方面，都沒有改變南海問題的結(jié)構(gòu)性因素。但是，鑒于小多邊勾連印太國家、混淆南海爭端的核心議題、惡化中國周邊安全環(huán)境的事實(shí)，中國在南海問題上面臨的壓力正在上升，因而需要慎重應(yīng)對小多邊主義在南海問題上的發(fā)展。

1.密切關(guān)注小多邊合作形態(tài)的延展性。根據(jù)對諸種南海小多邊安全形態(tài)的分析可以發(fā)現(xiàn)，無論是成員國構(gòu)成，還是涉及的安全合作領(lǐng)域和行動(dòng)區(qū)域，小多邊安全合作形態(tài)都是高度動(dòng)態(tài)和多變的，因此，其發(fā)展雖有趨勢但并非必然。基于其常常被詬病的“非民主和排他性的方式”這一理由，我們在國際政治中限制小多邊安全形態(tài)的成長仍然是可能的。為此，我們應(yīng)同時(shí)在觀念上和物質(zhì)上考慮如何通過加強(qiáng)與這些小多邊組合成員之間的合作來分化其內(nèi)部合作關(guān)系，不僅僅是要為其提供物質(zhì)上的刺激，更要在南海問題上提出對其有吸引力的觀念，如COC談判就是一個(gè)很好的分化小多邊的平臺(tái)；航行自由理念也非美國所獨(dú)有，印度、越南甚至日本在如何解釋這種自由方面更多與中國而不是美國相似，這也是我們可以加以利用的地方。

2.充分發(fā)揮中國的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。盡管近幾年小多邊安全行動(dòng)出現(xiàn)在南海及附近海域的頻次明顯增加，但其實(shí)質(zhì)收獲仍然有限，中國可以利用自身擁有的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢——如地緣接近、經(jīng)貿(mào)聯(lián)系廣泛、政策連貫性等——特別是“一帶一路”建設(shè)的大好時(shí)機(jī)，不斷強(qiáng)化與東盟國家之間的友好合作關(guān)系，積極推進(jìn)構(gòu)建地區(qū)命運(yùn)共同體進(jìn)程，通過培育利益的一致性來對沖美國主導(dǎo)的小多邊安全合作形態(tài)所產(chǎn)生的消極影響。

3.充分尊重東盟的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位。對小多邊的分化和抑制與支持東盟的團(tuán)結(jié)性及其在地區(qū)多邊機(jī)制中的中心性相輔相承。東盟在與“他者”? （外部大國）的接觸中，更容易看到彼此共同的價(jià)值觀、思想和偏好，但是外部大國的地區(qū)影響力如果運(yùn)用不當(dāng)，勢必會(huì)分裂東盟，進(jìn)而弱化其中心性和核心性。中美競爭已逐漸成為南海議題上的顯性因素，也是東盟國家對在地區(qū)安全議題中被迫“選邊站隊(duì)”的迫切擔(dān)憂。中美競爭的加劇使東盟無法在一個(gè)被寬泛界定的印太環(huán)境中施加決定性影響，其在地區(qū)安全合作機(jī)制中的中心性也會(huì)岌岌可危。未來，中國應(yīng)在尊重東盟中心性的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)體現(xiàn)亞洲價(jià)值觀的真正的多邊主義合作。

（摘自《國際政治》）