高速公路改擴建工程涉路作業安全監管問題分析及應對措施

■陳 威

[福建省高速公路建設總指揮部（集團有限公司），福州 350001]

近年來，隨著交通強國建設的穩步推進，我國高速公路得到了飛速發展。 截至2022 年底[1]，我國高速公路總里程已達17.73 萬km，汽車保有量達到4.17 億輛，駕駛人數量超過5 億。 日益增加的出行需求使得高速公路成為社會發展與人們出行不可或缺的重要載體，但與此同時，我國公路網內早期建設的一些高速公路由于建設標準較低等原因，已難以適應當前大流量、大物流及大交織的交通需求。為解決日益增長的社會經濟發展對高效及安全出行需求與客觀存在的部分高速公路 “老舊堵慢”之間的矛盾，亟需對部分高速公路路段及設施進行整體提升。 “十四五”期間，我國高速公路建設任務艱巨，且發展方向正逐漸由新建工程向改擴建工程轉變，高速公路改擴建已成為常態。

高速公路改擴建工程不同于新建工程，其中最主要的區別在于改擴建工程要保證“邊施工，邊通車”條件下的安全建設，不能干擾正常交通運行，且改擴建工程所面臨的安全問題更為嚴峻，這無疑對高速公路改擴建工程中的安全監管提出了更高的要求[2]。 傳統的安全監管已無法滿足現階段高速公路改擴建的監管需求，亟需運用新的技術手段提升改擴建過程中的安全監管能力。 因此，對于高速公路改擴建工程安全監管問題的研究，具有重大的現實意義[3]。 改擴建工程的涉路區域作業安全監管模式已從單一的參建單位負責調整為建設單位、運營單位、道路執法單位（公安交警、交通行政執法）等多方監管，各方管理職責、措施、要求都沒有統一明確的規定，也較少有學者開展針對高速公路改擴建工程涉路作業安全監管問題的研究，同時如何融合現代信息技術、智能分析，將數字化、信息化、智慧化手段高效應用到高速公路改擴建工程涉路作業安全監管中，科學合理統籌安全監管工作，也是提升安全監管工作水平的重要研究內容。

1 高速公路改擴建工程涉路作業安全監管的原則和內容

1.1 涉路作業安全監管的原則

高速公路改擴建工程施工期間涉路作業安全監管重在避免發生安全事故和減少交通擁堵，監管工作的原則應從科學性、動態性、預防性、可操作性和針對性等角度出發，基于改擴建全過程制定最優化的監管決策[4]。

1.1.1 科學性原則

在施工前，須按照國家的相關政策，選擇合適、合理的手段與方法，結合改擴建工程交通組織設計和改擴建高速公路的運營管理實際，編制相應的安全監管制度；在施工過程中采用數字化、信息化手段輔助改擴建工程涉路作業安全監管工作。

1.1.2 動態性原則

高速公路改擴建涉路作業和運營高速公路交通流是一個動態變化的過程，施工工序和作業場地等隨時處于變化狀態，安全監管具有明顯的動態性特征，因此，各管理方（含參建單位、運營單位、公安交警、交通行政執法）應及時在動態變化過程中辨識風險，排查并整治安全隱患。

1.1.3 預防性原則

預防是減少安全事故的首要任務。 高速公路改擴建工程涉路作業過程中，各管理方應首先建立健全安全風險分級管控機制，把風險管理作為第一道防火墻，以安全風險辨識和控制為基礎，從源頭系統識別風險、分級控制風險，制定各種具有前瞻性的預防措施，力爭將改擴建各類風險控制在可接受的范圍內。

1.1.4 可操作性和針對性原則

改擴建工程各管理方所制定的各類應對預案須符合實際，具有可行性和可操作性，具體的防控對策要有明確的針對性，不可一概而論。

1.1.5 全過程原則

安全監管工作是一個長期的過程，貫穿于高速公路改擴建施工的整個過程，須統籌整體，兼顧每個分部分項及其關聯關系。

1.1.6 最優原則

高速公路改擴建的安全監管，不能盲目投入或降低安全經費投入，應在科學、合理、有效的前提下，實現安全經費預算與使用的最優化。

1.2 涉路作業安全監管的內容

高速公路改擴建涉路作業安全監管的主要內容包括以下2 點：一是最大程度避免發生改擴建工程涉路作業安全事故，嚴禁發生因施工管控不到位導致的道路交通事故；二是對改擴建期間交通運行狀況的監控和交通事件進行精準識別，提前發布預警信息，對車輛分流引導或管控，前置應急保障力量，確保突發事故的及時響應與處置，保障高速公路正常通行。

2 高速公路改擴建工程涉路作業安全監管現狀分析

2.1 涉路作業安全監管的現狀問題

（1）目前，我國高速公路涉路作業安全監管職責主要由公安交警及交通行業管理部門負責，存在管理職能和執法職能割裂的現象，不符合高速公路管理“集中、統一、高效、特管”的原則；（2）高速公路運營管理單位與公安交警、交通行政執法部門之間的涉路作業安全監管聯動存在不協調，甚至沖突的情況；（3）由于體制和管理分散的原因，各地的高速公路改擴建工程涉路作業安全監管未形成聯動聯勤的工作機制，缺少整體工作的協調性，全局的一致性；（4）缺乏涉路作業安全監管專項資金合理預算及資金的使用與管理的規范制度；（5）涉路作業的施工建設、交通組織、現場管控與數字化、信息化的先進技術手段結合度不足；（6）施工人員安全教育普及不全面、不到位，存在安全意識淡薄和僥幸心理；（7）各管理方（含參建單位、運營單位、公安交警、交通行政執法等）對涉路作業安全監管責任界面劃分不明確，一旦發生涉路作業段運營高速公路交通事故，易發生事故責任不清、處理困難等問題。

2.2 涉路作業安全監管的重點

高速公路改擴建工程涉路作業區段具有道路類型復雜、施工工期長、施工難度大、安全隱患多、監管難度大等特點，既要考慮高速公路安全運營，又要兼顧施工進度和質量，尤其是在交通量較大的路段開展高速公路改擴建施工，不僅使交通組織管理面臨嚴峻挑戰，也對安全監管提出了更高要求。

高速公路改擴建工程涉路作業安全監管重點主要包括如下幾點：（1）安全監管程序標準化：對改擴建工程涉路作業的事前、事中、事后過程建立符合法規要求、科學可行的監管程序，嚴格按照設定的流程開展工作，落實安全監管程序合規性；（2）安全監管智慧化：以“數字化+改擴建”為基礎，建立智能分析、供管理決策參考的數智化指揮系統，科學預測涉路作業區域交通流變化，合理調配現場管控力量和措施，變被動防控為主動防控，提高安全監管效率；（3）施工作業標準化：嚴格落實標準化作業流程，對施工車輛和施工人員的運行路線、作業區域和作業要求進行嚴格規定，落實危險作業領導帶班、駐點管控等措施，夯實安全監管規范化；（4）安全管理協議清單化：制定各方職責明晰的安全管理協議，包含施工作業安全生產管理要求以及因施工作業行為可能會影響到高速公路運營安全的管控要求，強化安全監管清單化；（5）安全教育系統化：開展涉路作業人員崗前培訓和適崗培訓，做好安全技術交底和涉路作業安全知識教育，提升全員安全意識。

2.3 涉路作業安全監管的難點

目前高速公路改擴建工程涉路作業安全監管所面臨的難點主要包括：（1）既有高速公路改擴建過程中交通量較大路段涉路作業交通組織管理；（2）施工過程中安全監管職責定位不清晰、懲罰措施不完善、費用組成和使用管理不明確；（3）信息化、數字化等先進技術對決策和管理的支撐力度不足；（4）安全培訓教育宣傳不夠全面；（5）安全監管體制和聯動機制不科學等。

3 高速公路改擴建工程涉路作業安全監管問題的應對措施

3.1 加強涉路作業安全監管機制建設

長效的安全監管機制是安全監管體系的保障[5]，是解決綜合監管部門與各參建方之間的相互關系、工作方法和工作制度的統一協調的方法，能充分發揮各部門積極性，形成改擴建工程涉路作業安全監管的“合力”。

3.1.1 建立交通組織聯合監管機制

成立交通組織協調機構，建立聯合應急和聯勤聯動工作機制，搭建統一的指揮平臺，實現信息實時共享，以智慧手段分析預判形勢，集中指揮調度，確保交通組織的安全暢通。

3.1.2 構建施工安全監管機制

建立以隱患排查和安全監管為核心的工作內容，簽訂安全生產管理協議（含交通組織內容），提前制定各類突發事件應急處置預案，定期組織檢查督導、聯勤聯動應急演練等，形成“一路多方，多方聯動”，有效減少溝通環節，形成合力，推動各項監管措施落實落地。

3.1.3 完善安全管理獎懲機制

不斷規范施工人員的具體操作行為，完善各類現場防護誘導設施，增強智慧化管控及預警措施，合理調配一線交通組織管理力量，為施工現場創造安全施工環境，為行車通暢提供安全保障。

3.2 完善涉路作業應急安全管理措施

由于較長的施工周期、龐大的作業量和嚴峻的施工環境，高速公路改擴建工程在施工建設的全過程中，客觀存在許多風險點和安全隱患。 這些風險點、安全隱患具有突發性、繼發性，并可能衍生二次事故，造成嚴重后果，甚至高速公路通行阻斷，區域路網癱瘓。 因此，除了需要各管理方嚴格落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制要求，也要做好各類突發事故的應急管理措施。

3.2.1 加快完善涉路作業應急管理體系建設

面對高速公路改擴建工程應急安全管理多方需求現狀， 應加強行業應急安全管理頂層設計，加快高速公路改擴建工程應急安全管理體系建設和管理規范制定。 在“十四五”期間，以推動交通運輸安全應急高質量發展為契機，將高速公路改擴建工程作為應急安全管理的重要研究方向，完善應急安全管理的救援機制和規范標準，科學規劃和指導改擴建應急安全管理，圍繞改擴建應急安全管理需求開展專題調研和專項研討[6]。 此外，還應強化應急安全管理體系建設的資金保障。 鼓勵地方配套支持資金，建立多元化投入機制，引導和推動社會資金等共同加大改擴建工程應急安全管理體系建設與關鍵技術標準研制。

3.2.2 做好涉路作業應急資源后勤和安全保障

應急資源的準備是應急救援工作的重要保障，改擴建工程建設單位應根據潛在的事故性質和后果分析，配備應急資源，包括：救援隊伍、救援機械和設備、交通工具、必要的醫療設備和必需的保障物資等。 運營管理單位、公安交警、交通行政執法要根據施工方案及配套的現場交通管控措施、 設備，結合對可能發生的交通流預判管控形勢，合理科學調配管控力量和應急力量，確保對突發事件實施快速處置。 同時，各管理方要強化現場人員專題安全教育，提升現場人員應急處置水平，不定期開展各類應急演練，提升快速應急處置能力。

3.2.3 推動產、學、研相結合的創新性應急機制

組織開展改擴建工程涉路作業應急安全管理規范標準專項試點工作，依托高速公路改擴建重點建設工程，以科研創新推動體系的重點標準研制，推進成熟、先進、適用的創新成果納入現行標準或轉化為新的技術標準，促進科技成果轉化應用，建立標準試點成果推廣體系，不斷完善產、學、研相結合的標準研發、創新、應用、再創新的循環機制。

3.3 創新涉路作業安全監管技術方法

信息技術的快速發展對高速公路安全監管的提升起著很大的推動作用[7]，創新性的安全監管技術方法可以構建一個動態的安全監管體系，能快速、準確發現施工過程中的安全隱患，實現全方位的監管，使安全監管更加科學，保證施工安全和監管的質量。

3.3.1 交通流量監測與預測

通過數據信息處理和整合，精準掌握各種交通量下高速公路改擴建期間的實時交通運行情況與交通運行態勢，分析高速公路改擴建期間道路剩余通行能力，實現運行態勢分析與預判、交通事件影響分析及管控效果評估等功能，建立智能分析、供管理決策參考的數字化指揮體系。 根據交通流量預測情況，及時調整改擴建工程涉路作業區域交通管控措施，及時引導、分流，實現動態限速和限流，同時將管控力量（人員、設備）合理調配，科學部署，變被動防控為主動防控。 從而實現改擴建施工的交通組織智慧化，預警預判前瞻化，管控力量合理化，保障安全監管順利開展。

3.3.2 防誤闖預警裝置及施工現場視頻監控系統

改擴建項目涉路作業區需要長時間封閉部分行車道進行作業，為避免發生社會車輛誤入施工區域引發的風險，可以通過設置施工安全預警系統，準確檢測并跟蹤施工區上游車輛，并作出警報，防止社會車輛誤入作業區域，在發生突發狀況時能提前警示施工區域作業人員迅速避險。 結合現場視頻監控系統，實時掌握現場作業情況及道路通行情況，及時發現消除因違規作業行為引發的安全隱患，并對突發事件進行全過程的錄像取證，維護施工秩序正常。

3.3.3 智能預警管理設施

應用主動發光標志、雨夜標線、霧區智能誘導等設施，結合可變信息標志引導、語音提示、聲光電引導等方式，實現路域范圍內各種特殊環境下的狀態感知、安全預警及預警分流、行車誘導全方面保障。 研發涉路作業區段重要安全設施自動巡檢維護系統，及時發現重要安全設施維護不到位情況，迅速安排處置隱患，確保重要安全設施維護完好。

3.3.4 改擴建工程安全信息管理平臺

改擴建工程安全信息管理平臺內容涵蓋人員管理、設備管理、風險管控、應急管理、危大工程、隱患排查、安全活動、視頻監控、分析研判等，在提高安全管理工作效率的同時，管理平臺可以為參建各方提供及時、科學的決策分析。 項目管理人員可以據此隨時隨地了解現場安全情況，調閱安全資料，督導安全工作；專職安全管理人員可以通過管理平臺高效便捷地開展日常安全管理工作。運營管理單位、公安交警、交通行政執法可通過相關鏈接，明晰施工作業內容、區域和時間，及時部署相關力量支持現場管控工作，監督施工單位各項安全措施執行情況。

3.3.5 安全碼智控平臺

改擴建工程參建單位可推廣使用人員碼、設備碼、工點碼等“安全碼”，提高安全監管效率。 作業人員、作業車輛、作業設備實行“亮碼進場作業”，解決人、崗、設備不對應的問題，方便施工現場的精準管理，杜絕非施工人員、車輛進入施工區域，全方位發現隱患、消除風險。 同時，還能促進多部門協同，利用大數據實現跨部門處置，通過“安全碼”智控平臺固化跨部門協同管理流程，與應急管理、公安、消防救援等部門聯通，利用大數據挖掘分析生成線索，實現跨部門協同處置。

3.3.6 媒體宣傳公告平臺

改擴建工程對既有高速公路交通影響大，施工區域車流密集，社會關注度高。 無論因涉路作業段落的施工管制措施或交通事故導致的交通擁堵，還是施工作業區域內發生突發事件（如坍塌、火災等）都會引發社會輿論關注，甚至熱點。 因此，建設單位、運營單位要積極與媒體溝通，尤其是覆蓋全省的交通廣播電臺，建立信息宣傳機制。 發揮媒體的輿論引導宣傳優勢，宣傳改擴建工程政策、法律法規和安全知識，并根據施工要求提前公告相應交通管制措施，爭取社會的理解和支持，方便群眾合理安排出行，減少改擴建工程段的通行壓力和管理壓力。 發揮媒體（電臺）實時播報的優勢，第一時間播報高速公路涉路作業區段各類突發事件和相應管制要求，引導交通流遠端分流和指導近端服從管理，同時也能避免引發不必要的社會輿情，維護施工與通行的正常秩序。

4 結語

涉路作業安全監管是高速公路改擴建工程中非常重要的環節，但目前的安全監管仍存在諸多問題，需要加大對改擴建工程涉路作業的安全監管力度，不斷完善相關監管制度、機制和預案，全面加強建設管理、運營管理各方的安全意識，提高安全監管人員的業務水平，科學應用信息化技術和智慧分析軟件，解決傳統安全監管信息的采集、分析研判和發布不系統、不完善、不及時、不準確等問題，多方聯動，齊抓共管，多措并舉，有效地減少高速公路改擴建涉路作業安全事故的發生，確保高速公路改擴建工程實現“施工通車，兩不誤，兩安全”的管理目標。