我國對外制裁的國際合法性問題研究

馮慧敏

作為國家間爭端的解決手段，非武力制裁措施因其形式的多樣性、靈活性，效果的及時性、精準性，成為國家為達到其政治或經濟目的而廣泛使用的外交工具。近年來，針對對外經濟交往中不斷出現的摩擦，以及西方國家干涉我國內政的現實問題，我國在實踐中使用反制裁措施。同時，我國還制定了《反外國制裁法》等法律規范，為對外使用制裁措施提供了國內法依據。一般來說，無論是應對外國不法行為的反制裁，還是主動發起的制裁，在沒有獲得國際多邊機制的授權時，本質上都屬于單邊制裁①單邊制裁是未經聯合國等多邊國際條約機制授權，由一國根據國內法和國內執行機制，對他國的貿易、投資或人員往來等實施的歧視性限制措施。，有可能引發制裁方與被制裁方之間的爭端。因此即使是依據國內法發起的單邊制裁，也應當具有國際合法性。

因此，需要進一步梳理單邊制裁國際合法性的標準，并在此基礎上探討我國對外制裁法律機制面臨的問題及完善路徑，使《反外國制裁法》等法律規范充分發揮應對挑戰、防范風險的作用。

一、典型單邊制裁的國際合法性分析

單邊制裁往往以限制貿易、凍結資產、拒絕人員往來等方式，來達到政治和經濟等目的。故對單邊制裁國際合法性的判斷，可以從兩方面展開：一是分析制裁手段是否違反國際條約、國際習慣、一般法律原則等國際法淵源；二是分析制裁理由是否滿足例外條款和反措施條款的適用條件。

限制貿易的制裁手段有多種表現形式，其中限制商品貿易和限制進出口技術、是國家對外實施貿易制裁的主要措施，最常見的方式是發布商品貿易禁令。但是，根據GATT 第11 條第1 款，WTO 成員方負有普遍取消數量限制的義務。所以，WTO成員方以限制與被制裁方之間的貨物交易數量為內容的單邊制裁，將可能構成對此條款的直接違反。WTO 體系之外，制裁方貿易限制的行為也可能構成對區域或雙邊自由貿易協定中禁止進出口限制條款的違反。

凍結資產制裁通過封鎖處于己方控制之下的特定個人、組織的資產的方式，禁止被制裁對象取現、交易和轉移財產。GATS 第11 條確認，成員方不得設置國際轉賬和支付限制，雙邊投資協定也普遍對與投資有關的支付轉移出境自由進行了約定。另外，凍結資產的制裁措施會導致資產價值的嚴重貶損，有可能對投資產生實質性剝奪的效果，從而構成直接或間接征收，而雙邊投資協定多要求為投資者提供穩定投資環境，除特定情形外不得采取征收及類似措施。因此，不滿足協定條件的非法征收還有可能構成對雙邊投資協定中非歧視條款和正當程序條款的違反，而且這種以資產凍結為手段的制裁措施往往是有針對性的，能為制裁對象提供的救濟也很有限。

禁止旅行制裁多向被制裁個人或被制裁單位的負責人作出，被施以旅行禁令的個人將被剝奪進入制裁發起國領土的權利。依據一定理由禁止外國個人進入本國領土屬于一國主權范圍內的事項。并且，旅行禁令的象征意義其實大于實際意義，其目的在于否定相關被制裁人員的政治合法性，對沒有外交地位的非政府團體及個人作用有限。實踐中還沒有否定旅行禁令國際合法性的先例。

同時，以禁止或限制與特定國家及其國民進行貿易、投資、人員往來為內容的制裁措施通常構成了歧視性做法。所以，這種制裁也可能違反直接權利條款以外的間接權利條款，如WTO 最惠國待遇條款①參見《服務貿易總協定》第2條、《關稅貿易總協定》第1條、《與貿易有關的知識產權協定》第4條。和國民待遇條款②參見《服務貿易總協定》第17條、《與貿易有關的知識產權協定》第3條。，以及區域、雙邊貿易協定和投資協定中的待遇條款。在美國—《綜合撥款法》第211 條案中，因美國依據《綜合撥款法》禁止美國法院執行外國商標持有人的知識產權，歐盟向WTO提請爭端解決，上訴機構據此認為美國的行為違反了TRIPS 協定的國民待遇條款。①See United States-Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WT/DS176/AB/R, paras.268-269.

如果制裁方的制裁行為在一定程度上違反了條約義務，但制裁行為之目的符合例外條款的規定時，不能認定制裁違反國際法。例外條款是允許締約方以特定目的為由不履行協定所約定義務的特殊制度安排，有一般例外和安全例外兩種情形。一般例外的援引須以實現公共道德為目的；安全例外則須以維護國家安全為目的。GATT 第20 條、GATS 第14 條分別對一般例外抗辯的適用情形進行了列舉，許多多邊或雙邊經貿條約中，也包含類似WTO 法的一般例外條款；GATT 第21 條、GATS 第14 條之二和TRIPS 第73 條等則為“國家安全例外”條款。2022 年，卡塔爾以沙特阿拉伯違反TRIPS 協定，未能對卡塔爾實體持有或申請的知識產權提供充分保護為由向WTO 提起訴訟。作為對這些指控的回應，沙特阿拉伯援引了TRIPS 協定的安全例外條款。②See Saudi Arabia-Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights, WT/DS567/R,para.3.3.

若制裁行為本身構成對國際法的違反，但制裁滿足反措施的構成條件，則能夠解除其國際不法性。反措施（countermeasures）是晚近國際法的概念，首次出現于1978年美國—法國航空服務協定案的仲裁裁決中。1979年，聯合國國際法委員會在起草《國家對國際不法行為的責任條款草案》（以下稱《國家責任草案》）時正式采納了“反措施”這一概念，并將其定義為：一國不遵守其對另一國國際義務的行為，在并且只在該行為構成……一項反措施的情況下，其不法性才可解除。在加布奇科沃-大毛羅斯工程案中，捷克斯洛伐克認為，其采取措施的目的在于減少匈牙利行為對自身造成的損害，故該措施應當被認為符合反措施規則。③See Gab?íkovo-Nagymaros Project(Hungary v.Slovakia),ICJ Report 1997,para.69.

綜合來看，有關單邊制裁措施是否具有國際合法性的問題，應當結合制裁措施的內容與制裁方所負國際法義務來判斷：如果制裁手段構成了對國際法的直接違反，且不符合例外條款的適用條件，單邊制裁將構成對國際法的違反。但是，如果制裁構成國際法反措施，制裁措施的國際不法性將被解除，國家的制裁行為則不存在國際合法性方面的爭議。

二、我國對外制裁的國際合法性

（一）實體層面的考察

我國《反外國制裁法》中的制裁措施，既有主動的制裁措施，也有符合《國家責任草案》“反措施條款”的真正意義上的反制裁措施。前者的合法性，考慮的是其是否與國際法義務相沖突。而針對后者，則應考慮是否滿足反措施條款的條件，以解除其國際不法性。制裁措施實體法合法性的考察，集中在制裁目的、制裁對象、制裁類型和制裁程度四個方面。

1.制裁目的的合法性

例外條款和反措施條款的適用都對制裁行為的目的提出了要求。對外制裁措施的目的是合法性審查的考察對象。對于對外制裁的目的，例外條款、反措施條款和我國《反外國制裁法》有不同的規定：一般例外條款認為，符合一般例外的行為的目的是維護公共道德、維護動植物安全或生命健康等；安全例外條款認為，符合安全例外條款的制裁行為的目的，應限定為維護國際社會核安全、避免戰爭和同性質的其他目的；反措施條款中，反措施的目的是糾正制裁對象的不法行為；我國《反外國制裁法》以“國家主權、安全、發展利益”、回應“歧視性限制措施”為目的。可以看出，與例外條款、反措施條款不同，我國法律不要求核安全和戰爭問題的出現，亦不要求制裁對象在先不法行為的存在，當對方存在歧視性限制措施，甚至只要我國認為“需要采取”反制措施的“危害我國主權、安全、發展利益”的行為已經出現，《反外國制裁法》對外制裁之目的條件即滿足。

2.制裁對象的合法性

反措施針對的對象，必須是實施不法行為的責任國。近年來，全面制裁已較為罕見，聰明制裁成為廣泛被采取的形式。當制裁對象并非國家，而是個人或非國家組織，制裁手段還能否滿足反措施對象需為“責任國”的條件？理論上，聰明制裁手段不妨礙制裁本身構成反措施。原因有三：其一，實踐中，并未出現過因制裁針對個人主體，而無法被認定成為反措施的情況；其二，《國家責任草案》就反措施需針對“責任國”作出的規定，本意是指反措施不可影響第三國，而并非強調國家與具體責任人的區分；①參見霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021年第4期，第143-157頁。其三，就制裁的影響來說，任何制裁的最終承受者都是個人，而聰明制裁只是將制裁發生效果的范圍更加精準地控制在目標個人。并且，由于《國家責任草案》的制定距今已20 多年，對它的解釋也應該在聰明制裁取代全面制裁成為主要制裁手段的背景下作出。如果反措施條款嚴格要求反措施所針對的對象必須為國家，那么在不法行為受害國采取聰明制裁進行自助時，《國家責任草案》中關于“反措施”的規定將難以發揮促使責任國結束不法行為的作用。所以，當制裁對象為個人或組織時，制裁仍可適用反措施條款，我國依據《反外國制裁法》發起的聰明制裁，也可以援引反措施條款解除不法性。

3.制裁類型的合法性

遭受國際不法行為侵害后，受害國通過不履行對責任國的國際義務，即采取反措施，促使責任國修正其不法行為。但是，采取反措施的受害國，并不是可以不履行所有國際義務。根據《國家責任草案》，不得使用武力或以武力相威脅的義務、保護基本人權的義務、禁止報復的人道主義義務和依一般國際法強制性規范承擔的其他義務是受害國不可不履行的。①參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第50條。故而，即使是受到國際不法行為侵害的受害國，也無法援引反措施條款解除上述行為的違法性。但是，由于單邊制裁以經濟制裁為主要內容，反措施條款對制裁措施類型的要求一般不是爭議的焦點。

反制裁以外的其他制裁的合法性，應結合國際法規則來判斷。我國《反外國制裁法》第6 條主要規定了以下制裁方式：旅行禁令、資產凍結命令、貿易禁令，以及其他必要措施。根據國際法，旅行禁令的頒布執行屬于一國主權范圍內的事項，較少引發合法性爭議。②參見馬呈元主編：《國際法》，中國人民大學出版社2019年版，第93頁。但是，資產凍結和貿易禁令形式的反措施，由于涉及限制外國人在本國境內的財產，以及禁止或者限制本國境內的個人或組織與之進行商業交易的行為，既有可能與本國承擔的國際條約義務相沖突，也有可能違反習慣國際法。因此，在對外制裁法律中，應當在發布、執行該兩種對外制裁措施之前，對制裁措施的合法性審查作出規定，使對外制裁具備國際合法性。

4.制裁程度的合法性

反措施條款和安全例外條款，都對制裁措施的程度提出了要求。

（1）反措施條款的程度性要求

反措施條款要求，受害國實施反措施的程度，必須和其所遭受的損害相稱，這種相稱表現在考慮受害國反措施與責任國不法行為的“嚴重程度”和“有關權利”兩個方面。③參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第51條。“嚴重程度”是相稱性的“數量”要求，“有關權利”則是對相稱性的“質量”要求。由于WTO 爭端解決機構就有關相稱性數量標準進行了較多實踐，且WTO 規則作為相較于《國家責任草案》的特別法，在涉及國家責任時將被優先適用，故此處擬援引WTO 相稱性規則討論反措施實施的“嚴重程度”問題。《補貼與反補貼措施協定》（以下稱“SCM”）將反措施的程度設置為“適當”，《關于爭端解決規則與程序的諒解》（以下稱“DSU”）對中止減讓措施也規定了“等同”限制，兩者均是WTO 法有關相稱要求的體現。SCM 所適用的相稱標準不完全等同于DSU。依據SCM 作出的裁決，“達到目的”是確定反措施適當性的標準——在巴西—飛機出口融資計劃案中，仲裁庭得出的結論是，如果反措施有效地促使遵從義務結果的產生，那么該反措施就是適當的。①See Brazil-Export Financing Program for Aircraft,WT/DS46/ARB,paras.3.62-3.64.這是從目的來評價反措施的相稱性，只要目的達到，那么手段就是適當的，也就是相稱的。但在一般性的WTO 規則中，受害國反措施與其受損害程度“數量相等”成為相稱的標準：在歐共體—香蕉進口、銷售和分銷制度案②See WTO, European Communities-Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds27_e.htm,visited on 2 April 2023.、歐共體—關于肉類和肉類產品（激素）的措施案③See WTO,European Communities-EC Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones),https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds26_e.htm,visited on 2 April 2023.中，仲裁庭均依據起訴方提出的中止減讓或中止其他義務的年最高數量是否符合DSU第22.4條作出裁定。可見，數量相稱的標準，可表現為反措施達到目的時制裁措施的數量水平，也可表現為與所遭受損失相等的制裁措施數量水平。

數量標準之外，雙方受影響權利的“質量”是否相稱，也是相稱性的重要表現。在德國對葡萄牙非洲南部殖民地造成損害的責任案中，特別仲裁庭認為，因邊境沖突而造成的一些德國士兵的傷亡，與葡萄牙領土遭德國大規模侵犯，二者顯然是不相稱的。④See Arbitration between Portugal and Germany Concerning Responsibility of Germany Arising out of Damage Caused in the Portuguese Colonies of Southern Africa, Award of 31 July 1928, 2 RIAA 1011,p.1028.在1946 年3 月27 日美國和法國之間的航空服務協定案中，仲裁庭認為，法國不允許改變計算標尺的行為和美國中止法國航班的行為，并未有明顯的不相稱之處。⑤See Arbitration between the United States of America and France Concerning Air Service Agreement of 27 March 1946,Award of 9 December 1978,18 RIAA 417,para.83.在加布奇科沃—大毛羅斯工程案中，國際法院認為，匈牙利違反國際條約的行為和捷克斯洛伐克控制多瑙河自然資源、對匈牙利沿岸地區生態環境造成持續影響的行為，不符合質量上的相稱。⑥See Gab?íkovo-Nagymaros Project(Hungary v.Slovakia),ICJ Report 1997,para.85.由此可見，相稱標準的考量，也應考量雙方受影響的權利“質量”是否相當。

（2）安全例外的程度性要求

目前，以WTO 爭端解決機制為例，在涉及國家間使用制裁手段的俄羅斯—過境交通措施案①See WTO, Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds512_e.htm,visited on 2 April 2023.和沙特—關于保護知識產權的措施案②See WTO, Saudi Arabia-Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds567_e.htm,visited on 2 April 2023.中，當事人均援引了安全例外條款。就專家組報告的內容來看，安全例外條款在適用中涉及如下三個問題：

其一，相關性，即安全例外條款規定所適用的三種情形與制裁方所處的情況是否相關。安全例外條款列出其適用的三種情形：核材料有關措施、武器貿易和軍事服務有關措施、戰時或其他緊急情況有關措施。從實踐來看，核材料有關措施，因可能涉及集體安全機制下僅由安理會決議的事項而存在爭議；武器貿易有關制裁尚未有過爭端解決的先例；其他緊急狀態措施存在成功援引安全例外進行抗辯的實踐。但總體上，相關性要求不對制裁方援引安全例外造成實質阻礙。

其二，自決權，即安全例外條款所涉情形存在與否的判斷，以及針對情形所作出的回應行動的決定，是否完全屬于成員方自決的范疇，而不受到爭端解決機構的程序性管轄與實體性決斷。此爭議與安全例外條款的表述有關：安全例外條款允許締約方采取“其認為”（it considers）滿足相關條件的行動。針對此問題，專家組認為，首先在程序方面，專家組具有管轄權。③See Russia-Measures Concerning Traffic in Transit,WT/DS512/R,para.7.103.其次，成員方可自行判斷何為基本安全利益，但應秉持善意，不能將基本安全利益的解釋無限擴大，使其不恰當地規避條約義務。④See Russia-Measures Concerning Traffic in Transit,WT/DS512/R,paras.7.131-7.133.也就是說，國家可自行判斷基本安全利益是否受到侵害，也可自行選擇回應手段，但仍受到爭端解決機制的約束。

其三，必需性，即所采取的制裁措施是否為維護自身安全所必需。專家組認為，必需性的判斷也可由成員方在善意原則的指導下自行進行，該善意的標準是“最低限度的合理性”（minimum requirement of plausibility）⑤Russia-Measures Concerning Traffic in Transit,WT/DS512/R,para.7.138。區別于一般例外中“必要性”的高標準，由于維護國家安全利益的重要性、緊迫性，實踐中確定的安全例外中的必需性標準，只要求制裁方采取的措施，對于維護自身基本安全利益目標的實現具有最低限度的合理性。可見，該標準是比較寬松的。

雖然，WTO 法對于適用安全例外進行抗辯的制裁措施沒有明確的程度要求。但是，在歐洲共同體—影響石棉和含石棉產品的措施案和美國—影響賭博和博彩服務跨境供應的措施案中，上訴機構對于安全例外中必需性的解釋，與反措施中的相稱標準的含義，是基本相同的。①參見杜濤：《國際經濟制裁法律問題研究》，法律出版社2015年版，第198頁。所以，在反制裁國內法律的完善中，可以將反措施條款和安全例外條款對制裁程度的要求結合起來。考慮到我國《反外國制裁法》未載明相稱原則，而相稱標準在實踐中易引發較多爭議，載明并嚴格遵循相稱標準是中國對外制裁法律中應當著重建設的方面。

（二）程序層面的考察

制裁行為的國際合法性，體現為制裁不構成對國際法義務的違背，或者制裁方有理由違背相關國際法義務。后者即是反措施條款適用的情形。反措施條款在為受害國提供自行救濟途徑的同時，亦對制裁方提出了程序上的要求。

根據《國家責任草案》，采取反措施的國家負有以下程序性義務：（1）遵行爭端解決程序的義務，即遵行受害國與責任國之間任何可適用的現行解決爭端程序的義務。②參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第50條。（2）通知并提議談判義務，即受害國在采取反措施之前，要求責任國履行其義務，包括將采取反措施的所有決定通知責任國同時提議與該國進行談判的義務。③參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第52條第1款（b）項。（3）確保反措施臨時性義務，即一旦責任國國際不法行為已經停止，并且爭端已被提交至有權作出對當事國具有約束力之決定的法院或法庭，受害國就必須立即停止反措施的義務。④參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第52條第3款。對我國對外制裁而言，需要注意以下問題：

1.爭端解決機制的在先適用問題

程序合法性的考察要點之一，是爭端解決機制的在先適用問題。如果被制裁方的在先行為構成對前述國際條約的違反，在國際條約爭端解決條款的約束下，成員國不可未經爭端解決程序自行采取違背條約義務的措施來應對對方的在先不法行為。

反措施條款要求，在采取反措施之前，不法行為受害國應先實行它與責任國之間所有可適用的爭端解決程序。⑤參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第50條第2款（a）項。《關于單方面制裁的國際法規則宣言草案》也規定，當存在和平解決爭端的爭端解決程序時，不應使用單邊制裁手段。實踐中，在美國—禁止進口某些蝦和蝦產品案中，上訴機構建議，在采取單邊制裁措施之前，雙方應進行認真、全面地協商，以便達成雙邊或多邊協定。①See United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Product,WT/DS58/AB/R, para.167.也就是說，成員方在訴諸單邊制裁措施之前，應當秉著善意原則努力與對方進行協商來解決問題。但是，由于爭端解決機構程序冗長，且爭議解決的實際效果最終還是取決于成員方對裁決結果執行的意愿，所以單邊制裁措施仍在爭端解決程序之前被大量使用。由于WTO 上訴機構的停擺，以及在國際爭端解決實踐中尚未出現有關該前置程序的爭議，所以，在我國對外制裁制度的規則制定中，應先完善爭端解決機制的國內法規則設置，再隨著國際實踐的發展進一步細化。

2.通知和磋商義務的履行問題

程序合法性考察要點之二，是通知和磋商義務的履行問題。我國《反外國制裁法》尚未規定制裁措施實施前的通知和磋商程序。依據《國家責任草案》，在采取反措施之前，受害國應在程序上履行通知責任國、要求與責任國進行談判的義務。WTO 爭端解決程序中，進行磋商也是專家組介入解決爭端的前置條件。通過通知和磋商程序，制裁方與被制裁方能夠要其將采取的措施告知對方，以緩解雙方緊張關系甚至直接化解矛盾。雖然《反外國制裁法》并未對通知和磋商程序直接作出規定，但是，該法對建立負責統籌工作的協調機制提出要求，在制度設計上，規定國務院有權部門可據此就制裁措施實施前的通知和磋商程序作出具體安排。

3.對外制裁措施的臨時性和可逆性問題

程序合法性考察要點之三，是對外制裁措施的臨時性和可逆性問題。在制裁措施已經開始實施后，反措施條款對制裁在一定條件下的停止作出了安排。②參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第53條。并且，制裁措施程度相稱的條件，也要求制裁手段應是可暫停或可終止的，其影響在暫停或終止后是可消除的。我國《反外國制裁法》已對國務院有關部門暫停、變更或者取消有關反制措施作出概括規定。此外，在《反外國制裁法》的制定過程中，針對制裁措施的設計，立法部門作出了刪去“沒收制裁對象在我國境內的動產、不動產和其他各類財產”的改動，這體現了立法部門對對外制裁措施的可逆性要求已有一定考慮。

三、我國對外制裁的法律完善

2021 年7 月23 日，《反外國制裁法》首次被適用：外交部宣布對美國前商務部部長等個人實施制裁。①參見《外交部發言人就中方決定對美有關人員和實體實施制裁答記者問》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1894663.shtml,2023年4月2日訪問。隨著實踐的豐富及發展，我國行政部門在對外制裁手段的適用上也進一步完善。2022 年12 月23 日，外交部通過“外交令”方式向其制裁對象個人發布制裁決定，決定不僅列明制裁所依據國內法的具體條款，也對制裁對象、制裁措施作出說明。②參見《關于對余茂春、托德·斯坦恩采取反制裁措施的決定》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zfxxgk_674865/gknrlb/fzcqdcs/202212/t20221222_10993979.shtml，2023年4月2日訪問。

然而，制裁作為一種外交手段，可能引發制裁方與被制裁方之間的爭端。在對我國制裁措施國際合法性展開研究的基礎上，構建和完善我國的對外制裁規則體系，能夠為我國參與國際局勢博弈提供國內法支持。

（一）對外制裁實體規則的完善

1.完善制裁措施目的的合法性

在堅持以制裁手段維護我國國家主權、安全、發展利益的同時，為使我國對外制裁于國際法有據，應在對外制裁法律中，將典型的國際條約對制裁目的的要求囊括在內，并在制裁令中將該規定作為國內法支持進行援引。例如，為應對美國因涉疆問題而宣布的制裁，中國發起了對等的反制裁。我國外交部認為，美方的制裁行為構成了對中國內政的干涉，我國反制裁是基于維護主權利益而發起的。干涉內政屬于違反聯合國憲章中主權平等原則和不干涉原則的國際違法行為，所以，針對此種在先不法行為，在將反措施條款有關“糾正制裁對象的不法行為”目的引入對外制裁法律的前提下，我國可援引國內法中的相關內容，對美國發起反制裁。此舉既使制裁行為的目的更加明確，增強制裁對國際不法行為的震懾效果，又于國際法有據，能夠降低引發國際爭端的風險。

2.規范聰明制裁對象的認定

采用聰明制裁手段能夠減少對非目標群體的影響，降低違反國際法的可能性。聰明制裁的實施需要實體清單制度的支持，而實體清單制度還應該在立法層面更加細化。首先，可以劃定制裁的觸發條件，增強可操作性。主要可以從主觀、客觀、后果和因果關系幾個方面考慮，即被制裁主體主觀上“基于非商業目的”，客觀上實施了“封鎖、斷供或其他歧視性措施”，后果上“對中國企業或相關產業造成實質損害，對中國國家安全構成威脅或潛在威脅”，并且行為和后果之間存在因果關系。③參見《商務部新聞發言人就中國將建立“不可靠實體清單”制度答記者問》，http://www.mofcom.gov.cn/article/zcjd/jddwmy/201912/20191202918575.shtml，2023年4月2日訪問。其次，應規范有關靈活調整制裁對象范圍的細則，例如，明確制裁對象是清單列明的個體，還是包括關聯主體，從而對制裁措施的影響范圍進行控制。

3.注重制裁措施設定與國際條約義務協調一致

制裁措施的設計、執行工作在維護國家利益的同時，也應注重對國際條約的履行。隨著對國際經濟的深度參與，中國目前締結了大量的國際條約，這些條約涵蓋貿易、投資、金融等各方面，包括多邊、區域、雙邊等各種形式。國際條約的締結是我國深度參與國際規則制定、執行的表現，但同時也要求我國承擔相關國際義務。根據《反外國制裁法》，貿易禁令、資產凍結、旅行禁令等制裁措施成為我國實施制裁的主要手段，然而這些制裁工具的使用可能使我國在履行條約義務方面受到影響。因此有必要從立法層面，就國務院有關部門對制裁措施進行合規審查作出要求，并在對制裁措施引發爭端的可能性進行預判的基礎上，提前部署應對工作。

4.明確制裁措施程度的相稱要求

在完善我國對外制裁措施有關“相稱”的建設中，可以將反措施的“相稱”要求和安全例外條款的“必需性”要求結合起來。在對外制裁體系的建設中，應有配套制度就相稱要求進行規定，行政機關也應嚴格遵守該規定。

結合國際條約內容，分情況設立相稱要求下的多種標準：例如，針對可能違反《補貼與反補貼協定》義務的制裁措施，設置“合目的”標準，而針對違反一般WTO 規則的制裁，設置符合“數量原則”的標準。同時，對外制裁措施的性質與外國針對我國的不法行為是否相稱，也是程度相稱應考慮的內容。以反措施作為抗辯理由的制裁措施設置的標準，參照例外條款標準作出相同安排。為了更加精準地為制裁措施設置相稱要求，制裁措施決定和執行部門應全面掌握相關國際規范的規定，并及時了解相關爭端解決的實踐。

5.增強對外制裁法律體系的系統性與協調性

對外制裁法律體系的建設健全，離不開《反外國制裁法》與其他法律的配合。目前，我國《反外國制裁法》對制裁措施的規定較為籠統，多為概括性、授權性條款。例如，《反外國制裁法》第6 條第4 款就制裁措施的種類形態作出了兜底規定，第13 條授權其他法律法規，對針對危害我國主權、安全、發展利益的行為發起反制措施作出規定。因此在未來對外制裁法律體系建設中，可以在《反外國制裁法》的授權下，充分發揮現有其他法律對對外制裁實踐的支持作用。例如，《出口管制法》和《對外貿易法》的主要作用不是作為制裁或反制裁的國內法律依據，但其仍可以在貿易制裁中發揮作用，《外商投資法》《出口管制法》《數據安全法》《個人信息保護法》《對外關系法》，也有相同效果。實踐中，可以通過援引《反外國制裁法》授權性條款，再引入其他具體的國內法律條款作為制裁措施的依據，以“實體清單”模式作為制裁手段，使《反外國制裁法》與其他國內法有效協同，構建完備的對外制裁國內法律體系。

另外，《反外國制裁法》在今后的修法中，可考慮納入域外管轄條款。對外制裁立法和實施應慎重考慮域外管轄，避免制裁效力范圍的過度擴張。我國《反外國制裁法》以對等反制為立場，一般不涉及普遍管轄問題。但為了減少制裁行為引發國際爭端的可能，《反外國制裁法》中仍應包含域外管轄條款。在后續立法中，也需要結合我國和國際社會的經驗，持續對域外條款的構建進行評估，并在實踐中逐步建立適用和執行的標準。

（二）對外制裁程序規則的完善

雖然我國《反外國制裁法》將被制裁對象的“歧視性限制行為”作為制裁的觸發條件，但是，以反措施作為抗辯理由，可能會使我國在爭端解決中因承認自身制裁行為的國際不法性，從而處于較為被動的地位。因此不適合將反措施條款作為制裁措施的常態化抗辯依據。但是，鑒于我國對外制裁體系有著鮮明的防御性立場，同時考慮到我國一貫維護國際法秩序的態度，反措施條款的程序性要求也應體現在我國國內法治建設中。構建符合反措施條款適用條件的對外制裁程序法，不僅使我國制裁措施有明確的國際法依據，而且使我國對外制裁在程序運行流暢、職責分工明確、實施調整有序的流程中進行，提升對外制裁的效率。

1.通報磋商程序

我國構建《反外國制裁法》實施制度時，應建立適當的通報磋商程序。該程序應對如下工作進行安排：首先，作出制裁決定之后、實施該措施之前，責任部門將擬采取的制裁措施向目標國予以通報。其次，責任部門將對目標國發起在合理期限內與我國政府進行磋商的邀請。最后，如在合理期限內，目標國并未回應該磋商邀請，那么將視為放棄磋商，制裁措施將在該合理期限到期時開始實施。通報磋商程序的作用，不僅在于進一步提升我國制裁體系的合法性，也在于利用通報、解除等國家行為威懾制裁目標，使其調整針對我國的歧視性限制行為，讓《反外國制裁法》在制裁措施之外也能充分發揮效用。

2.調整與解除程序

根據《反外國制裁法》第8 條，在制裁措施實施過程中，國務院有關部門可以暫停、變更或者取消有關措施。在該條確立的制度框架之下，可以將制裁實施過程中的調整與解除機制設置得更加合理和完善。一方面，有關部門應在措施實施的過程中，對于制裁所依據的情形進行實時了解和監測，若情況出現變化，有關部門所采取的制裁措施也應隨之調整或解除；另一方面，可以允許被制裁對象依據明確的制裁調整與解除的法律標準提出申請，再由有權部門進行審核，通過動態調整制裁措施，能夠提升制裁的精準度，為被制裁方提供程序上的保障。

3.國際爭端解決程序

應對外國發起的歧視性限制措施，在發起制裁之前，可以考慮通過第三方裁判，尤其是國際條約爭端解決機制的途徑，要求審查外國在先行為的國際合法性，通過法律手段制止外國歧視行為。在WTO、國際法院和國際民航組織裁決中，針對違反國際義務的單邊制裁行為，爭端解決機構都依國際法規則作出了裁決。我國可通過積極地運用爭端解決程序，在發起制裁措施之前，運用相關國際規則維護國家權益。

4.國內行政救濟制度

對外制裁是一個低透明度和救濟較弱的制度領域，在中國特色社會主義法治建設的進程中，對外制裁救濟制度的建設，不僅關乎行政命令和措施的執行效果，更關系到向國際社會展現我國法治建設的成果。根據《反外國制裁法》第7 條，國務院有關部門依據該法有關規定作出的決定為最終決定。為了發揮我國《反外國制裁法》的國際范本效應，為制裁對象提供國內救濟途徑的程序保障也應當得到進一步的重視。

結語

制裁措施是被國際社會廣泛使用的外交政策工具，對外制裁體系的完善，是我國涉外法治體系建設的重要一環。我國盡快建立對外制裁體系，尤其是從制度構建、規則細化、實踐落實幾個層面完善其國際合法性，這樣不僅能夠充分實現制裁措施的政治目標和經濟目標，也能有效維護我國國家利益。同時，還可以在維護以聯合國為核心的國際秩序的前提下，進一步增強我國在全球治理中的話語權，從而推動世界和平穩定發展。