國有企業全面預算管理存在的問題與解決策略

田會英

（作者單位：中航北方資產經營管理（北京）有限公司）

一、國有企業全面預算管理模式概述

（一）組織體系

國有企業按照總量平衡、實行全面預算管理，以收定支、加強經營風險控制；效益優先、實施低成本發展戰略，剛性管理、強化財務控制與考核的基本原則，實行分級管理。董事會負責制定本企業的全面預算，總經理負責組織實施。同時，成立以總經理為負責人、各部門責任人和相關人員共同參與的全面預算管理委員會，負責制訂全面預算管理的目標規劃，組織全面預算的編制、分解、下達、檢查和考核。財務部門為全面預算管理的牽頭部門，負責全面預算的編制、匯總、平衡、上報、執行、檢查、考核和分析。

（二）預算程序

國有企業采取自上而下的編制程序，采用零基預算與滾動預算、固定預算與彈性預算相結合的編制方法。經批準的年度預算由財務部門分解下達到有關部門，根據年度預算按季編制執行計劃，對預算外重大影響事項必須提請委員會審議批準后才能執行。當存在嚴重影響年度全面預算執行情況，如發展戰略和經營目標發生重大變化、內部環境產生重大影響、客觀環境（國家政策、行業發展、市場需求等）發生重大改變時，可按全面預算程序進行調整。

（三）預算執行分析與考核

國有企業每季度由財務部門主要負責人主持召開預算執行情況分析會，將各項預算的執行結果與預算對比，分析產生差異的原因，并提出進一步加強預算管理的措施，以確保實現企業年度經營目標。預算考核采取年度考核方式，預算考評內容包括預算指標考核、預算質量考核和預算執行率考核。

（四）各級預算目標的關系

按照全面預算管理的層次，國有企業預算目標可以分為預算總目標和細分目標。細分目標主要為所屬子公司目標和部門責任預算目標。為使目標更具針對性，本文設計的細分目標主要針對部門責任目標。預算總目標是長期戰略目標的具體落實，一般結合外部政策環境、行業情況、企業自身經營目標、可控資源等因素提出[1]。預算總目標是部門責任預算目標的綱領和基準，各部門責任預算目標既是預算總目標的分解，也是預算總目標實現的必要條件[2]。

二、國有企業全面預算管理存在的問題

（一）預算編制環節

首先，預算編制責任劃分不清。全面預算編制的實施是一個自上而下的過程，但是部分國有企業由于組織不到位、宣貫不及時，使個別業務人員認為全面預算的開展僅與財務部門相關，其他部門不必參與或者僅進行協助即可，對自身權責認識不足，對需要承擔的預算編制工作缺乏清晰的認識[3]，容易對后續預算執行和預算考核產生一定阻礙。其次，國有企業預算編制環節的精細化與專業化要求較高，但部分業務人員缺乏財務專業知識，對業財融合的認識不到位，相互之間溝通不及時，財務口徑數據和業務口徑數據容易產生差異，難以充分發揮預算編制的預期作用。再次，部分國有企業的財務部門對業務運營情況了解不充分，預算目標設置不合理，無法滿足助推企業發展的需求，難以發揮全面預算的“指揮棒”作用。最后，政策環境和經營環境不穩定。隨著國有資本結構調整力度不斷加大、行業政策調整、新會計準則發布，國有企業經營目標、會計核算、預算配置的不確定性逐漸增加，目前的預算管理機制難以對相關風險和預測偏差進行及時反映，使得預算編制缺乏時效性。

（二）預算執行環節

部分國有企業雖然已經建立了預算執行監督機制，但由于多種原因，容易導致預算監督不到位。一是預算執行落實情況完全依靠財務部門，其他部門參與度低；二是預算執行結果應用不到位，預算調整沒有站在業務需求角度，僅僅為了提高預算執行率；三是信息化程度低導致預算執行監督需要進行大量工作，且無法及時跟蹤問題并制訂調整方案；四是溝通反饋和批復下達過程所需時間較長，容易導致企業決策延遲或失誤。

（三）預算考核環節

在剛性預算管理機制下，部分國有企業預算調整程序復雜，預算外支出管控過強，個別部門出于利益考量，為了更穩妥地完成預算考核目標和獲得更高效益，往往會有意低估收入或高估費用，上報不符合業務實際情況的預算數據，導致后續預算執行過程中差異較大。同時，預算考評體系導向性不強，與戰略目標存在較大偏差，預算考評體系的不合理甚至缺失使得預算指標不夠清晰明確，容易導致預算管理失效。

三、國有企業全面預算管理存在問題的解決策略

（一）健全預算管理機制

首先，全面預算管理須由企業管理層牽頭，實現指導思想和具體行動統一。預算全過程應做到全要素管理，以確保全面預算精準，切實發揮其目標引領作用。

其次，國有企業需要精準下達各部門責任預算管理目標，必要時可考慮簽訂目標責任書，從形式上強調全面預算管理的重要性，提高對預算管理的關注度。同時，還要貫徹落實部門責任目標，提高預算編制的透明度，將重點放在審批原則、程序和標準上，加強對預算目標和口徑的核準，以減少預算執行和考核過程的爭議。

最后，國有企業財務人員需要站在實現企業戰略目標的角度，合理設置預算考核指標，從根源上杜絕或減少低估收入或高估費用的情況。同時，企業可引入滾動預算手段，在預算總目標和各部門責任目標間設置可調控空間，各部門可根據政策、行業及業務進展的最新情況對后續收入費用進行再次評估，在預算總目標不變的前提下，可按季度對后續預算進行修正，提高預算對資源配置的精準度，促進企業經營管理能力提升。

（二）合理設計預算架構

首先，國有企業應根據自身業務模式，抓住關鍵指標和節點，合理設計全面預算架構，確定全面預算編制的內容和目標。由于國家政策或市場環境的變化，企業在組織長期預算或年度預算編制時會遇到很多不確定性因素，導致預算數據偏差較大。針對此問題，國有企業應通過可控因素和不可控因素對其進行分類，合理預估預算數據，確定影響范圍，盡可能地將不可控因素影響控制在合理范圍內，并上報決策機構對預算總目標再次進行評估。

其次，在初次預算編制過程中，國有企業可結合增量預算和零基預算方式，由財務部門提供往期3～5 年的數據，綜合評估預算基期數據。結合企業戰略目標，按比例提升預算收入指標預期；根據費用類型將支出分為固定成本和變動成本，對增量進行重點審核。該過程需要財務部門充分融入業務部門，通過預算溝通環節，了解業務實質、開展方式、預期效果等，為業務部門提供專業指導，統一預算數據口徑，減少業財數據對接環節的誤差。

最后，加強預算審核。財務部門需要站在全局高度和專業角度，將業務數據轉換為財務數據，對邏輯關系、預算數據形成原因進行全面梳理、重點把控。例如，在重點項目審核方面，財務部門應做到提前介入，積極對接業務人員，進行方案研判，了解最新的財稅政策和財務處理方式，對預算編制的范圍和內容提出更專業化的要求，確保預算審核的科學性、合規性和經濟性。

（三）發揮預算監督作用

一方面，針對全面預算管理的執行，國有企業要想充分發揮其監控和分配作用，必須注重權責的合理劃分。企業財務人員應對日常運營開展及時跟蹤和監控，定期進行預算執行分析，針對預算執行出現的問題，要與相關部門充分溝通，深入了解背后的原因并進行恰當處理。同時，預算執行分析應深入業務層面，了解業務開展情況、主要障礙、業務預期等，把握市場規律，做好經濟影響預判，提出應對措施；還應主動總結經驗、發現規律，形成預算成果，通過不斷完善企業預算管理體系、預算管理目標和監督考核機制，優化企業預算管理，提高企業核心競爭力。另一方面，國有企業需要關注重點項目和關鍵節點。財務人員應針對不同的預算項目采取相應的預算監督方式，確保預算執行符合預算總目標，切實發揮預算監督控制作用，助推企業戰略落地。

（四）構建完善的預算考核體系

預算考核評價機制是全面預算最后落地的保障，考評體系導向是否清晰明確、考核指標是否科學合理、操作是否落實落地直接影響財務人員的積極性，進而影響預算精準度。國有企業可以從以下三方面入手，構建完善的預算考核體系。

第一，同時設置經濟指標與非經濟指標，非經濟指標應涵蓋經濟指標實現的關鍵事項，并將其作為預算考核指標的重要內容[4]。國有企業生產經營的目標之一是國有資本增值，無論企業采用任何預算管理模式，最終目標都是實現國有資本的保值增值。因此，經濟指標必須是考核體系中的重要組成部分。同時，為抵御經濟指標的偏離風險，提升企業的管控效能，應將非經濟指標或重點保障指標納入預算考核評價體系，從而提高預算考核評價的客觀性，為實現預算總目標提供保障。

針對預算經濟指標可設置經濟指標和填報質量指標，具體內容如表1 所示，每季度對各部門執行情況進行評分，年底結合季度評分情況進行綜合評分。國有企業可根據自身情況進行個性化設置，也可根據不同業務模式和導向分類考核。

表1 經濟指標考評表

第二，建立全面預算的綜合評價方法。現階段，多數國有企業實行年度指標考核方式，即年終時對全年指標完成情況進行評價，以此作為最終考核結果。但是，國有企業的經營成果并非當年投入當年見效，可能存在80%工作量發生在當期，但是由于當期并未收官，導致無法對當年工作進行合理評價。因此，為達到更好的考核效果，國有企業應實施階段性考核評價，準確判斷項目進度是否存在預期偏差，明確主要影響因素，及時預警并采取補救措施，以最大限度地減少損失。

第三，完善獎懲機制，提升績效考核的有效性。國有企業應結合預算考評結果，針對預算執行較差的部門進行一定的懲罰；針對預算執行良好的部門給予物質或精神獎勵，以充分調動全員的工作主動性和積極性，為企業發展作貢獻。

（五）注重信息化工具的開發與應用

隨著數字經濟的發展，預算管理模式正在由傳統模式向數智化模式轉型。國有企業通過總體布局、頂層設計，逐漸構建了戰略、計劃、預算、核算和考核“五位一體”的全流程數智信息網。同時，各大集團級國有企業也在積極推進財務與業務信息系統的融合，通過打通財務與業務的數據通道，實現財經數據采集、傳輸、匯聚、分析。當前，數智化轉型剛剛邁入初級階段，部分國有企業能夠實現核算體系與工具的統一，通過打造自上而下統一的預算管理和核算系統，建立與組織架構和核算需求相統一的核算體系，實現后續管理過程的可視化、提高可控性。也有部分國有企業在完善統一核算系統的基礎上建立了預算編報系統，通過打通核算系統與預算系統，實現預算執行數據的實時抓取，為預算編制提供依據，同時提高了預算執行的管控效率。但仍有很多企業的預算管理系統未與核算系統直接關聯，無法做到預算執行的實時更新。

在實現全面預算數智化轉型前，如何建立健全機制、做好頂層設計是國有企業必須做好的課題。國有企業經濟業務復雜性強，會產生大量的財務數據，這些數據是預算編制的主要依據，關系到預算編制的準確性和有效性。因此，國有企業要注重信息化工具的應用，建立預算數據庫，做好基礎財務數據的收集、整理工作，從而為預算編制提供充足數據，提高預算編制的準確性[5]。而要實現預算數據的有效監督和控制，還需要建立完善的信息化預警機制，實現國有企業內部預算信息的實時共享，以便相關部門及時獲取數據信息并進行修正。同時，國有企業需要針對預算業務模式設計預警指標，當企業經營出現風險時，系統能夠有效識別、預測、評判，以便管理者及時采取應對措施，從而提高企業的管理質量和效果。

四、結語

全面預算管理的目的是提升企業經營管理水平，最終順利實現企業戰略目標。國有企業全面預算管理模式通過多年發展已逐漸成熟。在預算管理模式數智化轉型的推動下，國有企業需要通過健全預算管理機制、靈活運用多種預算編制方法、調整考評體系來提高全面預算管理的精準度，充分發揮全面預算的資源配置作用，推動企業的高質量發展。