交通基礎設施投融資改革和發展探討

孫方芳

（作者單位：灌云縣綜合服務中心）

改革開放以來，我國堅持“貸款修路、收費還貸”的政策。自此以后，投融資也成為我國交通運輸事業得以穩定發展的重要保障。經過多年發展，我國逐漸探索出了一條適合國情的融資模式，即以中央交通專項資金和地方財政作為主要資本金，以銀行貸款作為主要債務資金。鐵路、公路、水運、民航、城市軌道交通等領域根據其自身特點形成了相應的投融資模式。經濟新常態背景下，交通基礎設施投融資迎來了全新機遇，同時也面臨著更大壓力，針對傳統的投融資模式進行創新并不斷深化改革刻不容緩。

一、交通基礎設施投融資的基本經驗和形勢變化

（一）基本經驗

1.形成政府主導投資體制

我國所有的交通項目均由財政部門撥款建設，其后期的融資、運營和管理都由政府部門負責，交通運輸事業的發展與政府、國家投資有著密不可分的聯系。隨著社會的進步，交通運輸也形成了以地方投資為主的投融資體制，融資渠道更加多樣，規模也進一步擴大。目前，我國交通運輸事業的特點主要體現在以下幾個方面：一是基礎設施的投資量巨大，對當地經濟發展有著重要作用；二是交通運輸事業的產業鏈較長，給上下游很多企業、產業帶來影響，項目建設完成后會帶動土地價格上漲，具有“反哺”的特點；三是基礎設施是一種“看得見、利用率高”的成就，是政績考核中不可忽視的重點[1]。

2.融資創新為政府投融資提供經驗

交通基礎設施投融資可以從投資和融資這兩個方面進行討論。從投資的角度來看，一方面，我國現行的交通投資體制以固定資產投資和運行作為重要基礎，必須要以國家的財稅體制、投資體制作為約束；另一方面，當交通運輸事業面臨發展滯后的局面時，應從源頭上解決問題，實現“從無到有”，在對大量交通項目進行分析之后可以發現，投資體制框架和相關理論為交通基礎設施投資的發展提供了強有力的支撐。從融資的角度來看，融資一直是交通運輸事業發展的重要基石，在項目規劃、建設的過程中能夠保證資金充足。

3.交通專項基金政策基礎性作用顯著

在我國交通專項基金體系中，基金的主管部門較多，收入來源、支出用途等呈現出多樣性特點，很多地方政府性基金在“費改稅”制度下轉變為專項稅，但從經濟機理上來看沒有太大差異，在交通基礎設施融資中發揮著基礎性作用。第一，這類資金為交通基礎設施項目的順利開展提供了強有力的資金支持，在促進地方發展中扮演著重要角色；第二，中央通過屬地分化和相關分權措施使地方發展擁有更強勁的動力，并利用專項資金對地方項目進行了全面管理，確保為交通規劃服務；第三，交通專項基金使相關單位更順利地從銀行、金融機構獲取貸款，有助于招商引資。

（二）形勢變化

1.應對經濟沖擊

近年來，全球經濟形勢不容樂觀，我國出口行業也受到影響，短時間內整體消費水平難以提升，要想保證經濟總量平衡，必須重視投資的作用。我國財政政策和投資交通基礎設施緊密相連、不可分割，呈“捆綁”關系，這有助于應對經濟帶來的沖擊。新時代背景下，宏觀政策強調逆周期調節，在交通基礎設施方面提出了擴大投資規模、提高投資頻率、延長投資時效等更高的要求[2]。為了滿足上述要求，應遵循“投得好、投得快、融得了”的原則，實現從“大水漫灌”到“小水滴灌”的轉變，以促進資金籌集、調配和管控能力的顯著提升。

2.新建交通項目盈利能力下降

隨著我國經濟社會的迅速發展，國家在交通運輸領域的資金投入越來越大，并出臺了一系列政策，基礎設施發展勢頭十分迅猛，整體上能夠滿足經濟社會的發展需求。但是，由于人工成本、物價、征地拆遷費用、處置費用上漲，新修建的交通項目的盈利能力不斷下降，新項目的成本仍然呈上升趨勢。目前，我國交通項目管理方面所實行的資金運轉機制要求政府部門除了要在項目建設環節提供足夠的資金支持，在后期運營、管理、維護、保養等各個階段都要不斷進行財政扶持，但由于新建交通項目盈利能力持續下降，交通項目運行面臨更大的壓力。

3.債務融資為主的局面將被打破

未來，交通領域的融資工具并不具備太大的發展空間。從地方融資的角度來看，債務管理力度不斷加大，土地信用逐漸衰落，過去以預算外資金為主的借貸體系已經不再適用，當政府投資基金逐漸規范后，地方政府能夠選擇的融資工具將十分有限；從專項基金來看，國家在新能源車輛方面出臺了免征政策，汽車市場持續低迷，民航發展基金減半征收。在未來發展中，以債務融資為主的交通融資格局會朝著“債股并重”的方向發展，我國財稅體制也會經歷新一輪改革。

二、交通基礎設施投融資體制改革和發展建議

（一）強化交通投資逆周期調控

首先，政府應充分利用各種宏觀調控方式，如金融、財稅、土地等，主動預調、微調，各城市應當結合自身的實際情況，完善相應的交通運輸體系。比如，對于適合發展公路的城市，應大力發展公路交通；對于適合發展鐵路的城市，應大力發展鐵路交通，同時加強公路與鐵路、收費公路與普通公路之間的互聯互動，形成一體化發展格局，進行統籌管理[3]。其次，隨著經濟全球化趨勢的進一步加劇，必須充分發揮交通投資的作用，精準補齊短板，在中央與地方、政府和企業之間構建協同發展機制，尤其要在投資領域彌補缺陷，保障基本民生。再次，對于金額較大的項目，應做好充分的準備工作，同時進行長周期、全方位的項目儲備，進一步放大中央投資的杠桿作用。最后，還應從宏觀角度分析問題，針對交通項目價值評價，建立健全制度體系，通過出臺補貼政策、利益分配制度等措施，將商業性銀行、政策性銀行、能源企業、政府部門、施工單位等結合起來，形成高效協同的工作機制，打造相應的“產業鏈”。

（二）全面提升投資管理效率與公平性

交通基礎設施關乎國計民生，與群眾、社會、國家發展息息相關，應當科學引導社會資本，尤其應促進全國社保基金、保險機構等中長期資本加入其中，建立可行的利益分配機制，打造政府和社會資本之間的長效合作機制。首先，要確保投資管理效率能夠滿足實際需求，按照國家標準建設鐵路、機場、航站樓等重要交通設施，完善必要的基礎設施，避免出現“大廣場”“大站房”式項目，盡量杜絕資金和資源浪費。其次，對于已經建成但規模超過標準的項目，應及時上報給政府主管部門，將其作為典型案例進行分析，并采取聯合懲戒的方式予以處理[4]。同時，在交通基礎設施項目正式開工之前，還應提前做好充分的調查與準備工作，對立項階段的工程造價予以科學評估和概算，加強成本控制，密切關注施工階段的預算管理工作，建立硬性管控制度。再次，對于不同類型的交通運輸項目，其公益性、經營性方面必然存在差異，可考慮政府付費、使用者付費、特許經營等多種方式進行建設和運營，確保項目能夠充分發揮作用，實現社會效益、經濟效益最大化的目標。最后，無論是央企、國企還是民企，對于所有參與交通項目投資的主體都要做到一視同仁、平等對待。比如，在招標門檻、資質認定、借貸利率等方面，應避免出現“一邊倒”的情況，為民營企業提供相應的幫助，明確劃分支出責任。

（三）加快重點領域市場化改革

首先，在公路領域方面，應堅決抵制、排斥壟斷性的市場競爭行為，改變過去政府部門統一管理的局面。推行競爭性價格管制，城市軌道交通、鐵路等領域應由政府部門對定價進行嚴格管控和監督，合理控制競爭性的服務收費。同時，可適當拓展高速公路服務區功能，將餐飲、住宿、銷售等結合起來，形成多功能、多樣化的交易市場，既能夠滿足人們的出行需求，又可以帶動經濟發展[5]。其次，在鐵路運輸方面，應提高其服務水平與質量，加強對鐵路運輸成本的監管與審核，突出國家在監管中的主體地位，充分利用鐵路場站周邊的土地和資源，對于有能力、有實力、有條件的鐵路公司，鼓勵其上市，不斷擴大發展規模，從而盡可能緩解鐵路負債的壓力。再次，在民航領域方面，應遵循公開透明的原則，對于盈利能力較差的公司和航線給予財政補貼，如中西部支線機場航線，助力其穩定發展。除此之外，還要大力推動城市公共交通體制改革，打造能夠滿足實際需求的新興業態管理模式。

（四）加大公益性領域建管資金支持力度

一方面，國道、省道、農村公路、內河航道等都屬于公益性的交通基礎設施，應結合國家“建管一體”的要求，先完善相應機制，后進行施工建設。政府可以學習借鑒“河長制”的經驗，在國道、省道、農村公路建設方面，推行“路長制”模式，吸引社會資本與企業加入其中，為其提供一定的財政補貼與政策支持，給予其景觀開發特許經營權、廣告權等[6]。另一方面，在農村公路管理與養護方面，應實行“以工代賑”的方式，將農村公路建設、定期養護“捆綁”起來進行招標，鼓勵社會企業積極參與，與政府部門簽訂長期合同。此外，還可以適當提高燃油稅資金的比例，并將其返還基層，使公路養護有足夠的資金支持。

（五）有序實施差異化土地綜合開發

交通運輸行業的發展和交通基礎設施的建設十分依賴土地資源。因此，需要將土地資源作為重要載體，重點關注土地預留、變性、規劃、開發等環節，在部分城市或地區實行交通樞紐土地分層供應和土地儲備制度的試點工作。同時，結合當地的實際情況，落實差異化的土地開發政策，將該區域的經濟發展、地理位置、外部條件、內部環境等因素考慮在內，對于價格較高的地區，鼓勵其完善交通基礎設施和配套辦公樓、商業區等，加強地產、交通、商業、辦公之間的高度結合。此外，在開發過程中，還應遵循“共享式”“前置性”等原則，不斷創新服務模式、經營理念，引進全新的盈利方式，并對參與其中的社會資本進行“反哺”。在政府引導下，進一步擴大交通融資平臺的“外延”范圍，鼓勵其不斷發展和延伸，從而實現全周期運轉的目標[7]。

（六）拓寬直接融資和存量融資渠道

隨著我國交通運輸行業的不斷發展，對專項基金運行機制也要進行優化和完善。可以充分利用開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等在制度、資金方面的支持，結合我國鐵路發展的基金模式，打造一套適合交通運輸發展的政府投資基金管理模式，成立專門的產業基金。部分交通基礎設施具有一定的盈利屬性，且所有收益都屬于政府性基金收入，對于這類項目，有關業主單位可以結合其發展情況，向商業銀行、金融機構進行市場化融資；對于完全公益的交通項目，可采用財政資金、地方政府一般債券等方式進行支持。同時，鼓勵發行交通運輸領域的公司債、項目債、企業債，推動債券品種的多樣化發展，確保其契合項目發展周期。

三、結語

交通是興國之要、強國之基，也是全面建設社會主義現代化國家的“先行官”，應充分意識到其重要性。當前，我國正處于市場經濟改革的關鍵階段，交通基礎設施不斷完善，建設規模進一步擴大，為使交通基礎設施投融資改革順利推進，必須強化交通投資逆周期調控，全面提升投資管理效率與公平性，有序實施差異化土地綜合開發，加大公益性領域建管資金支持力度，對相關機制進行長期優化和完善，促進我國交通運輸事業健康穩定發展。