“放管服”背景下高校科研經費審計發展路徑探討①

鄧楊曉曉

西南大學 審計處，重慶 400715

自黨的十八大以來,創新被擺在了國家發展全局的核心位置,實施創新驅動發展、科技自立自強、建設科技強國是新時代黨和國家發展的重要戰略和根本目標.高校作為基礎性研究的主力軍和重要陣地之一,對加強國家創新體系建設、推動高質量科技創新成果起著十分重要的作用.近年來,國家對高校科研經費的投入一直保持著較快的增長.根據國家統計局公開數據,2016年至2021年,我國高等學校研究與試驗發展(高校R&D)經費投入年均增長率超過了15%,2021年高校R&D經費投入2 180.5億元人民幣,較2016年1 072.2億元翻了一番(圖1)[1-6].

資料來源于國家統計局2016年至2021年“全國科技經費投入統計公報”

面對日益增長的科研經費投入,如何提高科研經費的使用效益,在規范科研經費管理的同時激發科研人員積極性,切實推動高校科學研究能力的提升,更高質量地服務國家戰略需求,是高校內部審計工作的重要內容.本研究擬結合“放管服”政策背景,通過梳理高校科研經費審計的現狀及工作難點,探討高校內部審計助力高質量科學研究發展的新路徑,提出高校科研經費使用和管理的新思路.

1 科研經費領域“放管服”政策

“放管服”改革是黨的十八大以來,黨中央、國務院為深化行政體制改革、轉變政府職能作出的重大部署之一.“放管服”改革以“簡政放權”“放管結合”“優化服務”為抓手,著力推動行政監管機制的優化創新,激發市場活力和發展動力[7].簡而言之,改革要求各級政府將各類不必要的權力下放,精簡重復審批程序,同時加強事中事后監管,創新監管方式方法,提升監管的精準度,最終達到服務市場主體和群眾的目的.

自2016年以來,國家出臺了一系列科研領域的“放管服”政策,下放科研經費管理權限,改進科研項目申報、管理和使用方式,簡化檢查評審,從報銷、采購、擴大間接費用比例等多方面激發科研人員積極性.經過幾年的實踐,科研領域的“放管服”政策在營造寬松良好的科研環境、激發高校科研人員積極性方面取得了一定的成效,對提升高校基礎研究水平、推動技術創新能力發揮了重要作用,同時也對高校科研經費審計提出了新的要求.

2 “放管服”政策落實中的難點

“放管服”改革為高校科研人員潛心研究營造了更為良好的環境,但部分政策在實際操作中卻很難落地,難以達到預期效果.

2.1 簡化預算編制要求

在“放管服”政策下,預算編制要求更為粗放.以中央財政科研項目預算為例,直接費用僅需按設備費、業務費、勞務費三大類進行編制,且除大額設備費外,其他費用預算只需提供基本測算說明,不再需要明細.項目評審和預算評審合并開展,預算評審更加側重于目標相關性、政策相符性等指標.同時,預算調劑權限也下放給了高校和科研項目負責人[8].

此項改革提高了經費使用的靈活性,在很大程度上減輕了科研人員的負擔.但如果沒有與之相匹配的經濟效益評價指標和有效的監控管理措施,過于寬松的預算編制要求,容易造成財政資金效益低下、資金浪費的情況.按照大類申報預算也不利于項目管理部門評估科研經費的科學性和合理性,可能加劇科研預算管理中的預算松弛問題(文獻[9]將“預算松弛”定義為“為完成某項預算任務時,有意低估收入或產能、高估成本或資源”),主要表現為編制的預算大于科研項目實際需要,以及經費執行過程中不考慮項目實際需求,盡可能用完預算[10].

不僅如此,簡化預算編制要求在一定程度上與改革中加強科研績效管理的要求有相矛盾之處.績效要同時對“績”和“效”進行評價,不僅要衡量目標是否達成,還要評價目標所對應的資金投入、產出的效益性和效果性等內容.如果太過于精簡預算編制內容,就增長了預算的盲目性和隨意性,很難獲得一個對后續經費支持、項目調整等有用的績效評價結果.

2.2 監督管理政策不夠明確

因科研項目管理權限下放,高校承擔著大部分的監管職責,但國家層面尚未出臺一個詳細的、有針對性的科研經費監督管理指導意見,高校對科研經費如何監管、監管到什么程度、監督檢查哪些內容都是很難把握的,如何在防控風險的同時又不影響科研人員的積極性,缺乏一套行之有效的管理制度和措施.

高校作為項目承擔單位,與科研人員屬于利益共同體,在上位文件都未明確監督管理方式方法、重點內容的情況下,高校不會采用更為嚴格的方式去監管科研經費的執行情況,否則容易激起科研人員的不滿,進而影響科研積極性.對于科研經費中普遍存在的問題,如虛構經濟業務報銷資料費、試驗材料費、勞務費等表面看似合理合規,實則套取科研經費的事項,高校大多是“睜一只眼閉一只眼”.所以“放管服”政策在不明確具體監管措施的情況下,要求高校在給予科研人員更多的權力及自由度的同時,做到強化監管、嚴查違紀違規問題,是很難落實的.最終導致的結果必然是權力的下放未得到合理的監管,出現監管不到位,甚至缺位的情況,增加科研經費使用中違規違紀的風險.

2.3 部分措施有待完善

“放管服”改革政策從科研經費支出結構、差旅會議、儀器設備采購、服務方式等多方面擴大管理權限,改善資金管理模式,優化業務流程,給予科研人員更大的便利,但實踐中一些政策是很難落實的,或者政策落實不夠到位,難以產生預期效果.

比如關于建立健全科研財務助理[8]的要求,高校受人員編制數的限制,加之對人員經費的考量,很難專門建立一批有專業背景的全職科研財務助理.目前普遍都由科研人員交由學生負責經費報銷、財務決算等工作,但學生流動相對頻繁,無法形成一支穩定的財務助理隊伍,而且學生助理大多沒有專業背景,無法在預算編制、風險規避等方面為科研人員提供幫助.有些高校開始嘗試將財務部門職工分配給科研人員作為財務助理,但一位財務人員往往要對應幾十位科研人員,無論是時間還是精力都非常有限,無法提供很精準的服務.

又比如改革中關于提高間接費用比例的措施,《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》(國辦發〔2021〕32號)中提到“500萬元以下的部分,間接費用比例為不超過30%,500萬元至1000萬元的部分為不超過25%,1000萬元以上的部分為不超過20%;對數學等純理論基礎研究項目,間接費用比例進一步提高到不超過60%.項目承擔單位可將間接費用全部用于績效支出……”[8].雖然提高了間接費用比例,且可以用于績效支出,但間接費用比例太低,實際執行中對調動科研人員積極性效果并不高.其原因,一是政策未考慮學科差異及相對應的直接材料、人工費用和團隊成員的智力成本,科研人員申報、研究都會耗費大量的精力,但無法從經費列支范圍中得到應有的智力付出補償;二是科研經費中提取的績效收入會納入薪金總額征收個人所得稅,按照高校教學科研人員的工資薪金收入,科研績效收入平均稅負率大多在20%以上,這會極大加重科研人員的稅負[11].所以科研人員普遍不愿意以績效發放的方式使用科研經費,轉而不得不違規開具票據套取科研經費.這樣的結果違背了政策出臺的初衷.

3 高校科研經費管理存在的問題

自科研領域“放管服”改革以來,高校和科研項目負責人被賦予了更多的管理權限,這也意味著高校需要承擔更大的監督管理責任.但在實際工作中,權限下放后高校對科研經費的監管是存在問題的,監管機制不健全、權責劃分不明確、部門間協調配合不到位等問題不容忽視,這些問題會極大影響“放管服”政策的落實,并加劇科研經費違規違紀使用的風險.

3.1 監督管理不到位

科研經費管理中存在權力下放和責任落實不匹配,監管缺位的現狀.在“放管服”政策下,許多業務如設備采購、報銷審批、科研廠房改建等審批權限由原來的學院領導直接下放給科研項目負責人.審批權限的下放,雖然提高了工作效率,但卻弱化了學院對科研項目或科研平臺的監管,導致學院普遍無法掌握科研項目相關情況,并且傳遞出一種科研經費監管與學院無關的信號.而職能管理部門多是以學院、部門為單位對業務進行管理,加上“放管服”改革后管理部門對科研項目經費使用、管理和驗收的政策放寬,導致科研經費成為了監管的“中空地帶”.審計發現,科研項目涉及的諸如資產管理、財務報銷和小型修繕等業務環節多存在監管缺位或不到位的情況.

內部審計作為監管的“最后一道防線”,也存在監督不到位的情況.一方面,面對科研經費監管環境的變化,以“查錯防弊”為主的合規、合法性審計已不能對科研經費使用和監管有效地發揮作用,加上沒有可供參考的“負面清單”等行之有效的監管措施,內部審計工作開展難度大且效果甚微,故而弱化了對科研經費使用的監督審查力度;另一方面,高校科研經費數額大,但內部審計資源有限,無法全面詳細審查科研經費使用和管理情況,同時內部審計多以事后監督為主,對事前、事中較少進行審計干預.

不僅如此,高校的科研經費是衡量高校科研水平和綜合實力的重要因素之一,從學校的角度出發,會擔心嚴格的監管檢查方式削弱科研人員的積極性,進而影響科研經費收入、學科乃至學校排名,故而職能管理部門多弱化對科研項目或經費的監管和審查.而內部審計部門,由于其自身獨立性較弱的局限,也很難按照政策要求全面、系統地落實監督.

高校目前這種“重申報,輕監管”的模式,加上科研項目負責人對科研“放管服”政策的理解容易產生偏差,就更加劇了科研經費違規使用的風險.

3.2 職能管理部門之間協同配合不夠

科研項目的管理涉及多個職能管理部門,項目申報、過程管理和結題評審等項目管理通常由科研管理部門負責,但經費的監管卻涉及財務、國資、采招、基建和審計等多個管理部門.各管理部門之間溝通不夠,而且有各自的利益考量,沒有形成一個良好的協同機制.科研管理部門往往只關注立項申報、科研進度和結題驗收等與科研項目進程相關的內容;財務部門側重對科研經費報銷中票據真實性、完整性的審查,不關注科研項目進展情況,所以對科研經費的管理僅停留在表面,不會審核經費支出是否和項目進展及內容匹配,結題審簽更是走形式;國資、采招和基建等職能部門只關注涉及經費使用的業務環節,一旦設備、家具采購完成,房屋修繕或建設完畢,基本不進行后續監管.各職能部門相互配合、協同監管的弱化無形之中增加了審計監督的難度.

3.3 信息化建設不完善

科研項目從立項到驗收會經歷多個環節,經費使用更是會涉及多個管理部門,各個管理部門的業務又各自有一套繁瑣的辦事流程和獨立的信息系統,彼此之間沒有統一接口,基本都是獨立運行,各個部門的信息數據都是孤立的.線上業務的不連貫和數據的不流通直接導致科員人員需要使用多個信息系統辦理業務,數據信息也需要反復填報.不僅如此,很多信息系統并沒有實現真正的全流程信息化,部分流程還需要線下辦理,線上轉為線下業務又要徒增很多審批環節,迫使科研人員奔波于各個管理部門,增加業務辦理的時間和負擔.

4 高校科研經費審計路徑探討

4.1 有重點地開展審計監督

在當前新形勢下,內部審計應該改變以科研經費收支審計為主導的傳統審計模式,以風險導向為原則,從內部控制審計入手優化科研項目審計方式,由事后審計為主導向事中審計轉變,及時發現因管理缺陷或控制弱點而產生的風險,避免更大的損失.同時加強科研經費績效審計,切實提升科研經費的使用效益和效率,務必把錢用在刀刃上.

4.1.1 重點開展科研經費內部控制審計

科研項目管理作為高校內部控制建設重要一環,對高效治理體系的提升有著非常重要的作用.將審計程序前置到科研項目申報、撥款、經費使用和管理等過程中,實現科研審計的“全覆蓋”.重點關注科研制度建設、立項申報、合同管理、經費撥款、預算執行等關鍵業務流程的風險點及控制手段,在風險防控的同時也要保證業務流程的效率性,避免管理部門為規避責任而增加無謂的控制措施,徒增科研人員負擔.同時,對科研經費使用過程中較常發生的采購業務、資產管理等進行重點測試.

4.1.2 加強科研經費績效審計

根據績效審計的“3E理論”,應重點關注科研經費投入的經濟性、效率性和效果性[12].經濟性主要包括預算是否合理,使用資金采購的設備或物資是否充分利用,有無浪費資金的情況;效率性重點查看科研經費管理制度是否健全,科研管理措施是否有效,是否能促進科研項目又好又快地完成;效果性是指探查科研項目產出的效果,是否如期達到既定目標.通過加強績效審計改善高校科研經費管理,促進科研項目完成的質量和經費使用的效率.

4.2 有策略地提高服務質量

高校內部審計要轉變以往一心“找問題、查舞弊”的思維方式,在履行審計監督、鑒證和評價職能的同時,更多地思考解決問題的方式方法,積極參與到學校管理中來,推動高校經濟活動的健康發展.

4.2.1 加強“放管服”政策宣傳

內部審計人員要全面學習 “放管服”政策,深入領會其精神要義,結合學校實際情況有重點、有針對性地開展科研項目審計工作.深入學院、科研人員和科研、財務等職能管理部門進行政策宣傳,多聽取各方人員的意見和建議,從審計的角度提出建議,推動學校科研工作有序、有效進行.對于職能管理部門,要進行風險防控提示,強調關鍵控制點,提高事中監督的效率和效果;對于科研人員,可以通過普及負面清單的方式,盡量減少違規行為的發生,從源頭上防范舞弊風險.

4.2.2 推動部門之間的協同配合

內部審計部門通過審計、咨詢服務,可以作為業務協調和溝通的橋梁,助推科研、財務、國有資產等職能管理部門之間的協調配合,優化組織架構和管理流程,增強信息系統間的關聯性,提高整個科研項目管理全過程的工作效率.

4.2.3 利用信息化手段改進技術方法

在大數據時代下,審計人員要善于利用信息化手段助推內部審計工作高質量發展.通過信息化技術提高數據處理效率效果,強化數據的管理和應用,促使更快、更精準地揭示問題.同時,建立健全審計管理信息系統,整合審計作業和審計管理工作,真正實現一體化管理.科研人員可以通過管理系統獲取最新政策信息、上傳審計資料等,有效減少辦理業務的時間.不僅如此,信息系統還可以整合各個部門業務活動的信息資源,助推審計提質增效.

5 對科研經費管理模式優化的思考

自“放管服”改革以來,所有國家層面出臺的科研項目經費管理辦法都對“項目經費的監督檢查”作出了強調,務必要保證科研經費使用的合法合規及真實性.加強科研經費監管的政策本身沒有錯,卻是“治標不治本”,審計可以幫助發現個別經費使用不規范的問題,但卻無法防止此類問題的再度發生.科研經費審計中比較高頻出現的問題,如虛構經濟業務報銷辦公費、材料費和測試加工費,虛構學術會議報銷大額招待費,虛構人員名單報銷勞務費等,歸根究底,是不科學的科研經費管理模式造成的.科研項目研究所需費用往往與項目經費不匹配,加上科研人員付出的精力和腦力在經費中得不到體現,弄虛作假、套取費用的現象才頻頻發生.所以針對此類問題,強化監管不是最有效的方式,不僅不能控制問題的發生,反而增加了審計執行的難度和風險,也不利于提高科研經費的使用效率.問題的關鍵是要找到與科研人員實際需求相適應的經費使用方式,既要保證科研人員基本的研究費用,也能使他們有獲得感和積極性,從思想意識上防控舞弊的產生.

首先要改變科研經費使用的限制條件,取消對科研經費中直接費用和間接費用的比例限制,或者提高兩者開支比例的靈活度,科研人員可以根據學科、研究內容等差異自由調配支出比例,使經費使用方式與實際需求更加貼合.其次,科研人員的付出應該在經費中有所體現,可以在預算時就明確用于績效支出的比例,直接補償科研人員智力及精力上的付出.最后,要靈活調整財務報銷、采購等管理政策,高校目前的管理比較嚴格,政策執行過于死板,特別是財務報銷,政策執行不根據實際情況靈活變通,繁瑣、復雜的流程給科研人員帶來了很多不便.

單單調整科研經費使用過程中的管理模式是不足的,還需要搭配輔助措施共同施行.一是從稅收政策上對科研經費績效收入有所傾斜,如果將科研經費中提取的用于補償科研人員智力付出的績效收入納入薪金總額征收個人所得稅,對于科研人員來說又是一筆負擔,不僅不能激發科研人員的積極性和滿意度,反而會促使他們通過違規報銷的方式提取經費.科研經費中提取的績效收入是否可以與工資薪金分開計稅,采用免征個人所得稅或以較低稅率征收的優惠政策.二是強化科研項目的預算審批及績效管理,兩者的協同作用才能共同保證科研經費使用的有效性和目標的達成度.科研經費是為了更好地服務于科學研究,它是手段,但不是目的,績效目標是否達成才是科研項目設立的初衷.主管部門可以通過強化科研項目績效評價的方式,以成果為導向,以經費為助力,激勵科研人員出成果、求創新.甚至可以考慮負面激勵方式,對未達到預期目標的項目是否退回部分科研經費.同時,加強科研預算的審批,科研經費是否與研究項目的發展力、創新性相匹配,是否符合成本效益原則,從源頭上篩除研究意義不大、實用性不強的項目方案,切實提高科研經費的使用效益.當科研預算更合理,績效目標達成度更高,經費使用的過程便不再是監管重點,可以采用“負面清單”等方式,除明令禁止的行為,其他“能放則放”,給予科研人員充分的自主權.