危機情境下跨區域協同治理的技術賦權機制
——以粵澳“跨境健康碼”為例

文 宏, 林 彬

(華南理工大學 公共管理學院,廣州 510641)

一、問題的提出

面對重大公共危機,地區之間的跨區域協同治理是國家安全體系建設的應有之義。黨的二十大報告強調,“要健全國家安全體系,構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系”,將維護國家安全和防范化解重大風險提升到了前所未有的高度。特大城市和超大城市因人口密、流量大、功能多,在重大危機中更容易形成城市間連鎖反應,衍生疊加風險。若不同行政層級和行政區劃政府采取低配合度的行動,則很可能喪失最佳應對時機,加重彼此的損失。顯然,地區間優化跨區域協同治理的方式,有助于釋放地方活力和減輕國家治理負擔,推動國家安全體系和應急管理能力建設向縱深發展。

風險社會下全域性巨災開始涌現,整個社會系統會被無差別地卷入巨大的風險挑戰之中。風險社會中,災害表現出復雜化、巨災化、衍生性與跨域性[1],從危害程度上可以簡單分為單點受災、跨界危機和全域性巨災。對于單點受災的公共危機,如洪災、臺風等自然災害,國家能夠較好地統籌地區間的相互支援;而如重大傳染病等具有風險外溢性的危機,卻會帶來風險的跨行政區域傳播,使跨界危機(transboundary crises)[2]發展成為全域性巨災。全域性巨災的影響范圍不再局限于社會系統局部和個別系統,而是涵蓋外部安全和內部安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全等,影響意識形態、經濟發展、社會民生等總體國家安全系統。全域性巨災還具有高度彌散性、跨界性、滲透性的特點,會沖破人為設置的地理和行政界線,將大范圍的主體、事物卷入其中,加重地理空間和社會人群的區隔[3]。由此,學界和實務界應將全域性巨災納入研究視野。

在全域性巨災塑造的危機情境下,地區間協同治理成效直接關乎國家安全和社會穩定。全域性巨災會對經濟社會造成沖擊,影響地區間密切聯系的社會經濟活動,增強了地區間跨區域聯動的必要性。通常,不同地區的政府在相同的管理制度下,存在較多共通性,可以相互學習和協作,彌補能力上的差距和短板,也可以在國家指導下形成宏觀層面的指導規范。但對于管理制度存在差異、法律背景復雜的區域而言,地區間要素跨區域流通不順暢、規則制度銜接不對稱的情況相對嚴重,彼此間的協同治理更加困難。全域性巨災也加重了國家治理的負擔,使國家更加難以精準、及時地介入跨區域的聯動治理。因此,地區間利用溝通協調機制、自主搭建技術平臺、賦權公眾協同參與,成為可能的解決路徑。那么,面對全域性巨災,地區間如何遵循法律規定并規避制度阻礙,以實現跨區域聯動治理?技術賦權提供了可供探索的新視角。

基于以上觀察和思考,本文試圖回答:面對全域性巨災,地區間如何自主解決跨區域協同治理的難題?在“一國兩制”背景下,粵港澳大灣區內中央政府的統一領導權、地方政府的自主權、港澳特別行政區政府的高度自治權交織并存,使得粵港、粵澳跨境治理呈現出獨特的復雜性,也成為跨區域協同治理的特殊樣本。本文以粵澳“跨境健康碼”的互轉互認為觀察案例,探究當面對全域性巨災時,地區間如何利用技術手段規避制度障礙和壁壘,激發政民之間的協商共治,嘗試給出技術賦權的機制解釋。

二、文獻綜述與分析框架

(一)文獻綜述

面對全域性巨災的沖擊,地區間何以實現協同治理成為各界探討的議題。學者們主要是從府際關系和數字治理的角度,展開動因和協同機制的解析。

在驅動因素方面,政府高度關注重大危機造成的損失,權衡選擇最有效的應對方案。重大突發事件作為影響政府決策的外部環境因素,其嚴重程度會促進政府將危機應對納入政策議程[4]。地方政府會根據風險擴散的情況開展協作,當發現面臨共同的危機事件,眾多領域受到沖擊,且難以脫離長期形成的依賴關系時,地方政府間會開展積極的跨區域協作[5]。換言之,在巨災情境下,政府間協同制定方案的比較優勢會被放大,提高不同政府對某項政策方案的采納速度[6]和采納概率[7],帶來政策快速擴散和突然變化[8]。可見,因全域性巨災使相鄰地區處于共同的危機之中,為了滿足區域協同發展的需要,地方政府會強化地區間的溝通協調,提高對危機應對方案的接受程度和支持力度。

在跨區域協同機制方面,國家制度和行政權力結構對地區間的有序協作發揮了重要作用。該視角的研究認為,國家制度建設和政府權力運作有助于地區間建立協同機制,依靠縱向和橫向府際的制度建設、權力運作,建立溝通協調的途徑,增進區域間的信任,形成跨區域聯動的力量。有研究關注了中央政府主導的作用,中央政府可以直接介入[9],也可以通過制定國家戰略施加高位推動[10],改變分級負責體制下行政級別和隸屬關系帶來的障礙[11]。在實踐層面,中國發展出了面向區域一體化和基于對口支援的跨區域協同形式[12]。地區之間也可以建立溝通協商、簽訂協議等機制[13],完善預案、指揮中心、決策方式、溝通渠道等要件[14]。當然,跨境治理還面臨中央政府領導下的地方自主性與特別行政區政府高度自治權之間的協調,其行政協調既具有相對開闊的彈性空間,也具備可調控的政策靈活度,呈現出包容性府際關系的特性[15],總體可歸納為橫向“分類對接”與縱向“跨層協調”相結合的組成機制[16]。

從技術手段賦能的角度,信息技術有助于打破科層壁壘,搭建地方政府間的協同通道。有研究發現,信息技術應用于政府治理,可以通過清晰的規章制度、簡約的運行流程、便捷的軟件和靈活的數據,突破臃腫低效的技術桎梏,有效解決規則繁瑣、技術壁壘和部門抵牾等問題[17]。在危機情境中,地方政府更傾向于采納新技術以提高效率[18];學習或移植新治理技術,并不斷適應本土情況[19]。不同地區也會因共同的需求開展協同行動,在完成屬地責任和分級任務的要求時,還會主動提供技術上的功能補充,提高彼此資源上的支持能力[20]。由此,技術工具視角的研究發現,信息技術有助于政府間協同,政府在面臨困難時會主動加強技術的使用,維持地區間的技術支持關系。

綜合已有研究,在面對全域性巨災時,地方政府有共同應對的需求和動力,在國家制度建設、行政權力運作和技術工具賦能之下,通常能夠形成較好的協同效果。而對于“一國兩制”背景下的粵港澳大灣區跨境治理,三地政府雖已搭建起一定的溝通協調機制,但還遠未達到高效協同的程度。面對巨災沖擊時應急管理體制、法律、政策等方面的障礙和束縛,三地政府需要解決好制度不銜接和法定權限不同的問題。開展跨境治理的特殊案例研究,有助于推進跨區域協同治理的理論完善。基于此,本文探討面對全域性巨災時,地區間如何規避制度差異造成的障礙,形成跨區域協同治理的自主運作機制。

(二)分析框架

關于全域性巨災的治理主體及其形式,除高層級政府的介入、地方政府間的協商之外,政府與公眾的協作也是化解跨地區制度障礙和法律束縛的重要因素。本文在技術賦權視角下,從技術的可建構性和政民雙向賦權管理兩個維度,分析地區間跨區域協同治理的自主運作機制。

本文構建了適用于分析全域性巨災情境下地區間協同治理的框架,展示行動主體和各關鍵要素間的相互作用和運行機制(見圖1)。該框架的核心部分包括兩個方面。其一是技術的可建構性。信息技術具有可建構性特征,政府可以從技術層面搭建跨區域信息數據的流動通道[21],解決制度不銜接的問題,消除“技術壁壘”。一方面,信息技術能夠提供集成單一性功能的機會結構。在信息數據采集環節采用類似“非侵入式”數據處理技術,數據后臺不作強行關聯以“繞過”隱性壁壘,克服公眾主動參與和數據共享的潛在阻力[22]。另一方面,信息技術還能夠提供化解制度性張力的彈性空間。在特定的制度設計和機制安排的支持下[23],它可以在重組運行機制的同時不打破既有宏觀制度。

其二,技術的可建構性需要政府與公眾的雙向賦權來支持,通過賦權解決不同區域法定權限不同的問題。政民間的雙向賦權使公共危機治理由政府單一行動者轉向平等且相互依賴的多元主體,將政府間的權責分配轉變為政府與利益相關者的共同協商。一方面是政府向公眾賦權。政府通過完善個人權利保護制度、推動管理明晰化的應用方式[24],將政府主導、公眾被動接受管理的模式,轉變為公眾主動發起并成為危機治理主體的模式。另一方面是公眾向政府賦權。全域性巨災放大了公眾的安全需求,社會公眾對政府治理技術的接受程度會提高[25],傾向于讓渡隱私等基本權利,遵從政府采取的危機治理手段[26]。

總之,地區間借助技術的可建構性搭建基礎設施的“硬聯通”,以及通過政民間的雙向賦權實現規則機制的“軟對接”,從而共同推動危機情境下跨區域協同治理的實現。

圖1 跨區域協同治理的技術賦權機制

三、案例選擇:粵澳“跨境健康碼”的互認互轉

2020年新冠肺炎疫情暴發,全球城市幾乎都陷入這場全域性巨災。隨著危機治理由應急狀態轉為常態防控為主,地區間為做好跨區域人員流動的管理,通過開發健康碼應用實行賦碼管理,以動態精準地判斷個人的活動軌跡和健康狀況。健康碼作為地方政府應對跨區域危機的技術手段,迅速在中國各地推廣使用,成為提升疫情防控科學性和精準性、實現跨區域出行的“通關文牒”。

(一)粵澳“跨境健康碼”的樣本價值

粵港澳大灣區由于特殊的區位經濟優勢,成為眾多特大型城市的聚集區,是全球特大型城市最集中的地區之一。粵港澳三地在健康碼的推廣使用中,也出現了與內地城市相同的諸如數據共享、異地互認困難的跨區域協同問題。不同的是,粵港澳三地在融合發展過程中,資源要素的流動面臨更強的制度性阻礙以及行政、法律、政策等方面的壁壘。然而,粵澳兩地政府在差異性制度下,實現了“跨境健康碼”的互通互認,取得了良好的協同治理效果。這一跨境協同的成功案例有助于增進我們對跨區域協同治理的理解。

本研究選擇廣東和澳門開展“跨境健康碼”互認互轉的案例,來反映危機情境下的跨區域協同治理,主要基于兩點考慮。其一,它符合全域性巨災情境下的跨區域協同治理議題。健康碼開發及互認是疫情防控過程中,澳門特區政府與廣東省政府跨區域協作的重要體現,實現了從區域阻隔到協同治理的轉變,相較一般政策協同具有明顯的外部特征,便于觀察。其二,它是反映跨區域協同治理的復雜案例。粵港澳大灣區存在“一國兩制”下的復雜性制度,亟須解決制度性差異、數字基礎設施缺乏等核心難題,是兼具矛盾性和特殊性的典型樣本,其跨區域協調實踐能夠貢獻出新機制和新路徑。

(二)粵澳兩地疫情防控的協同困難

面對全域性巨災,城市間協同應對的需求更為迫切。自2020年全球新冠肺炎疫情暴發以來,全國各地為抑制疫情傳播,緊急采取限制人員流動、隔離檢測等防疫措施,啟動限制旅客清關、對入境人員強制隔離檢疫等緊急措施。2020年3月以后,內地疫情逐步受到控制,地區間人員往來逐步恢復。為統籌推進疫情防控和復工復產復學,全國迅速推廣普及健康碼,將其作為人員流動的憑證。

粵港澳大灣區是全國擁有特大型城市最多的區域,城市化率超過80%,2021年常住人口約8 669萬人,公眾入境通關和常態化疫情防控的需求巨大。粵澳兩地政府面臨著減輕出入境防疫壓力、方便跨境人員活動的協同治理難題。一方面要回應公眾的通關需求。健康碼作為疫情防控的重要措施,幫助疫情防控迅速步入常態,并逐步實現全國內地城市的互通。澳門和內地人士熱切期待推出“跨境健康碼”,以作為澳門與內地恢復順暢通關和入境強制隔離豁免的憑證,但兩地在推動健康碼互認過程中始終面臨制度上的障礙。另一方面要滿足跨區域的疫情防控需求。疫情傳播、民生訴求和經濟復蘇的壓力,驅使各地政府主動共享數據和收集外部數據,完成跨區域流行病學調查,以協同的方式實現精準防疫。

在“一國兩制”的制度體系下,粵澳兩地需堅持中央全面管治權與特別行政區高度自治權的相互統一,落實好特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。但兩地應急管理制度和法定事項差別較大,健康碼的生成標準不同,無法直接實現信息共享,進而造成了結果互認、疫情聯防等方面的困難。

為便利粵澳兩地人員往來,粵澳政府不斷推進“跨境健康碼”的互認互轉工作。粵澳跨區域協同的目標是為符合健康要求的人員提供轉碼,讓有需要的人士往返粵澳時不必再接受來回共長達28天的檢疫。特別行政區衛生部門負責人表示:“綜合世界衛生組織及各國情況,新冠病毒短期內不會消失,國際上不少地方均要求入境前進行檢測,而無須檢疫。預計未來恢復通關后,‘檢測代替檢疫’將成為新常態。”

盡管相關準備工作已經過多次協商和協調,但廣東與澳門還是受制于隱私保護、疫情防控體系等,尚不具備通關的條件,“跨境健康碼”互認互轉面臨諸多難題。首先,防疫措施存在差異。澳門對于居民進入超市、商場或搭乘交通工具,未強制要求掃描本地健康碼。此舉措可能使得疫情追蹤存在不少留白處,與內地的做法存在較大差異,強制要求此舉可能存在困難。其次,轉碼標準不統一。健康碼生成、使用的安全隱私標準受兩地隱私保護法規的限制,缺少規則對齊的業務流程。最后,個人信息使用受到限制。澳門居民的個人隱私信息同樣受法律限制,不能跨境傳輸,相關的如核酸檢測信息也僅限于本地的權威機構才能驗證。廣東與澳門在實現健康碼轉換中面臨著多重制度阻礙和壁壘,造成了跨區域協同治理的困難。

(三)粵澳“跨境健康碼”的互通過程

為統籌推進粵澳兩地疫情防控和社會秩序的有序恢復,粵澳兩地政府密切協作,逐步實現“跨境健康碼”互轉互認,達成了便利通關和通行的跨境協同治理目標。廣東與澳門“跨境健康碼”互轉互認工作的難點,是需要在符合兩地隱私保護的法律法規、兩地機構不直接傳輸數據的情況下,驗證對方居民的健康信息以及確認所提供信息的真實性。

澳門特別行政區衛生局最早在2020年5月起,便已推出網頁版“澳康碼”。5月10日,澳門“澳康碼”與廣東“粵康碼”實現互認,公眾過關時可豁免檢疫。截至2020年6月23日,粵澳健康碼互通月余,公開數據顯示已為15 013名澳門人員、19 710名內地人員提供“澳康碼”轉“粵康碼”服務;累計為5 817名澳門人員、53 120名內地人員提供“粵康碼”轉“澳康碼”服務,大大提升了兩地人員通關便利水平。為加快恢復內地與澳門人員正常往來工作部署,自7月15日起,兩地居民通關可免除14天醫學觀察期,持健康碼通關憑證以及有效核酸檢測陰性結果即可正常通關。2021年11月,澳門推出“澳康碼”手機應用程序版,新增行程記錄和風險檢查兩項功能,使用者須同意離開“澳康碼”轉接到“粵康碼”,并同意將個人資料加密傳送至“粵康碼”用戶界面,聲明申報內容真實正確后,確認“轉碼”便可自動跳轉至“粵康碼”界面。最終,公眾可憑借“粵康碼”和“澳康碼”免檢疫進入廣東和澳門地區。

健康碼作為疫情防控的技術手段,化解了地區間互認的障礙,成為公共危機跨區域協同治理的重要工具。其基本流程是,如澳門人員或內地人員經澳門口岸入境珠海時,可在“澳康碼”頁面通過“下載個人資料申請粵康碼”進行轉碼,對于轉碼后“澳康碼”中的核酸檢測結果等信息珠海市政府會予以認可。同時,“澳康碼”也有配合粵澳兩地疫情防控之用,在過關的時候可以更加確保相關人士不屬于高風險感染人士,也不會給內地疫情防控帶來額外風險,有利于聯防聯控。綜言之,廣東與澳門特別行政區政府在尊重制度差異的前提下,依靠信息技術的創新和政民之間的授權參與,達成社會成員在防疫訴求上的一致,促進規則銜接、機制對接。

廣東與澳門實現“跨境健康碼”的互認互轉,成為數據跨境流動的成功案例,也成為危機情境下跨區域協同治理的典型案例。該案例的做法主要可歸納為兩方面:一方面,“跨境健康碼”依托一體化數字平臺的支撐,通過技術手段,一定程度上規避了制度障礙造成的消極影響;另一方面,“跨境健康碼”為數據要素在用戶知情、授權和主導下的跨地區流通探索了合作模式,形成了抗擊災害的強大合力。對此,下文將進一步揭示該案例背后的理論要素與運作機制。

圖2 粵澳“跨境健康碼”的互認互轉流程

四、跨區域協同治理的技術賦權機制

全域性巨災情境下,地區間利用信息技術的可建構性,以及政府和公眾之間的授權與賦權,使制度差異下的跨區域協同治理成為可能。

(一)技術的可建構性促進基礎設施的“硬聯通”

信息技術提供了規避宏觀制度障礙的解決途徑,依靠信息技術的可建構性特點,在基礎設施的“硬聯通”方面,起到了搭建前提條件和支撐要件的作用。

1.提供功能集成的機會結構

信息技術可以提供類似“非侵入式”數據共享技術,繞過隱性壁壘,在對應環節克服了制度障礙和壁壘帶來的阻力。具體反映在,一是提供個體參與的數字接口。圍繞用戶開放個人信息數據的傳輸和核驗功能,再通過可驗證數字憑證上鏈,實現數據驗證及數據的開發應用。案例中,粵澳兩地的衛生部門并沒有直接傳輸數據,而是依賴旅客自己攜帶和提交的(包括核酸檢測報告、疫苗接種記錄、出行紀錄等)數據,實現在統一平臺上的傳輸和核驗。二是平臺的后臺服務不作互聯。數據由用戶個人進行自主跨境傳輸、授權,地區間不直接傳輸和交換用戶數據,避免了數據泄露和數據濫用,也符合兩地法律。案例中,粵澳兩地的衛生部門并沒有直接傳輸數據,“澳康碼”與“粵康碼”的后臺也不存在任何數據傳輸。據廣東省政務服務數據管理局業務統籌處負責人員介紹:“省政府和澳門特別行政區政府根據兩地法律關于個人隱私保護的相關規定,采用‘后臺服務不作互聯、個人自愿提出轉碼、轉碼數據全程加密’的辦法,應用區塊鏈加密技術解決數據安全可信等有關問題。”

2.化解制度張力的彈性空間

技術的可建構性,使粵澳在尊重兩地制度差異的前提下,在技術層面和機制層面提供出滿足制度差異性要求的解決途徑。粵澳兩地健康碼要實現互認,關鍵是要解決個人信息數據交互,并符合內地和港澳的法律法規,滿足“應用跨境而數據不跨境”的要求。

一是建立數據系統及數據互認機制,統一數據互認的標準。將“澳康碼”轉碼需求加入廣東健康碼系統,建立數據互認機制,并就健康碼顏色判定對接。澳門特別行政區政府負責技術研發的負責人指出,“澳康碼”需要實名登記姓名和居住地址,用戶自行上傳出行記錄,轉碼到“粵康碼”作為入境健康申報,并以顏色判定感染風險(如申請人是否屬于高風險群組,其住址和出行記錄是否在過去21日被定為高風險地點等)。

二是建立轉碼資料加密機制,保障信息安全。區塊鏈技術為跨境數據互通和居民隱私保護提供了解決方案。為“澳康碼”項目提供技術支持和實施服務的萬高信息科技有限公司相關負責人稱:“應用區塊鏈技術可以解決數據溯源、不可篡改的問題,除了粵澳兩地之外,其他國家及地區也可以加入其中。”此次健康碼跨境互認采用國產開源的區塊鏈底層框架FISCO BCOS,并使用開源的實體身份認證及可信數據交換解決方案,搭建起了跨地區的數據真實性核驗通道。金鏈盟開源工作組組長介紹:“將健康碼相關信息轉化為加密的可驗證數字憑證,兩地機構在后臺互不關聯的情況下依然可以驗證信息的真實有效性。”

三是搭建數據轉換平臺,支撐跨地區數據應用的聯通。健康碼的數據管理得益于我國省級政務服務平臺的建設。2018年國務院發布《關于加快推進全國一體化在線政府服務平臺建設的指導意見》,要求到2022年底全國政務服務事項全部納入平臺辦理,全面實現“一網通辦”。“跨境健康碼”的數據轉換服務則由廣東省大數據管理局統一提供,歸集公共數據,再開放端口給全省各業務部門。案例中,廣東省政務數據管理局通過完善粵省事一體化政務平臺,增加了健康碼轉碼和通關憑證的功能,建立數據轉換的常規機制和具體規則,有效促進了健康碼服務于疫情防控大局。

(二)政民雙向賦權實現規則機制的“軟對接”

信息技術建構出化解制度障礙的機會結構和彈性空間,其功能發揮還需要獲得相關主體對規則機制的支持。本文提出政府與公眾的雙向賦權來解釋跨區域協同治理為什么可以實現,即政府建立規則與信任、公眾認可與授權。

1.政府賦權公眾參與

地方政府通過完善規則機制,確保結果符合相關主體利益,激發公眾參與危機治理的積極性。現代國家對社會進行干預,通過技術手段和信息管理不斷使社會事實“可讀化”,了解社會結構與社會過程的相關信息。作為信息管理工具的健康碼,有助于政府運用公眾產生的個人行程數據輔助決策,提高了風險研判的精準性。可見,政府可以直接通過吸納公眾參與危機治理,發揮公眾的數據生產優勢,規避制度對數據運用的限制。

當技術工具在推廣時面臨正當性問題,地方政府可以通過賦予個人權利的方式,做好對個體權益的保護,并將使用權、參與權等權利賦予公眾。

一是完善公眾數據生產的標準和規范。地方政府圍繞個體使用技術工具時的場景,制定、細化隱私保護的細則和數據治理相關標準,包括數據采集、數據使用、數據通聯等,以及完善相應的組織保障、工作流程等管理規范,提高治理實踐的公信力。本文案例中,廣東省通過制定《廣東省公共數據管理辦法》,提出了粵港澳大灣區公共數據流通的技術標準和業務規范。該辦法密切銜接《個人信息保護法》《數據安全法》中關于個人信息處理權限和商業秘密保護的相關規定,提出推動建立粵港澳公共數據流通的技術標準和業務規范,有效保證了公眾的參與。

二是保障公眾的知情權和自行決定權。用戶獲悉數據的使用范圍,擁有刪除或匿名化處理個人已上傳數據的權限。2021年12月9日,澳門特別行政區政府發聲明強調健康碼是為配合粵港澳三地通關之用,不存在其他隱蔽行為。《廣東省公共數據管理辦法》還在省級層面首次確立數據主體授權第三方使用的機制,規定涉及商業秘密、個人信息和隱私的敏感數據,或者相應證照提供給被授權的第三方使用時,須經數據主體授權同意。

三是政府賦予公眾參與危機治理的權利。全域性巨災使城市、個體陷入公共危機,僅依靠政府權力、制度設計和技術應用所帶來的協同效果,仍難以適切跨區域治理的復雜場景,需要吸納社會主體共同參與危機治理。政府會在技術工具使用上,提供和賦予公眾參與危機治理的渠道和權利,實現城市制定者、執行者和目標群體等多主體間協同治理[27]。本案例中,“跨境健康碼”需要公眾自主登錄、申報個人信息和提出轉碼申請,一定程度上發揮了公眾參與跨區域協同治理的能動性。

2.公眾的認可與授權

在全域性巨災的危機情境下,公眾個體的風險感知更加強烈,承受技術風險的容忍度會有所提高,更愿意使用信息技術滿足政府的信息需求,也更主動地參與危機治理。從政府與社會公眾互動關系的角度來看,情境會影響主體行為發生的機會和限制[28],多主體之間也因應情境變化而改變利益與認同格局,不斷調整協作關系。當公眾認可政府施政策略符合公眾訴求時,目標群體可能會達成訴求上的一致,進行積極的互動交流。

一是公眾的認可與主動參與。在政府賦權行動下,社會公眾獲得知情的權利和參與的地位,理解和認可政府采取應對手段,改變了危機治理的認知、態度和行為。個人需求驅使其主動采取政府實施的治理工具和手段,與政府達成共同的認知,遵守政府建立的規則,協助政府采取符合要求的行動。本案例中,居民通過登錄所在地健康碼界面,自主開通賬戶,實名登記姓名、身份證明文件號碼和簽發日期、聯絡電話號碼、居住地址等個人資料,自主決定上傳出行記錄,這充分反映了公眾對政府使用隱私信息的認可和主動參與。

二是公眾的授權確認。公眾自主授權政府使用個人信息數據,有力地支撐了不同地區之間的協同應對行為。本案例中,有意通關的公眾配合粵澳兩地通關的需要,自主攜帶和申報個人信息,授權澳康碼或粵康碼進行轉碼。可見,公眾充分了解政府采取的治理措施,主動參與并授權,激活了政府對跨區域協同治理工具的運用。

總之,在危機情境下,全域性巨災讓政府與社會之間更加依賴,技術工具的運用打破了政民合作的邊界。在技術賦權視角下,政府通過技術通道建立了數據互認平臺、標準和機制,提供了個體參與的數字接口,使社會主體得以參與公共危機治理。同時,政府與社會相互讓渡了治理的邊界[29]。政府給予公眾參與相當大的自主權和安全保障,公眾在認可、授權和主導下協助政府跨區域治理,兩者共同實現了公共危機應對中治理權力的雙向讓渡。該案例總體上實現了對全域性巨災的跨區域協同治理,可將之視為技術賦權產生的效果。

五、結論與討論

本研究以粵澳兩地“跨境健康碼”互認互轉這一具體案例,探討了政府在全域性巨災情境下,實現跨區域協同治理的運作機制。本文認為,跨區域協同治理要成功規避制度障礙和壁壘,除有賴于政府權力視角下構建協調機制外,還可以從技術賦權視角尋求方案。本文構建了危機情境下技術賦權的分析框架,得到兩點研究發現。

第一,信息技術提供了規避宏觀制度障礙的技術解決途徑,依靠可建構性特點,在基礎設施的“硬聯通”方面搭建起跨區域協同治理的前提條件和支撐要件。一方面,信息技術建構了集成多種功能的機會結構,可以提供類似“非侵入式”數據共享技術,以繞過隱性壁壘;另一方面,信息技術提供了化解制度性張力的彈性空間,可以在重組運行機制的同時卻不打破既有組織結構,在技術層面消解了制度障礙和壁壘。

第二,全域性巨災加強了政府與社會之間的相互依賴程度,技術工具的運用打破了政民合作的邊界,政府與社會公眾也相互讓渡了治理的邊界。一方面,政府賦予和保障公眾參與的權利;另一方面,公眾在認可、授權和主導下協助政府實現跨區域治理。雙向賦權實現了公共危機應對中治理權力的雙向讓渡,為跨區域協同治理提供了新的運作機制。

粵澳“跨境健康碼”的樣本價值,是在不改變制度差異的前提下,以技術賦權的思維提供跨區域協同的交互媒介和對接規則,實現了危機治理權在政府與社會公眾間的合理分配,從而最大程度減少制度差異造成的阻礙,促進跨區域危機的協同解決。這既是對政府主導的區域治理理論的比較與補充,也是對技術賦權理論的深化理解,對優化跨區域協同治理具有很強的現實意義,也有利于推進全域性巨災治理理論體系的構建。

當然,在推廣技術賦權分析框架時,還需要注意的是:第一,技術賦權政府治理并不是強調唯技術論,也不能成為體制機制改革的替代品,未來仍需倡導以實用主義為導向的政府制度改革;第二,政府借助信息技術“還權于民”,成功激發了社會公眾的參與意愿,是因為全域性巨災無差別地將整個社會卷入其中,個體對于生存的相同需求抹平了不同地區之間、政府與公眾之間的偏好差異,加速了治理主體達成理念共識。

本研究還為粵港澳大灣區區域治理提供了實踐啟示。第一,為探索公共數據資源在大灣區流動和有效應用提供成功經驗。“跨境健康碼”的復制推廣價值,在于基于數據主體授權,有望實現公共管理和服務機構之間、企業之間規范化、憑證化地應用被授權數據,創造更大的數據價值。第二,加快構建粵港澳大灣區公共衛生信息共享機制。粵港澳大灣區應以粵澳兩地“跨境健康碼”互認為契機,健全傳染病通報和交流合作機制,在相關業務工作上開展更深入的合作共享,推進粵港澳大灣區突發公共衛生事件應對中的預案對接、信息互通和防控協同,形成長期穩定的協作關系。