“窗口腐敗”之由來

章夢晗

政府服務群眾的“最后一公里”在哪里？不少人第一時間想到的，可能就是那用柜臺隔開的“窗口”。

從各種辦事的“途徑”，到各部門受理事項的具象化辦事通道，再到集中辦事的政務服務大廳，窗口工作的變遷展現了政府在理解以及實踐“服務群眾”中思想、作風的轉變。同時，“辦事”背后的權力尋租也往往在這里走出第一步，滋生“窗口腐敗”……

窗口服務的前世今生

政府與群眾的交往、溝通向來都不缺少“通道”，但隨著時代而改變的不僅是“通道”的形式，窗口背后的運作方式更體現政府“服務意識”的轉變與發展。透明化、集中辦公、有專人值班定期定時受理相關問題一直是窗口服務的顯著優勢。改革開放后，如何讓政府工作更“便民”的思想，一直貫穿在窗口服務背后的體系建設中。

廣州大學中國政務研究中心特聘研究員劉允強在分析政務服務中心的窗口服務時，將其與行政審批服務的發展與沿革緊密聯系。他認為，在2004年《行政許可法》正式實施前，各行政審批部門各自獨立提供服務，在本部門設立辦理窗口，承辦本部門職能范圍內的所有審批業務。這導致群眾辦事長期以來要在多個部門來回跑，極其不便。

在這種各部門之間辦事“各自為政”的背景下，辦事時間大多沒有設限，很多時候是群眾“求著”辦事，給了窗口受理后的行政審批過程極大的“操作空間”。特別是在一些掌握資源的部門，窗口背后的辦事人員、事項受理后行政審批過程中的工作人員成了“賣方”，給腐敗的滋生提供了土壤。

1992年8月9日至10日，“1992股票認購證”在深圳進行搖號。當時預發認購表500萬張，每人憑身份證可購表1張，引發“百萬人爭購”。但是，營私舞弊暗中套購認購表的行為被許多群眾發現。4個月后，股票舞弊者被查處，涉及金融、監察、工商、公安等5個系統20個單位75人，其中處級以上干部22人。其中，金融系統內部職工私買近6.5萬張。

這一事件發生后，深圳股市受到重創，深指一路猛跌到11月23日才止跌反彈，上證指數也深受影響。影響如此之大，讓其成為了證券發展史繞不過的話題。事件發生兩個月后，專門針對證券市場的監管機構——國務院證券委員會成立，這是當時國內最高證券管理權利機關，是中國證券監督管理委員會前身。

上世紀80年代末，在改革開放的背景下，集中審批在招商引資的過程中應運而生。一些沿海開放城市開始成立集中式窗口服務。1995年，深圳市成立對外投資服務中心。1999年，浙江省金華市將46個部門集中起來提供柜臺式審批服務。政務服務中心建設是我國的一項創舉，打破了過去各職能部門分散式、封閉式的行政審批模式，一定程度上遏制了“窗口腐敗”的發生。但各地政務體系發展水平不均衡，在很長一段時間內，仍然有許多部門沒有進入政務服務中心的集中辦公模式，不少窗口背后仍存在難以管控的灰色地帶，仍有不小的權力尋租空間。

裁量自由，界限難定

窗口受理環節順不順利，受理之后審批通不通暢都是影響群眾辦事體驗的重要環節。據浙江杭州蕭山區義橋鎮紀委書記陳高樑觀察，在政務中心模式下的聯網監督沒有完全推廣前，窗口審批人員自由裁量權大，窗口事項在受理后的審批環節要經歷多久，幾乎完全取決于審批人。且在時間有規定的情況下，批不批準，能不能走下一步程序，裁量權的界限也很難被監督和管控。

采訪中記者了解到，各種負責行政審批的部門都有制定相關行政審批業務的規定，明確辦事要求或流程，但行政審批規定和程序還是可能存在漏洞。有些行政審批部門對審批需要的申請材料的規定不詳細、不清晰，對行政審批的時限或先后順序等問題缺乏詳細規定，部分行政審批人員就可以利用裁量權在審批過程中私設條件、私加流程，或借機拖延。而有些情況下，由于辦事人員多，給誰先辦，給誰后辦窗口人員也能說了算，因此一些人也動起歪腦筋，主動行賄，試圖讓裁量人員的天秤倒向自己。

去年，四川省資陽市自然資源和規劃局辦理“不動產權證”窗口就有這樣的典型案例。

資陽市紀委監委派駐市自然資源和規劃局（以下簡稱“自規局”）紀檢監察組綜合科科長王思說，窗口針對個人業務辦理時會有辦理時限，一般為一周內完成。但風險發生在開發商與窗口工作人員的對接中。“開發商業務往往涉及整個樓盤的不動產權證辦理，這種量大的業務往往沒有時間限制，一些老板為了快些辦下產權證，就會想辦法‘給好處讓受理人員加速審批。”

據了解，一名窗口工作人員與開發商就以購物卡以及節日禮品卡等形式進行利益往來。但王思也指出，該類業務屬于行政確認事項，與行政審批事項相比，權力尋租空間相對較小，真正易發生腐敗的廉政風險點多在涉及行政審批的窗口。

較為典型的還有地方財政部門關于市政工程款項的撥付審批，在無法同時完成所有財政資金撥付申請審批的情況下，許多地方沒有關于行政審批順序和快慢的細化規定，全憑行政審批人員自行把控，裁量權難以得到有效監管。

有專家認為，盡管這可能是政策和現實問題相互作用下產生的漏洞，是政府無意“創租”產生的“租金”，但歸根到底還是破壞了行政審批的公平性、公正性。

職能部門，壁壘重重

采訪中，一些紀檢監察干部這樣總結，窗口領域易發腐敗問題，主要表現在“前店后廠”多部門循環、多頭審批造成審批時限長、提交材料多、審批環節多。其次，有些地方系統不通，審批多網并存，信息壁壘制約政務服務數據信息共享互認，從而留下“可操作空間”。

一些群眾辦事需要在各部門之間來回走動，因為材料、證明、蓋章等問題四處碰壁，一些部門還可能存在踢皮球現象，導致群眾辦事需要花費大量時間精力。“原來的辦事機制對群眾來說并不太友好，簡化辦事機制前，有些較大事項需要填許多表單，走的流程、需要經過的部門相當多。比如說商標注冊，以前公司要注冊都有中介幫辦，就是因為辦事機制繁瑣。有時群眾在辦事時寧可選擇中介幫忙代理，以減少時間成本。”陳高樑說，這種情況下，甚至可能產生“黑中介”。

寧夏回族自治區石嘴山市平羅縣就曾發生這樣的案例。一些外地營運車輛檔案缺失，而道路運政管理信息系統未全國聯網，無法查看各地營運車輛電子檔案，導致大部分外省轉籍車輛無法辦理車輛道路運輸證；在實際辦證中，一些新車主高價委托中介偽造工作人員無法驗證的虛假轉籍材料辦理車輛道路運輸證。

其實，因部門壁壘導致的責任權屬不清，是窗口腐敗中的常見問題。有專家在調查中發現，政務服務中心在早期階段，著眼于建立“一站式”的行政審批。其目的是簡化行政審批流程，讓群眾“最多只跑一次”。但以“一站式”為目的只是實現了行政審批在空間上的集中，較之此前分散、孤立的政府部門，政務服務中心縮短了申請人在不同部門之間來回跑的時間和距離。但由于各部門只是簡單地聚集在一起，而缺乏審批職能和業務上的協同，并未真正實現簡化行政審批流程、提高審批效率的目的。行政審批仍舊環節多、時間長、效率低，背后仍有操作空間。

因此，目前多地政務服務中心也正從“一站式”思維向“一窗式”辦理轉變。陳高樑告訴記者，該地著眼于推進“一窗式”辦理，其實是得益于通過聯網系統打破過去辦事的“部門分區”思維，直接在后臺進行資源的重組整合，“減少部門壁壘，才能真正地壓縮群眾的辦事時間，提高辦事效率。”陳高樑說，以前在督查“窗口腐敗”相關案件時需要各部門走動，各窗監管，但是現在可以直接通過后臺看到數據，“是否按規定時間回復，不予通過的事項是否合情合規，是否對群眾進行合理解釋，這些都可以監管到。”

但記者在采訪中發現，窗口部門之間相互“打架”的現象仍舊存在，“奇葩證明”式的現象難以杜絕。行政審批中，不同階段可能牽涉多個職能部門，路徑依賴和利益慣性很大，有的部門不愿意和行政審批局達成協議，造成授權不充分。此外還存在執法主體資質定位不明晰、審管職能劃分模糊等困難。

思想腐化，主動“尋租”

在本世紀初，人們或排長隊，或爭相擠著沖到窗口前辦事的場景屢見不鮮。特別是面對需要爭搶的資源時，誰能和窗口辦事員“搭上關系”，往往意味著邁出了辦事的第一步。

有專家針對行政審批中的尋租方式進行了總結，認為主要分為：利用行政審批制度漏洞尋租、利用信息不對稱尋租、利用職務影響力尋租以及利用群眾有求于己的心理借“人情往來”尋租。

來自福建的工程老板金某說，自己曾在某縣承接了“新農村建設”相關工程項目，過程中涉及的立項、預結算、驗收、資金撥付等流程，需要提供各種材料到窗口審批，為此自己跑遍鄉鎮政府各部門，“只要是需要他們簽字審批的，不管是什么級別的干部，基本都會找各種機會讓我請客，管這叫聯絡工作。”

去年，浙江嘉興市秀洲區紀委監委查辦了經開區政務服務窗口原工作人員鐘垚楨、劉盼案。二人為某些房產中介、個人提供房產交易免排隊服務，接受請吃、娛樂，通過收取“插隊”費每套房屋200元至300元的方式，共收受好處費1.5萬元。鐘、劉兩人通過開具假的不動產查詢證明、偽造假戶籍、假婚姻證件圖片等方式，違規辦理房產業務240余套，非法收受他人財物270余萬元，造成國家稅收損失400余萬元。據了解，該案目前已移送檢察機關依法審查起訴。

此外，有的窗口臨聘人員較多，更新交替頻繁，綜合素質和業務能力參差不齊，且大部分收入不高，通過權力尋租來快錢，在監管不到位的情況下并不罕見。王思說，資陽市自規局服務窗口共有工作人員50人，其中在編15人，勞務派遣35人。盡管不在關鍵崗位，但這類人員在窗口服務的“第一步”就有可能出問題。“督查中，我們就發現臨聘人員工作時間玩手機，嚴重影響部門形象。還有臨聘人員收受禮金紅包。”

縱觀“窗口腐敗”案例，一些窗口的正式員工，甚至是老員工也有腐敗風險，部分老員工直接利用審批流程的設計漏洞違規操作設法尋租。

這種主動尋租有時也并不只發生于個體。

2018年8月，山東省淄博市周村區車管所就指定尚德公司作為機動車轉移登記業務唯一辦理點，進行權力尋租，且車管所未將設在尚德公司的機動車轉移行政服務窗口與尚德公司自己的業務服務窗口明顯區分開來，涉嫌利用行政干預導致不公平競爭。

可見，種種“窗口腐敗”背后涉及到審批程序、系統監管、政策制定等各個環節，都有可能造成群眾與政府之間的裂縫。“窗口腐敗”的由來不是一蹴而成，而糾治更在長遠。