是誰踩了基本農田紅線和糧食安全底線？

羅萬莉

一、引言

如期打贏脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的基礎和前提， 而鄉村振興又是全面建成現代化國家的重要戰略。為貫徹落實黨中央、國務院脫貧攻堅決策部署，進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果， 加快全面推進鄉村振興，N 市審計局聚焦“ 精準、安全、績效”，緊盯扶貧領域腐敗和作風問題，牢固樹立全市“ 一盤棋”理念，按照“統一組織領導、統一工作方案、統一工作進度、統一標準口徑和統一審計報告”五統一原則，于2020 年6 ～8月對全市2018 ～ 2019 年度財政扶貧專項資金項目建設運營情況開展專項審計。

N 市審計局在該項審計中重點揭露脫離實際、盲目決策以及后續管護缺失等原因導致扶貧項目建成后廢棄閑置，造成重大損失浪費等突出問題，并創新審計技術方法和理念， 首次對扶貧項目的用地情況予以高度關注， 延伸抽查發現部分地區片面追求產業扶貧項目落地并實現經濟效益，忽略耕地保護紅線的國家堅守，違法占用耕地甚至基本農田實施產業開發， 造成扶貧資金損失浪費，影響脫貧攻堅成效的問題。通過審計推動扶貧政策措施落地生根，維護扶貧資金安全、促進項目規范管理，提高項目投資效益，充分發揮了審計在脫貧攻堅中的重要監督和保障作用。

二、審計過程

1 .全面梳理，探尋重點

N 市作為J 省的省會城市，經濟相對發達，全市沒有國家級貧困縣， 只有五個縣區承擔了脫貧攻堅工作任務，接受上級政府的考核。近年來隨著城市框架的拉大，緊鄰市區的A 區已經儼然成為該市的新城區，經濟發展步入了快車道， 貧困群眾的日子也是芝麻開花節節高。此次對A 區的扶貧審計工作由N 市審計局農業農村審計科（以下簡稱農業科）與自然資源和生態環境審計科（以下簡稱資環科）共同實施。

進點伊始，審計組就將資金和項目作為切入點，對該區扶貧資金項目管理辦法、政策制度文件、財政資金指標單、專項資金管理臺賬等進行收集整理，在與區扶貧辦、區財政局反復核對后，完整地編制了2018 ～ 2019年度財政扶貧資金收支使用明細表、扶貧項目建設基本情況表。

審計組通過對各鄉鎮扶貧資金投入總額、項目安排數量等重要參數進行排序， 并對項目建設內容進行比對，初步剔除貧困村修路等小型扶貧項目，將資金投入量較為集中、項目占地面積較大、收益分配較為靈活的產業扶貧項目作為審計的突破口。此時，產業扶貧項目遍地開花的B 鄉進入了審計組的視線。

2 .無心插柳，疑云浮現

審計組隨機抽查了B 鄉部分產業扶貧項目檔案，發現項目批復、招投標、驗收結算、收益分配等資料都比較齊全，專項資金撥付使用憑證也合規，面上看起來天衣無縫。資環科Z 科長提出前往實地查看部分項目，了解一下產業扶貧項目的建設規模和成效。由于B 鄉Z 村連續兩年都申報了數個產業扶貧項目，審計組驅車前往該村蛋鴨養殖基地、龍蝦養殖基地、M 產業種植基地開展審計， 最后來到了Z 村2018年水產品養殖基地現場，A 區扶貧開發領導小組辦公室批復該項目財政扶貧專項資金投資32萬元，建設內容為水產品養殖基地圍垱加高和地面平整：圍垱升高到1. 5米，地面平整×××畝和新增涵管× 套。

一路顛簸，車緩緩地停在鄉間小路邊，映入眼簾的是一個巨大的魚塘，平靜的魚塘清澈見底，在陽光的照射下像一面閃閃發光的鏡子。烈日當頭，連續奔走在田間地頭，略帶涼爽的微風拂面，吹散了審計組一天的疲勞。站在魚塘圍垱上，Z 科長環顧四周，發現周邊都是農田，種植了一大片莊稼，長勢喜人。具有豐富自然資源審計經驗的他，眼睛不只盯著資金走向，更是保持天然的職業敏感度，對眼前的景象心生疑慮，為什么唯獨這塊地要用來養魚而不是種田呢？ 這里的土地是不是原本和周邊一樣是肥沃的良田呢？ 產業扶貧項目里會不會也存在重大環境污染和資源毀損問題呢？

3 .順藤摸瓜，理清脈絡

帶著疑惑，審計組調取了GOOGLE 高清衛星地圖，查閱了歷史影像資料，發現該地曾經種植過水稻。由于審計手段有限，為了明確該項目所在地塊的屬性，審計組聯系了市自然資源局A 分局B 中心所，要求B 所攜帶綜合執法平臺手持GPS 設備，立刻來到現場配合審計調查。

經B 所執法人員現場定位，發現該占地約240 畝的魚塘土地屬性均為基本農田。審計組將自然資源部門提供的土地利用現狀圖與現場實際用地情況進行比對，根據《中華人民共和國土地管理法》第37 條“ 禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。”的規定，基本做實了該項目違法占用基本農田挖塘養魚的事實。

4 .撥開疑云，還原真相

主審小羅激動地說“240 畝基本農田被違法占用？！

連自然資源部門衛星照片執法都沒有發現這個問題，真是不可思議啊。”

Z 科長皺了皺眉頭，嚴肅地說“ 非法占用破壞基本農田5 畝以上就涉嫌觸犯刑法，此事一定要慎重，咱們要進一步完善審計證據鏈，深入了解該地塊土地利用情況，弄清問題產生的原因，再看下一步怎么定性處理。”

經過一番討論，審計組決定找到當事人——Z 村時任村書記L 進行審計談話。審計組先是在輕松的氛圍中和L 書記聊了聊魚塘里養了哪些品種的魚， 貧困戶享受的收益如何，問了該項目在村、鄉、區分別進行了哪些申報審批、建設管理程序，各級政府及扶貧、自然資源、生態環境等職能部門是否實地勘察過項目用地和建設情況。當看到該項目立項申報審批表上僅有L村、B 鄉、A 區扶貧辦蓋章， 聽到L 書記答復自己壓根不知道這塊地是基本農田， 該村在申報和建設項目期間，B 鄉政府和A 區扶貧辦、區農業局等部門和分管農口的區委常委都來實地查看過， 沒有人指出過該項目選址用地存在任何問題的時候， 審計組被相關部門在扶貧領域淡薄的用地意識深深震撼了。

通過交談，審計組了解到2018 年1 月，為了打造產業扶貧項目，L 書記安排人員對基地田塊之間的田埂及地勢高的田塊進行了平整，修建了魚塘的圍垱，魚塘挖好以后村里就和養殖大戶簽訂了為期9 年的承包合同，承包年租金為20 . 7 萬元。

Z 村挖塘養魚看起來似乎不存在破壞基本農田的主觀故意，也沒有用于扶貧項目以外的“ 非農”經營性活動，那么該地塊以前是怎么利用的呢？為什么沒有種植糧食作物呢？ 隨后，審計組與B 鄉鄉長、市自然資源局A 分局B 中心所所長開展了談話， 他們均稱對于此地為基本農田的屬性不知情， 也頗為無奈地解釋了該項目所在地是低洼湖田，每年漲水季節都會被水淹沒，如在立秋前退水，能搶種一季，如在立秋后退水，則無法耕種。由于老百姓在此種植水稻耕作效益太低，因此村民將低洼湖田轉包給村里， 再由村里申報建設產業扶貧項目獲取發包收入， 用來增加村集體和村民個人的經濟收入。

根據“ 三個區分開來”的原則，該問題應視為基層干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤， 是地方產業扶貧項目探索性試驗中的失誤和錯誤，是為推動發展的無意過失，要和明知故犯的違紀違法行為、上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為、為謀取私利的違紀違法行為區分開來。至此，Z村水產品養殖基地違法占用基本農田的原委查清。

5 .提煉成果，推動整改

為了喚醒基層政府基本農田保護意識， 防止耕地“ 非糧化”，進一步穩定糧食生產，筑牢糧食安全底線，促進產業扶貧項目規范有序實施，助推脫貧攻堅提質增效，N 市審計局撰寫了題為《產業扶貧項目中的違法用地行為不容忽視》的審計專報供市委市政府主要領導決策參考。專報中深入分析了該問題產生的主要原因一是產業扶貧項目推進的緊迫性與土地資源不足的現狀，造成用地供需矛盾較為突出；二是基層領導干部依法用地意識不強，對守住耕地保護紅線、保護永久基本農田等認識不夠，在扶貧項目選址申報、審批、建設實施等過程中未充分考慮用地的合法性；三是自然資源等主管部門未認真履行違法用地查處工作職責，導致違法用地行為未得到及時制止，造成基本農田被非法占用。

專報中提出了B 鄉要對違法占用的基本農田進行回填復耕，盡快恢復土地種植條件；各縣區要對產業扶貧項目的用地情況進行全面自查， 對于自查發現的違法用地行為及時進行糾正整改， 確保用地手續合法合規；建立健全產業扶貧項目申報審批程序，提高扶貧項目決策的科學性； 切實強化自然資源等主管部門監督檢查力度，準確掌握基本農田變化情況，確保違法用地行為早發現、早制止，早處置；進一步完善產業扶貧用地政策等審計建議。

該專報得到了時任市長的重要批示， 被轉辦至市扶貧辦和A 區人民政府，A 區人民政府責令B 鄉限期整改到位。為了做好審計的“后半篇文章”，督促審計整改工作取得實效，經審計組現場核查和全程跟蹤，該鄉已終止承包合同，及時清除水產品，平整田畝，恢復水稻種植土地性質，同時確保水位50 公分以下，兼顧產業扶貧項目不流產，引進稻花魚養殖項目。此外，A 區扶貧開發領導小組辦公室也從中吸取教訓， 在下一年度扶貧項目的申報審批中安排了自然資源、生態環境等部門共同參與項目實地勘察， 從源頭上保障扶貧項目選址的合法性、科學性和規范性。通過加強對審計成果的總結提煉，N 市審計局生動詮釋了審計在脫貧攻堅事業中“ 保駕護航者”的角色，為進一步推動扶貧審計整改落實到位、堵塞扶貧資金項目管理漏洞發揮了審計的建設性作用。

三、案例分析和啟示

在扶貧審計中， 不僅要循著資金走向關注資金使用情況，還要綜合評價項目建設實施成效，在延伸審計過程中，要始終保持嚴謹細致的工作作風，結合項目建設內容，從細微之處著手，善于觀察周邊環境，采用查閱資料、座談交流、審計詢問談話等多種方式，了解項目的申報選址程序和用地審批程序， 將生態環境保護方面的法律法規貫徹落實情況與精準扶貧政策落實情況一并納入審計監督范圍。

在今后的鄉村振興審計中，要發散思維，靈活運用GPS、GOOGLE 衛星地圖、土地利用現狀圖等各種矢量數據和工具，通過大數據審計、人工智能和內查外調，以點帶面查出不同類型的問題， 拓展審計工作的廣度和深度， 推動地方政府規范扶貧項目和鄉村振興項目用地行為，讓各項工作成效真正獲得群眾認可，經得起實踐和歷史檢驗。

當然， 假如上述用于產業扶貧項目的基本農田存在嚴重損毀現象，我們必須采取如下措施：

一是需要對占用基本農田用于非農業建設的面積進行初步的認定；二是與縣級自然資源部門取得聯系，要求其對Z 村非法占用基本農田的事實進行調查和確認；三是根據原國土資源部《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法》（征求意見稿）的規定，該水產品養殖基地項目非法占用耕地行為如涉嫌犯罪， 審計部門可先對基本農田耕作層遭受破壞的程度進行初步的判定， 再由市級自然資源部門對非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞的情況進行專業認定并按照相關規定依法作出處理。