高校經濟責任審計量化評價體系建設服務高校治理研究

陳秋華

【關鍵詞】高校經濟責任；審計量化評價體系；高校治理

在高校邁向現代治理進程中，經濟責任審計對完善高校治理結構和提升治理能力越來越發揮著保障作用， 其評價職能作為一種治理的制度安排， 能夠積極促進經濟責任的履行。借助于制度支持而建立完善的評價體系，則能更好規范領導者在權力運作、職責履行、資源配置等重點領域的責任界定，使高校所擔負的人才培養任務完成在職能分解上更加清晰。相應的審計評價體系的建立也要符合高校治理要求，不但具有可操作性， 更要做到準確客觀。而要建立這樣的體系，除了一定的定性分析外，還要依靠量化評價作為支撐。為此需要將經濟責任審計評價盡可能地量化，減少概括性描述。基于經濟責任多從經濟數據層面反映的背景，這也為經濟責任審計評價的量化帶來方便， 但面對高校經濟活動的復雜性， 審計評價量化也存在很多難點，包括經營業績、經營能力、經濟決策、內部控制等多方面，很難全部做到精細量化，一些看似量化的評價，實際上仍然沒有脫離開主觀性評價。因此，有必要建立起高校經濟責任審計的量化評價體系，在規范經濟秩序上能夠為高校治理服務， 而如何構建這樣的評價體系，是高校治理面臨的一個新課題。

一、經濟責任審計評價體系量化促進高校治理的優勢分析

1 . 審計評價體系量化的影響延伸性有利于提升高校治理效能

無論微觀層面還是宏觀層面，高校經濟活動復雜， 涉及到的不確定性、風險性和模糊性問題， 使得所擔負的經濟責任越來越重， 注重合規性、效益性的審計評價能有效推動決策科學化，降低責任承擔風險。新頒布的《教育部經濟責任審計規定》（2021） 也強調了審計評價在高校治理的作用， 規定指出，有針對性的對校領導干部及其各部門進行審計評價，以便發現經濟責任履行中的守法、守規問題，有利于推進高校治理體系和治理能力現代化， 這突出了審計評價在高校治理中的位置。近些年高校治理實踐也表明， 隨著高校行政管理權力逐漸下放， 實現治理過程規范化、法制化， 需要從制度建設著手， 經濟責任審計評價既是制度建設的一部分，又在整個治理體系中發揮最全面的監督職能，有利于從多層面發現管理的漏洞， 及時進行防控，為高校治理保駕護航。

高校治理對審計評價提出了更高的要求， 圍繞大學治理目標，聚焦高校發展面臨的重大課題， 在審計過程中充分運用動態分析、整體分析、結構分析等數量模型， 增強審計評價的針對性， 揭示問題本質， 能夠擴展高校內部審計工作的監督效果。審計評價的量化使審計過程更有針對性、指向性， 達到精準審計的效果，從注重一般財務收支的真實性、合法性向注重治理制度建設轉變；從追求項目數量型審計，向以明確經濟責任的責任界定轉變。通過將審計內容細化分解為量化指標， 與具體審計結果相對應， 保證客觀公正地評價出高校經濟責任履行情況。一方面推動高校內部審計職能定位轉型，另一方面精準對接高校治理問題，提升治理效能。

2 . 審計評價體系量化的規范性有利于經濟責任劃分

權力制衡理論認為， 權力運行與責任履行是相對等的，高校治理肩負著更為復雜的經濟責任， 期間反映的是權力運行的制度安排，只有權力運行被置于強有力的制度框架下，責任履行才能真正到位。作為高校治理的核心內容，高校經濟活動所應承負的經濟責任寓于各項主體權力中， 為強化權力約束，需要強化制度建設， 而審計是制度安排的剛性要求， 強調的是遵從與服從， 極大的闡釋了制度的威嚴，通過量化評價強化制度的約束力，在加強經濟責任履行基礎上不斷提升高校治理能力。然而，也要求審計自身具有說服力，主要體現在審計評價上。立足于權力運行分析，要求審計評價更具有客觀性和精準性，深刻揭示權力運用問題， 準確判定權力界線與應承擔的責任，有效推動責任履行。由此看來審計評價有利于責任劃分， 量化的審計評價使責任劃分更明晰化，為責任履行指明方向。

3 . 審計評價體系量化的功能性有利于合理利用資源

經濟責任審計評價體系的制定要以經濟效益為出發點， 既要關注制度建設， 更要關注執行效果。審計評價的量化主要基于硬指標設計才能反映出經濟效益， 圍繞投入、能力、產出、結構等四個方面的細分，從規范高校財務管理到重大經濟決策， 重在資源配置是否合理，以較小教育資源投入達到最大化產出，從而真正反映出經濟責任履行的現狀， 實現資源高效利用。審計評價量化體系的引入可以幫助高校重新整合人、財、物的資源，圍繞學科建設、人才培養、科研產出等方面來進行量化設計各項責任評價指標，更好清晰對資源使用效益進行投入與產出比較，使審計建議有針對性。特別是在資金管理上， 對資金的使用效益進行量化評價，看資金使用預期目標與實際成果是否一致， 從而找出問題和解決辦法，能夠有效防止因資金管理問題造成的經濟損失，達到資金使用和經濟責任履行相統一。

4 . 審計評價體系量化的精準性有利于減少評價的主觀性

審計評價體系量化具體指向的是責任履行狀況，量化帶來審計工作更好的操作性。高校經濟責任履行是高校治理體系中核心和最敏感的領域， 影響到整個高校治理的成果，審計評價量化不僅為履行經濟責任規范了邊界，而且也減少了審計工作自身的盲目性和主觀性，量化越細致， 評價越準確，也就更具說服力和權威性，審計結果更容易應用到工作整改中。圍繞經濟活動的權力運用是量化評價的重點，最終還要歸結到資金、資產管理的合乎規定與否， 經濟決策是否恰當，由此判定經濟責任履行情況。

二、高校經濟責任審計評價體系量化指標的設定

高校治理主要圍繞高等教育辦學任務而展開，經濟責任審計則是重要的治理手段和途徑，審計評價作為審計架構體系的一部分，最終反映審計的成果和應用程度。評價水平的高低取決于審計評價標準的制定和執行，評價的量化更有利于結合目標責任，精準定位高校治理的核心問題，通過對經濟責任的履行情況分析，完善高校治理體系。

1 .量化評價的內容指向

經濟責任履行反映在經濟活動過程和結果之中， 過程的經濟性、效率性越高，說明經濟責任履行情況良好， 如果最終達到更高的效益性， 則是體現經濟責任履行到位，而這些構成審計量化評價的內容，基于經濟活動的經濟性、效率性和效益性設計評價量表，更具有評價針對性和指向性。在高校審計評價體系中，經濟性與效率性是反映高校治理的剛性要求， 可以通過投入與產出的比較來評價治理的最終效益， 借助高校經濟效益高低進行審計評價量化設計，審計評價量化指標與學校經費結構、資產管理、教育資源利用的多項指標掛鉤。如經費使用結構，主要是看學校教育經費用于教學和科研的投入比例多少，與用于其他項目的資金投入進行比較，以此體現資金資源在教育上的利用率。效果性就是實現學校教育目標的程度， 如果在人才培養、科研成果上能夠達到最初制定的教育目標，則是完全履行了經濟責任， 審計評價可以通過這種效果性進行量化設計，通過效果性的指標細分設定各項經濟責任履行的審計評價指標。另一方面，以規范權力運行作為經濟責任履行的評價指向， 主要看財務收支的真實性、合法性，可以借助財務數據變化設定審計評價量表， 并最終評定責任履行情況。高校財務收支的真實性、合法性是高校經濟責任履行的焦點， 財務收支指標變化可以作為審計評價量化的依據，以經費使用為主線，以財務收支的真實性、合法性為準則， 設定審計評價量表，進行綜合性分析，判定高校經濟責任履行情況。

2.根據系統性原則和分層原則構建高校經濟責任審計量化評價體系

為了使審計評價更加科學和客觀， 需要對評價指標進行量化處理， 通常由總體情況的量化評價分解出各具體項目的量化評價， 最終上升為一種定性結論。因此， 需要遵循系統性原則和分層原則， 不僅對領導者所負的總體責任審核評價， 而且還要建立各項分值評價，對各項指標完成情況與所制定的標準進行比較， 并最終形成一個可量化的整體評價結果。具體說來，系統性原則是把經濟責任的各項審計評價指標的設定看作一個整體，須從高校治理高度對高校整體經濟活動進行量化評價， 既考慮全面性，更要基于全局發展，能夠有利于高校治理的綜合性評價結論的產生，當然各項審計評價指標的設定應該作為支撐點， 能夠證明綜合性評價結論的說服力。分層原則是突出經濟責任評價的重點， 圍繞經費管理、使用、產出效果等細化的經濟指標，包括資產、預算、決策程序、內部控制狀況等做出評價。從具體審計內容劃分為二、三級指標，依次建立若干級別的審計評價指標體系模型，對各項評價指標進行定量分析， 參照標準分值得出評價結果，然后匯總形成高校經濟責任履職情況的全面性評價。

3 . 指標量化的具體設計

首先， 從宏觀層面針對學校整體發展情況評價指標的設定，分析領導者全面提升學校發展內涵以及完成學校教育目標的整體情況，主要聚焦于高校治理下新的改革創新舉措與學校整體發展成果。以此為統領， 設定重大經濟決策情況的量化評價指標，主要評價重大經濟決策程序是否規范、合法和決策執行是否達到效果。其次，是設定財務管理情況評價量化指標，主要分析評價單位預算管理、收入與支出是否規范， 資產負債是否可控等情況。從促進內控制度建設著手，評價內部制度的健全性、執行的有效性，從預算管理、收入支出管理、舉債融資、資產負債、合同管理等方面設定二級指標。主要加強對學校各個領域以及相應流程環節的操作行為評價，重點關注學校財務管理中的經費使用情況。具體操作上，是設定學校資產管理、基本建設、后勤服務等二級評價量化指標。由此，以多項綜合性的量化設計為引領，分類細化為具體經濟活動的量化指標評價，最終再歸結為高校治理的總體目標的實現， 對領導者的經濟責任履行狀況做出結論，量化評價體系的整體架構可以更具操作性且責任明確，通過責任評價揭示高校經濟內控制度性問題，達到高校有效治理。

三、高校經濟責任審計量化評價體系建設面臨的難點

1 . 不能從高校治理高度認識審計評價

審計整個過程更關注自身工作，沒有把審計工作同整個學校治理聯系起來，而在開展的專業審計工作中， 更多關注的是財務問題、資金合規性的問題，并且較少注重結果導向， 因此導致審計評價的環節重視不夠，也導致審計評價服務高校治理的意識不強，審計評價往往流于形式。沒有把審計評價放在高校改革發展大局和高校治理的大背景下去認識， 更沒有從體制機制、制度的深層面分析問題， 審計評價更多的是就事論事，卻偏離高校治理目標。

2.評價方法大多停留在定性方面

當前的經濟責任審計評價中，缺少量化的數據作為支撐， 由于沒有確立定量評價指標， 導致審計評價結論大多停留在定性層面。相關制度也缺乏對審計實務具體的細化規定， 評價內容多為主觀的定性描述，致使客觀準確地評價高校領導干部責任履行存在困難， 評價過于籠統， 則缺乏揭示問題的具體指向性和解決問題的針對性， 不能明確的評價也會導致責任界定不清，評價結論缺乏說服力， 自然地也就無法促使領導者認真履行責任。

3 .經濟責任界定的難點

經濟責任審計評價的目的是為了加強對法定代表人和各部門經濟活動的監督，評價中首要的是厘清責任， 確定哪些責任，又有誰來負責任， 才能夠做出中肯的評價。前任和現任， 直接責任與間接責任，責任界線不同，所應承擔的責任不同， 最好的途徑是通過量化將責任認定和劃分，否則經濟責任界定不清， 則會導致評價困難。由于高校經濟活動涉及的范圍廣和部門較多， 帶來的是責任劃分的復雜性，在總體責任下有著更多細分的責任界定， 以何種標準和依據來進行劃分是關鍵，顯然標準的量化更具有可操作性。但大多高校的審計還沒有建立起量化的評價制度和評價方法， 無論責任的劃分還是評價過程都缺乏明確的量化指向，這使得各層面責任劃分不清， 而厘清這樣的責任也是一項困難的工作。對此，高校應建立明晰的責任界定制度，而審計工作也需要建立區分責任的標準， 顯然僅靠審計的職能范圍很難實現的。

4 . 將大量定性評價內容轉變為定量評價指標的難點

經濟責任審計評價， 只有包含充分的量化指標，才能使構建的評價體系更有實踐意義和操作價值，通過定量分析進一步的過渡和細化，達到具體問題的認定。如將學校某部門的經濟責任評價結果分為不同等次，如果沒有明確的量化標準，則難以定性等次。因此，為解決上述問題，就需要加入一定的定量分析，關鍵是強化定量的審計標準， 將大量定性的評價內容轉變為定量的評價指標，再由量化的結果上升為定性的描述，則能夠比較客觀得到評價的結論。但實踐中大多高校僅憑審計的主觀意識和經驗去評價其所履行的經濟責任，定性評價多，而定性的評價內容卻很難轉化為定量的分析和評價，最終影響的是評價效果。即使采用一定的數據拆分和統計進行分析，然而由于大多高校審計都是取自財務數據，數據來源單一以及數據真實性都會影響到最后的評價效果。顯然，量化評價必須占有全面的數據， 并且具有可易操縱的量化指標規定，才能有利于定性的評價內容轉化為定量分析。

四、高校經濟責任審計量化評價體系建設服務高校治理的對策

1 . 把審計評價量化體系建設上升到高校治理高度

審計評價量化體系建設應服從服務于高校治理的需要，因而評價工作就不能局限于審計單一范疇，更需拓展審計評價的深度和廣度。從提高經濟責任審計評價水平出發， 盡量依據更可靠、更全面的數據， 為量化評價打下基礎。尤其要注重對經濟指標的計算、對比。在審計實踐中，應以財務收支審計為基點， 分析財務經費的使用情況，并以此為依據判斷出領導者是否履行好經濟責任。通過量化分析，準確得出經濟責任評價的結論， 為高校干部考核和使用提供參考， 進而更好服務于高校治理的大局。

2 . 量化評價指標要全面、層次要分明且重點突出

基于高校經濟活動的復雜性、多層面性，而又涉及到院系及各管理部門，審計評價量化指標的設計，既要有反映學校綜合治理的指標，又要有具體單項指標。要根據各部門性質的不同，領導者經濟責任的側重點不同，細化審計評價指標。并且，要明確審計評價的重點，基于高校治理的特點， 要突出圍繞教學科研的資金使用問題，制定責任履行的評價指標，評價內容也要重點放在內部控制制度的資金使用效益方面。由查找各層面、各部門的經費使用問題， 上升到學校治理體系的高度去發現問題、解決問題，從而從審計評價出發，建立一套行之有效的適合學校發展的治理體系。

3 . 審計評價體系架構重點強調標準量化

一是著眼分類設置的量化，根據高校不同崗位、不同部門的評價對象， 分別設置經濟責任審計評價指標，通過前后比較和同類崗位比較清晰界定經濟責任履行情況，為此，需要統一規范經濟責任評價的量化標準， 以便更好確定評價的范圍、尺度，避免審計評價的隨意性、主觀性。二是著眼量化比對， 以時間跨度比對領導經濟責任履行情況， 或以前后任比對履職情況，使經濟責任審計評價更加全面、客觀、充分。

4 . 依靠量化方式正確劃分經濟責任界限

審計評價應嚴格劃清幾個責任界線， 既要分清各主體責任， 更要分清責任履行中依法行政（或經營） 的責任、規范管理的責任和創造效益責任，對這些責任的評價要依據單位財務收支結果、經濟管理結果確認經濟責任履行情況，要盡量通過量化正確劃分經濟責任界限，提高評價準確性，使審計評價更具有說服力。

總之，通過對重大經濟決策、制度建設及執行情況等方面的審計評價，可以促使領導者行使權力與履行經濟責任相一致，而評價量化體系建設更有利于經濟責任明晰，強化領導者責任履行，在不斷提升高校經濟管理水平的基礎上，為完善高校治理體系和提升治理能力服務。