歐盟政府數據治理： 體系建設及其經驗啟示

宋懿　黃婕

關鍵詞： 歐盟； 數據共享； 數據開放； 政府數據治理； 數據治理體系

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０６．０１４

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２３） ０６－０１３９－１０

大數據時代， 數據作為社會生產要素和政府治理要素的地位， 已得到社會各界的廣泛認同［１］ 。２０２２年６ 月， 國務院發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》指出， 要加快推進全國一體化政務大數據體系建設， 加強數據治理， 依法依規促進數據高效共享和有序開放利用［２］ 。同年１２ 月， 中共中央國務院發布的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》， 進一步明確建立安全可控、彈性包容的數據治理制度， 在數據價值實現和數據要素潛能激活中發揮重要作用［３］ 。在此背景下， 如何在充分開發政務數據價值的同時， 構建符合數字政府建設需求的政府數據治理體系， 已成為我國數字政府建設和政府治理轉型的重要議題［４］ 。

在學界， 數據治理（Ｄａｔａ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ＤＧ） 概念最早出現在企業管理領域中， 是數字時代企業為探討數據資產價值實現方式而闡發的術語［５］ 。區別于數據管理對具體行為措施的關注， 數據治理是對數據資產管理行使權力、控制和共享決策（規劃、監測和執行）的系列活動， 其最終目的是數據資產價值的開發與利用［６］ 。近年來， 伴隨政府數據存增量和類型的增加， 及數字政府建設和數據開放實踐的發展， 政府數據治理已成為社會各界關注的熱點議題［７］ 。目前， 學界對政府數據治理的概念界定及其理論體系的認識尚處于起步階段， 同時存在“對政府數據的治理” 和“基于數據的政府治理” 兩種研究思路。前者將“政府組織中的數據” 作為治理對象， 認為政府數據治理是政府對其機器、系統、網絡和信息空間中的數據進行權威分配的活動， 聚焦政府數據治理的模型、框架和策略［８－９］ 。后者則認為政府數據治理是以數據共享和業務協同為基礎，構建多元主體共同治理體系， 聚焦政府在“數據資源” 互聯互通基礎上進行社會治理的過程［１０－１１］ 。在數據資產屬性和多元價值開發得到廣泛重視的今天，如何通過合理的體系建設和過程安排， 推動數字政府和“基于數據的政府治理” 建設， 對該問題的探討已成為近期政府數據治理領域的重要方向與核心議題［１２－１３］ 。

由此， 本文立足信息資源管理一級學科的基本視角［１４］ ， 遵循“對政府數據的治理” 思路， 將政府數據治理界定為： 政府主體以政府數據多元價值實現為目的， 結合具體情境對數據事項進行權責配置的要素界定和過程安排。從目標角度看， 政府數據治理的關鍵任務是通過對數據質量的提升， 推動數據價值和復用實現［１５］ 。在這個過程中， 政府數據需要脫離其生成、產生或被采集的單一業務主體， 進入到需多個數據主體跨域協作的治理情境之中， 在多主體間互動過程中實現數據從需求到利用的匹配過程［１６］ 。鑒于此， 本文嘗試從“共享” 和“開放” 這兩個政府數據全生命周期中， 涉及多主體協作以滿足數據需求與利用匹配性的環節出發，構建“面向共享和開放的政府數據治理體系”。在此基礎上， 本文從戰略、保障和工具３ 個維度， 系統地考察了歐盟政府數據治理體系的具體表現和核心特征， 并結合我國政府數據治理現狀， 提出具有針對性的發展建議和意見。

１面向共享和開放的政府數據治理體系及其構成要素

從議題特征看， 政府數據治理具有明顯的跨學科特征， 來自信息資源管理、信息系統及公共管理等諸多領域研究成果的交叉融合， 構成了政府數據治理領域的知識基礎［１５］ 。盡管如此， 學界對政府數據治理的研究仍然處于初級階段， 缺乏對過往政府數據治理體系及其構成要素的統一認識［１７］ 。這種情況使得現有對國外政府數據治理經驗考察的研究因缺乏共同對話的理論基礎而呈現出知識碎片化分布， 影響研究者們對政府數據治理的深入理解［１８］ 。為此， 本文結合文獻和理論分析結果， 構建并調適出“面向共享和開放的政府數據治理體系” 的分析框架， 并將其作為后續對歐盟政府數據治理體系建設經驗進行分析和總結的工具。

１.１政府數據治理體系及其構成要素的代表性觀點分析

體系是特定范圍內要素及其相互關系構成的系統［１９］ 。為明確政府數據治理的基本概念及其體系構成要素， 本文集中考察以“政府數據治理體系及其構成要素” 為對象的專項研究， 并結合其學術影響力篩選出如表１ 所示的５ 個代表性觀點。

其中， 安小米等［２０］ 研究指出， 大數據發展背景下的政府數據治理體系分為“宏—中—微” ３ 層，分別由核心概念、管理機制和程序策略構成。劉芮等［２１］ 認為， 政府數據治理體系是由治理主體、治理基礎、治理保障和治理工具構成的內容集合。經合組織（Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏ－ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ＯＥＣＤ）提出的“公共部門數據治理通用框架” 指出， 政府數據治理體系應由“戰略、戰術和實現” 三維若干要素構成。其中， 戰略維由“領導和愿景” １ 個要素構成， 戰術維由“整合實施能力” 和“規章” ２ 個要素構成， 實現維由“數據架構” “數據基礎設施” 和“數據價值鏈”３ 個要素構成［２２］ 。同時， 鮑靜等［２３］ 以及黃靜等［２４］的研究共同強調， 政府數據治理概念體系的構建應結合數據管理實踐， 并充分考慮政府數據在“共享和開放” 等關鍵生命周期中的流轉特征。由此可見， 現有研究整體上更傾向于將“政府數據治理體系” 視為數據治理實踐、具體情境特征和治理事項的疊加組合。但從研究角度看， 既有研究對政府數據治理體系及其構成要素的認識仍有差異，且缺乏與“共享” 和“開放” 等關鍵生命周期環節中政府數據管理實踐間的理論映射。

１.２面向共享和開放的政府數據治理體系分析框架構建

本文在尊重既往研究成果和思路前提下， 構建了面向共享和開放的政府數據治理體系及其構成要素的分析框架。該框架依照“治理挑戰識別—治理要素提煉” 思路構建， 結合理論分析以及前期調研結果， 圍繞“共享” 和“開放” 環節中政府數據治理問題的解決， 篩選出具有針對性的治理事項、工具和制度安排， 并按照“體系—維度—要素” 層次構建體系。具體來說， “共享” 環節中的政府數據價值實現， 需要在滿足多元主體不同數據需求的同時， 保障數據在主體間流動過程中的質量和安全［１６］ 。這意味著， 政府數據治理主體需通過“價值引導和戰略規劃”， 明確政府數據開發與利用原則， 并通過合理的組織和制度安排保障數據質量和安全。相較共享而言， “開放” 環節中的政府數據價值實現， 則需要處理好數據開放的實際收益和潛在風險間的平衡［２５］ 。這意味著， 政府需要擔負數據供給者和利用監管者的雙重角色， 需要通過合理的策略選擇和制度設計， 為政府與其他主體間基于開放數據的生態體系構建創造良好的環境。

結合以上分析和文獻調研結果， 本文構建出了一個由“戰略、保障和工具” ３ 個維度及若干要素構成的“面向共享和開放的政府治理體系”， 如表２所示。其中， 戰略維要素以明確政府數據治理目標和愿景為目的， 其核心內容是數據的戰略價值規劃、價值開發原則和愿景等內容， 旨在幫助各數據主體明確數據價值并就數據行為事項底線達成共識［１８，２６］ 。保障維要素以提供政府數據治理組織支持為目的， 其核心內容是政府數據協同治理結構、治理行為評價和開放利用規章， 旨在幫助各數據主體間建立有效的溝通、協調和協作機制［１６，２７－２９］ 。工具維要素則以落實數據治理為目的， 其核心內容包括但不限于數據互操作性框架、數據治理系統平臺、質量管控規范、權屬界定方案、安全保護規章和資產核算工具， 旨在幫助各數據主體落實以“數據”為對象的治理原則和管理事項［３０－３３］ 。從各維度間關系來看， 戰略層要素對政府數據治理體系建設具有根本性的指導作用， 是保障維和工具維要素構建和選擇的準則。無論是“共享” 還是“開放”， 數據主體間應就數據價值及其利用方式達成基本共識， 這是組織安排、工具選擇和制度保障基礎。在戰略方向確定后， 保障維和工具維要素的選擇具有交叉性和共時性特征， 兩者共性是對戰略目標實現的追求， 兩者間的主要差異在于前者側重關注組織安排， 而后者強調技巧、技術和工具， 因而有著更強的具象性和操作性。

２面向共享和開放的歐盟政府數據治理體系建設現狀

近年來， 為應對“云大物移智鏈” 等先進技術帶來的數據治理挑戰， 歐盟已陸續發布《歐盟數據戰略（Ａ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ Ｄａｔａ）》和《塑造歐洲的數字未來（Ｓｈａｐｉｎｇ Ｅｕｒｏｐｅａｓ Ｄｉｇｉｔａｌ Ｆｕｔｕｒｅ）》等系列戰略政策［３５－３６］ ， 并在系統設置、平臺搭建和組織建設等方面進行了大量有益實踐， 進而初步形成較為完善的政府數據治理體系。為充分借鑒歐盟實踐的有益經驗， 細化政府數據治理體系在“共享” 和“開放” 兩個環節中的構成要素， 本文借助上述框架作為分析工具， 探討歐盟政府數據治理體系在戰略、保障和工具維的表現， 并結合我國現狀提出相應建議。

２.１面向共享的歐盟政府數據治理體系建設現狀

早在２０ 世紀９０ 年代， 歐盟就已為滿足政府信息共享需求進行了有針對性的系列信息規劃和系統建設［３７］ 。２０２０ 年以來， 歐盟為推動《數據戰略》中提出的“單一數據空間” 建設， 發布了《數據治理條例》《數據法案》《歐洲互操作法案》等專項政策， 并通過數據共享系統和門戶網站建設等實踐， 初步建立了以推動公共服務能力提升為目的的政府數據共享治理體系［３８－４０］ ， 如表３ 所示。

１） 從戰略維度看， 歐盟確立了政府數據及其共享在數字政府建設和政府治理數字化轉型中的基礎作用， 并在《歐盟數據戰略》和《塑造歐洲的數字未來》等歐盟全范圍數據戰略中明確了政府數據的公共價值屬性。同時， 系列政策明確指出，政府“共享數據” 的訪問、流動和使用必須嚴格確保“數據主權”， 并兼顧數據訪問和使用過程的“開放、公平、多元化、民主和自信” 等諸多原則，以確保共享過程中數據多元價值的合理和有效實現。

２） 從保障維度看， 歐盟不僅要求成員國內部圍繞“政府數據共享” 相關事項建立協同治理保障機制， 也要求歐盟各成員國之間通過溝通與協作，保持著“共享” 環節中各國政府數據治理舉措的相對一致性。具體來說， 歐盟要求其各成員國在國內建立支持共享的數據協同治理組織結構， 該結構由數據主管機構、數據協調機構和數據協調機制構成。這些機構依法依規享有監督義務和處罰權利，需建立不同強度的監督干預措施， 以確保各成員國政府和公共機構對數據隱私、機密、數據訪問和獲得的公平與透明。同時， 為確保歐盟內部共享數據治理規則的相對一致性， 歐盟成立了由各成員國數據主管機構和數據治理專家共同組成的互操作聯盟。該聯盟以定期溝通和研討的方式統一各國共享治理安排。此外， 為確保共享過程中數據治理行為的合法與合規， 歐盟要求成員國范圍內共享數據的提供者在共享前提供數據質量評估， 并要求數據主管部門對共享過程的合法合規性進行有效的過程監督和事后評估。同時， 為確保歐盟各國政府履行對數據共享的管理、協調、運行和監督義務， 歐盟設立了數據協同治理管理和績效考評方案， 承諾從財政和人力等方面給予數據治理相應的資源支持。

３） 從工具維度看， 為確保數據共享活動中利益相關方能夠在公平合理環境下， 訪問、獲得和使用數據， 歐盟在數據互操作性框架、質量管理規范、權屬界定、安全保護和資產核算等方面做出了明確規定。具體來說， 第一， 歐盟對各成員國共享數據需求進行調查， 并根據其需求制定了支持共享的互操作性框架。這里的互操作性框架是指組織間以共同利益（如數據、信息和知識共享） 實現為目的，通過業務流程和ＩＣＴ 數據交換實現共同目標的過程，該框架是由概念框架、使用指南、應用規范和使用標準構成， 包含數據結構、技術文檔和參考數據等。第二， 歐盟要求共享數據提供者主動提供與數據有關的合規保證和質量檢查， 并允許其在合法合規范圍內向數據使用者提供數據共享服務。第三， 歐盟規定各成員國對共享數據的訪問、獲得和使用， 要與現行的數字服務法等相關政策法規保持一致， 不得改變數據的實質權利或已建立的數據訪問和使用權限。同時， 歐盟特別規定， 當發生突發公共衛生事件、環境退化、重大自然氣候變化或人為引發的重大災害時， 如使用政府數據帶來的公共利益超過數據持有者處置其持有數據時， 數據持有者需服從公共價值創造需要而進行適當的權利讓渡， 并免費提供數據。第四， 歐盟要求各成員國建立數據授權和訪問規范， 以保證數據持有人和數據用戶對數據的操作， 符合知識產權、商業秘密和個人數據保護原則和歐盟價值觀。第五， 歐盟充分考慮數據共享在財政和行政上的成本支出， 并規定數據提供者應在合規前提下提供對數據使用成本的說明， 并可在合理范圍內要求數據使用者給付相應費用。

２.２面向共享的歐盟政府數據治理體系建設現狀

歐盟是世界范圍內較早進行開放政府數據運動的政治和經濟共同體。近年來， 歐盟在以往發布的《公共部門信息再利用指令》《公共數據數字公開化決議》等政策的基礎上， 修訂并發布了《開放數據指令》《開放數據與公共部門信息再利用指令》和《高價值數據集實施法案（Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｎ Ｈｉｇｈ－ｖａｌｕｅ Ｄａｔａｓｅｔｓ）》等系列政策［４１］ ， 構建了面向開放的歐盟政府數據治理體系， 如表３ 所示。

１） 從戰略角度看， 歐盟指出要充分重視政府開放數據的微觀特征和商業價值， 將政府開放數據定位為政府持有的以個人或商業為目的， 可供任何人出于任何目的而自由使用和再利用的具有開放格式的數據。目前， 歐盟執行政府數據默認開放（ＯｐｅｎＢｙ Ｄｅｆａｕｌｔ）戰略， 要求政府從數據使用和復用者角度考慮， 提供有可查找、可獲取、可互操作和可再利用特征的政府開放數據。同時， 歐盟明確要將政府數據開放與歐盟“單一市場建設” 的發展戰略相結合， 為后者提供數據資源支持。此外， 歐盟已根據數據的語義特征， 確定并關注包括地理空間、地球觀測、環境、氣象、統計、移動出行和企業所有權在內， 共７ 類“高價值數據集” 在減輕行政機關壓力和創造商業價值方面的重要戰略作用。

２） 從保障角度看， 歐盟先后印發并實施了《開放數據指令》和《開放數據與公共部門信息再利用指令》兩份專項政策法規， 確立了歐盟對開放數據治理的重視。在具體執行方案中， 歐盟建立了支持數據復用和數據利他主義實現的治理結構和管理機制。這里的數據復用指在不創造重復使用開放數據的權利的前提下， 通過規定統一允許數據復用的基本條件、技術安排、治理結構和協調機制， 實現開放數據重復使用。而這里的數據利他主義指數據主體同意處理與其相關的個人數據， 或允許其他數據持有人出于公共利益而使用其非個人數據， 而不尋求報酬的行為。歐盟通過設立數據中介機構，建立開放數據治理機構和專家委員會方式， 為數據復用和利他主義的實現提供組織保障。同時， 主管當局根據數據開放行為的監督審查結果， 定期接受社會各界成員對數據開放過程中各類行為人侵權行為的舉報和投訴， 以保障各類社會主體都能以公正和透明的方式獲得開放數據。

３） 從工具維角度看， 歐盟在《開放數據指令》中明確規定政府機構和公共部門應建立符合數據動態供給需求的程序結構和數據格式， 以增強開放數據可復用性。其中， 可復用的數據結構、模型、本體、元數據應用概要、核心詞匯表和敘詞表等技術規范， 需要兼顧數據互操作性要求、無障礙獲取需求和政府公正透明原則。同時， 歐盟委員會建立了“開放數據門戶（ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ Ｏｐｅｎ Ｄａｔａ Ｐｏｒ?ｔａｌ）”， 向各成員國政府和公共部門發放《數據提供者指南》， 幫助其提供合規數據， 并建立符合技術和法規需求的互操作性框架。第二， 歐盟建立了開放數據專有權授予機制， 并在其數據門戶中提供數十種許可協議類型， 以幫助數據提供和使用者以法律形式固定自身在開發數據中的權利、責任與義務， 并對開放數據利用過程中的隱私和安全保護提供法律依據。第三， 歐盟篩選并構建了一批“高價值數據集”， 并規定其應具備機器可讀及可通過應用程序編程接口（Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ Ｉｎｔｅｒｆａｃｅ，ＡＰＩ）批量下載的特征。第四， 歐盟規定政府、公共部門及其事業單位應遵循透明度、非歧視性和非排他性原則， 向各類社會主體免費提供合規數據。同時， 歐盟提出以財政補貼、行政撥款和稅收激勵等方式， 給予免費開放的政府部門以適度激勵， 并準許其以收費形式彌補數據保護成本。

３面向共享與開放的我國政府數據治理體系建設現狀及問題分析

我國政府數據治理體系建設、數字政府建設與國家治理體系的現代化發展進程緊密相關。２０２１年正式發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和２０３５ 年遠景目標綱要》明確指出， 提高數字政府建設水平， 需從“加強公共數據開放共享” 和“推動政務信息化共建共用” 兩個環節入手［４２］ 。

３.１面向共享和開放的我國政府數據治理體系的建設現狀

在我國， 面向共享的政府數據治理體系建設始于２０ 世紀９０ 年代末， 但在２０１５ 年《促進大數據發展行動綱要》印發前， 其核心內容是基礎數據庫的搭建和政務信息資源交換目錄的制定， 缺乏系統的頂層規劃和專項治理方案。２０１６ 年以來， 伴隨《政務信息資源共享管理辦法》《政務信息系統整合共享實施方案》《關于加快推進“互聯網＋政務服務” 工作的指導意見》《關于建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的實施意見》等專項政策的發布， 我國確立了政府數據共享以“推動業務協作、組織協同和政府治理能力提升” 為目標的整體發展戰略。與此同時， 國家和地方各級政府在數據共享交換平臺搭建、數據管理機構建設和數據共享專項政策制定等方面共同發力（例如廣東省大數據管理局、《貴州省政府數據共享開放條例》和《信息技術—大數據—政務數據開放共享（ＧＢ／ Ｔ３８６６４）》系列標準的實施等），初步形成“央—地” 聯動的共享治理體系。

相較共享， 面向開放的我國政府數據治理體系建設與國家對數據生產要素地位的認識和確立過程緊密關聯。２０１３ 年， 在《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》明確提出要推動政府數據的價值開發后， 以上海為代表的地方政府開始大規模推行政府數據開放試點并取得許多成績［４３］ 。其中， 以山東為代表的省份建設“集中式” 省級政府數據開放平臺， 并通過“統一分配” 省平臺賬戶的方式，獲取、存儲和使用各地市的政府數據； 而以廣東為代表的省份則設立“省—市” 分布的政府數據開發平臺， 并通過省級政府制定“統一標準” 的方式進行數據匯聚［４４］ 。整體而言， 正如《２０２２ 中國地方政府數據開放報告》所述， 自２０１５ 年我國第一個省級政府數據開放平臺上線以來， 截至２０２２年１０ 月， 我國已有２０８ 個省市運行政府數據開放平臺， 為我國政府開放數據治理打造了良好的信息技術設施基礎［４５］ 。在此背景下， ２０２０ 年發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將“數據” 列為生產要素， 并明確指出要以“推進政府數據開放共享” 方式“加快培育數據要素市場”。由此， 國家層加強了對政府數據開放的統籌布局， 通過《中華人民共和國政府信息公開條例》修訂、《中華人民共和國數據安全法》的頒布和《信息技術—大數據—政務數據開放共享（ＧＢ／ Ｔ３８６６４）》系列標準的頒布， 初步確立開放數據的部分管理需求。同時， 以上海市、浙江省和深圳市為代表的地方政府， 結合自身實踐開展大量實踐探索， 先后出臺的《上海市公共數據開放暫行辦法》《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》和《深圳經濟特區數據條例》等， 推動了開放數據治理體系建設。

３.２面向共享和開放的我國政府數據治理體系的問題分析

如前文所述， 面向共享和開放的我國政府數據治理體系建設已取得一定進展。但正如中國電子信息行業聯合會和清華大學公共管理學院聯合發布的《中國政務數據治理發展報告》指出的那樣， 在“共享” 和“開放” 兩個關鍵環節中， 我國政府數據治理在統籌管理機制建設、數據資源摸底、數據權責配置及標準規范體系等方面仍有不足［３４，４６］ ，具體來說有以下幾點：

第一， 缺乏系統的政府數據戰略價值闡述及其配套的頂層設計。近幾年， 雖然我國已陸續頒布或修訂了《政務信息資源共享管理暫行辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中華人民共和國數據安全法》等相關政策規定， 但因我國政府數據治理體系仍缺乏與歐盟《開放數據指令》《數據治理法案》類似的專門立法， 而暫時無法實現政府數據共享和開放中數據權責的清晰界定。同時， 雖然我國已在國家政策中確立了數據作為生產要素的地位， 但從戰略規劃和頂層設計角度看， 我國仍然缺乏對數據資源， 特別是政府數據資源戰略價值的系統闡述， 也并未在專門性立法或政策中系統闡述政府數據開發與利用應遵循的基本原則。

第二， 缺乏支持多主體間協作的數據治理結構和行為評價方案。近年來， 雖然我國已在搭建政府數據共享與開放平臺過程中， 建立起了一套以支持技術采納為目的組織結構和制度安排， 并初步形成了“中央—地方” 和“省—市” 多級聯動的縱向治理結構。但從治理目的、組織結構和機構職能角度來看， 中央和地方政府設立的大數據管理局等各類數據主管部門的職能發揮不足， 尚且缺乏同時面對多主體數據需求并通過協調工作滿足不同主體需求的能力。同時， 考慮到政府數據治理本身具有的過程性和零散性特征， 部分地方政府試推行的政府數據共享和開放行為評價方案， 缺乏一定的客觀性和普適性。

第三， 缺乏支持數據復用的數據授權運營模式和操作性框架。近年來， 雖然我國已在國家層面承認數據作為生產要素的地位， 并在地方層面嘗試通過“授權制度” “政企合作” 和“權責分工” 等方式， 推動政府數據的有效開發和利用。但我國至今尚未將地方政府試點經驗轉化為具有一定可推廣性和可復制性的數據授權運營模式， 我國政府數據治理體系在數據權屬界定、數據運營模式和治理架構設計方面， 仍然缺乏系統性和整體性。同時， 由于不同主體對數據復用概念的理解差異， 目前由政府部門下屬研究機構主導設計的互操作性標準體系，仍然需要更多類型的數據主體進行實踐檢驗和驗證。

４歐盟經驗為我國政府數據治理體系建設帶來的啟示

如前文所述， 盡管我國的政府數據治理體系建設已經取得了一定進展， 但在頂層設計、組織結構、數據授權和互操作性工具等方面仍有不足。在此背景下， 對以歐盟為代表的發達國家建設經驗的適度借鑒， 是推動面向共享和開放的我國政府數據治理體系建設的有效路徑。盡管我國與歐盟在政治體制和國家制度上有根本差異， 但考慮到歐盟與我國： ①同樣重視政府數據經濟、公共以及其他多元價值的實現； ②歐盟成員國和我國地方政府在地理位置分布上具有同樣的廣闊性和分散性， 并因此同樣需要關注支持多主體間“三融五跨” 的數據協作治理結構； ③我國和歐盟具有相似的政府數據共享與開發試點工作經驗； ④我國和歐盟一樣具有一定的電子政務架構基礎， 但同樣需要使用“云大物智移” 等新技術的變革需求。因此本文認為，合理借鑒歐盟經驗有助于提升我國政府數據治理體系建設水平， 并結合戰略、保障和工具層分析結果提出以下５ 個方面的針對性建設啟示。

４.１定位戰略愿景， 加強頂層設計， 確保治理目標可預見

結合歐盟政府數據治理體系對數據戰略定位和價值闡述的系統性、連貫性及內在一致性， 本文建議我國政府數據治理體系建設應充分發揮“中央政府” 在戰略制定和頂層設計方面的統籌作用，加快專項立法與治理政策制定， 明確政府數據開發利用原則， 推動政府數據合法、合規與合理應用。一方面， 中央政府有必要明確政府數據在公共服務和文化生活等方面的核心價值， 為其多元價值的開發與實現奠定基礎保障； 另一方面， 中央政府有必要采用專項政策的方式， 制定政府數據使用原則、治理倫理和應用規范， 以建立符合我國實際的國情發展需要和“以人為本” 的社會發展基本原則的戰略愿景， 進而確保我國政府數據治理整體目標的內在一致性和可預見性。

４.２健全組織機制， 建立協同結構， 保障治理過程可控性

參考歐盟政府數據協同治理結構、治理行為過程考核以及針對數據開放的多元主體協作管理規范， 本文建議我國政府數據治理體系建設考慮建立與歐盟數據治理委員會相類似的由中央政府統一領導的組織機構， 并通過專家委員會及定期會議等方式， 推動全國各級政府數據治理機構聯動。同時，本文建議應進一步完善利益協調、監督管理和激勵機制， 建立健全政府數據共享、開放與利用的全過程管理， 以有效引導和監督數據治理過程并有效發揮多元治理主體優勢， 在保障治理過程可控性的同時， 有效地推動政府數據跨界流動。

４.３厘清數據底數， 進行價值分類， 確保治理結果可獲得

結合歐盟對“高價值政府數據集” 的篩選和分類， 本文建議我國政府依據其對數據語義特征分類和多元價值評估， 厘清、構建并劃分有不同價值水平和類型的政府數據集， 并保證這些數據集具有機器可讀和可共享與開放的特征。同時， 本文建議我國政府制定并依照相對統一的執行標準， 對高價值的政府數據集進行動態更新， 并通過數據分級分類專項治理規則的制定和執行， 以確保經治理后的政府數據具有面向多元主體的結果可獲得性。

４.４明確收費標準， 建立授權方案， 保障治理過程可獲益

參考歐盟政府開放數據的授權模式和收費方式， 本文建議我國綜合考慮政府數據無償開放和適度收費相結合的運營方式。一方面， 本文建議有選擇地借鑒歐盟建立的數據專項授權機制， 在制定政府數據清單的基礎上， 通過數據專項授權和協議運營的方式， 推動政府數據價值的多樣性開發。同時，考慮到政府數據的治理成本， 本文建議應借鑒歐盟建立的數據適度收費原則， 允許特定的政府部門和公共事業中的數據提供者， 綜合考察市場金融狀況和財政水平向數據的使用者適度收取費用， 以保障數據相關方在數據治理過程中的相對公平， 并對數據采集、處理和保護成本進行適度回收。

４.５重視數據流動， 支持數據復用， 確保治理規則可執行

結合歐盟建立互操作聯盟和運營互操作性框架的豐富經驗， 本文建議我國應吸收并厘清數據復用概念， 通過對現有系統實施方案、建設指南和執行標準的執行， 確保政府數據滿足可機讀、可復用和可查找等要求。同時， 本文建議我國繼續完善政府數據資產清單機制建設， 在不改變數據實質性權利或已建立的數據使用和訪問權限前提下， 通過線上與線下混合方式， 為多元主體了解政府現有數據數量、類型、存儲和獲取方式， 提供相應的渠道和方式。最后， 本文建議參考歐盟對政府數據集描述方式， 調整我國政府數據資產登記方式， 考慮從數據集基本特征（包括但不限于數據集內容、使用限制、許可證、數據收集方法、數據質量和不確定性等）， 公開相對一致的數據描述（包括數據結構、數據格式、分類方案、詞匯表、分類法和代碼表）內容， 明確數據訪問的技術手段、使用條件和服務質量， 以幫助數據接收者順利獲取和使用數據。

５研究小結

大數據時代， 政府作為社會中掌握數據類型和數量最為豐富的主體之一， 同時面臨著數據價值實現和政府治理能力提升的雙重挑戰。在此背景下，如何建立起有效的政府數據治理體系， 幫助政府數據在跨界流動過程中實現其蘊含的多元價值， 是社會各界共同關注的熱點議題。由此， 本文借助調適后的分析框架， 梳理了面向共享和開放的歐盟政府數據治理體系建設經驗， 明確了其在數據戰略價值、數據協同治理結構、數據專項立法、數據授權方案和互操作性框架等方面的有益建設經驗。在合理辨析我國與歐盟在政府數據治理體系建設中的共同困境后， 本文結合對我國政府數據治理體系建設現狀的問題分析， 指出應從治理目標可見、治理過程可控、治理結果可得、治理過程可獲益和治理規則可執行５ 個方面， 推動面向共享與開放的我國政府數據治理體系建設。整體而言， 本文的研究過程和分析結果不僅能為我國政府數據治理提供借鑒， 也能為我國數字政府建設提供幫助。此外， 本文搭建的政府數據治理體系要素框架及結合歐盟經驗對其進行的細化， 也為政府數據治理理論發展做出了一定貢獻。