碳減排背景下對歐盟碳邊境調節機制的思考

袁佩 李佳

摘要：由于氣候變化是人類經濟社會可持續發展的主要威脅之一，降低碳排放已成為全球關注的重大問題。目前，全球已有130個國家和地區確立在21世紀中葉達成碳中和的目標。在此背景下，歐盟率先提出了應對氣候變化的一攬子提案，其中最值得關注的就是碳邊境調節機制。該機制的引入意味著歐盟將以進口商品生產過程中的碳排放量為依據征收碳關稅，通過貿易的手段達成減排的目的，實現氣候中和。追蹤碳邊境調節機制（CBAM）形成的歷史溯源，對機制的內容、可行性和合法性進行解讀，說明該機制對中國的潛在影響并提出相應的應對措施，有助于我國碳達峰、碳中和目標實現。

關鍵詞：碳邊境調節機制；碳減排；歐盟；政策建議

2022年11月6日，《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）在埃及舉行，此次大會聚焦“落實”，希望各國通過立法、政策、項目等途徑，闡述如何緊急減少溫室氣體排放，實施《巴黎協定》。2021年7月14日，歐盟發布包括碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism， 以下簡稱“CBAM”）在內的“Fit for 55”一攬子立法草案，宣布截至2030年，歐盟二氧化碳排放量將在1990年的基礎上減少55%，屆時將成為世界上第一個實現碳中和的地區。中國也提出2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和的“雙碳”目標。全球其他地區也在積極促進碳減排，根據經濟合作與發展組織（OECD）統計，目前全球已有54個國家碳排放達峰，約有130個國家承諾到21世紀中期實現碳中和。可以看出全球正在積極應對氣候變化，未來碳減排或許會成為全球主旋律。CBAM 作為全球首個征收碳關稅的單邊措施，在一定程度上可以加快全球碳減排進程。雖然目前 CBAM 在制度設計層面有所缺陷，但未來若能規避這些缺陷，CBAM 或將成為世界上最為成熟的碳關稅機制，對其他國家也有參考和示范意義。因此，提前解讀歐盟 CBAM 機制，不僅有助于我國結合國情和現狀，分析我國生產企業在該機制下的碳證減免條件，而且有助于我國在今后國際關系中進行碳邊境調節稅相關對話，以提高自身的碳排放話語權。

一、歐盟踐行碳邊境調節機制的目的

（一）歐盟是碳邊境調節機制實踐的先行者

歐盟作為全球最早開始碳治理的地區和碳關稅的倡導者，早在1996年就頒布《阿姆斯特丹條約》，將環境保護問題上升為歐盟的統一戰略問題。2005年，全球首個碳排放交易體系（European UnionEmission Trading Scheme，以下簡稱“EU ETS”）在歐盟誕生并投入運行。2008年，歐盟宣布從2012年起，對所有飛往、中轉、飛離歐盟機場的航班征收航空碳排放稅，引發各國強烈的反對而不得已暫停。2013年，歐盟委員會推出海運領域碳排放監管草案，即 MRV 體系，開征航海碳稅，目前仍在爭議中。2019年12月，《歐洲綠色新政》（European GreenDeal）發布“碳邊境調節機制”制度再次成為歐盟委員會關注的熱點，并在2020年3月提交了 CBAM 影響評估報告。歐盟逐漸加快了碳邊境調節機制相關立法進程，具體如圖1所示。

（二）歐盟提出碳邊境調節機制的目的

歐盟設立 CBAM 機制，主要是為了避免碳泄漏的問題，以實現歐盟氣候目標。同時，歐盟對進口商品征收“碳關稅”，有利于降低境內企業碳排放成本，達到保護本土產業的目的和提高全球氣候治理領導地位。

1.防止碳泄漏

自2005年EU ETS 實施以來，歐盟對碳密集產業和最容易出現碳泄漏風險的產業通過授予免費配額和增加補償的方式來管理這種風險。然而，隨著歐盟氣候雄心的提高，歐盟有意減少 EU ETS 配額的總數，這使得 EU ETS 的價格信號增強，在一定程度上激勵了歐盟生產商減少碳排放，但擴大了歐盟與沒有碳定價機制國家的差異，歐盟的碳泄漏風險增加。為阻止歐盟企業為了規避較嚴格的碳排放要求而將企業轉移至其他國家，歐盟提出了以 CBAM 逐步替代 EU ETS 來解決碳泄露問題，通過對進口商品征收碳邊境稅來平衡歐盟內部企業在碳排放上所付出的代價，以達到防止碳泄漏的目的。

2.保護本土企業的競爭力

EU ETS 是歐盟實現其減排目標的重要政策工具，目前進入了第四階段（2021年—2030年），該階段為完成歐盟2030年的減排目的，其配額的年遞減量將從原來的1.74%提高為2.2%，同時用于免費配額的基準值開始收緊。這導致歐盟碳配額價格上漲，歐盟企業成本增加，引發歐盟境內企業對貿易競爭力的擔憂。然而，對于不受 EU ETS 制約的其他國家企業來說，能夠以更低的生產成本來運行，從而在國際競爭中打敗歐盟企業。因此，歐盟提出 CBAM 機制提高進口產品的成本，保護本土企業的競爭力。

3.建立碳邊境調節機制的全球話語權

目前，降低碳排放，保護環境已成為國際共識。歐盟作為全球氣候治理領域的領導者和相關政策的制定者，在氣候治理以及碳減排上做出了一定的貢獻。在減排政策工具方面，歐盟推出的 CBAM 機制是全球首個碳關稅政策，歐盟有意將其設為全球標準，這意味著歐盟首先掌握了制定貨物貿易的碳邊境調節稅和碳排放配額分配的主動權，也意味著其他國家對碳邊境調節稅討論要以歐盟的 CBAM 機制為范本。未來，假如歐盟進一步推動 CBAM 的征收標準成為國際規則，不僅會提高歐盟在全球氣候規則制定中的話語權，也會有助于歐盟成為全球氣候治理的領導者。

二、歐盟碳邊境調節機制解讀

CBAM 機制闡述了其基本原則和要求，涵蓋了商品范圍、運行流程、核算體系、實施步驟等多個方面的內容。下文將對 CBAM 的內容進行解讀，進而分析其對中國的潛在影響，提出相應的應對舉措。

（一）執行范圍

從覆蓋的產業來看，CBAM 將首先對電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥等行業征收碳關稅，并將從碳排放權限相對寬松的國家和地區開始。考慮在過渡期后繼續擴大至更多領域。從覆蓋的領域來看，除了與歐盟建立碳市場掛鉤或融入 EU ETS 機制的幾個國家，如列支敦士登、瑞士、挪威、冰島以及5個歐盟海外領土，包括利維尼奧、梅利利亞、辛根、休達、黑爾戈蘭，其余國家均屬于被執行對象。

（二）執行時間

CBAM 機制的運行包括兩個階段：2023—2025年為過渡階段，進口商只需按時申報，不需要繳納碳關稅。從2026年開始，過渡期終止，歐盟將根據進口產品的隱含碳排放測算體系征收碳關稅。并且在歐盟成員國內以10%的比例逐年減少EU ETS 下對CBAM 覆蓋行業的免費配額，到2035年完全取消免費配額。隨著2022年7月三方會談的啟動，CBAM 的立法程序大概率將在2022年內走完全部流程，屆時2023年將開始過渡期的實施。

（三）執行方式

CBAM 執行機制的運行采取申報制，過渡期內申報人需要在每個季度向進口國主管部門進行一次 CBAM 報告，內容包括貨物總量，以及在原產國支付的碳價等信息。過渡期終止后，需要申報前一年進口到歐盟的產品總量和這些產品所含的隱含碳排放量，并根據隱含碳排放量購買相應份數的 CBAM 證書。CBAM機制下隱含碳的核算要求，如圖2所示。

CBAM 提案中指出：過渡期內的碳排放計算只覆蓋“直接排放”，進口產品區分為簡單商品和復雜商品，具體核算方式如下：

簡單商品碳排放量核算公式：

其中，SEEg? （Specific Embedded Emission of goods）指商品 g 的特定嵌入式排放量，也就是商品 g 生產過程中實際產生的單位直接碳排放量，單位為噸 CO2當量/噸商品；At tr Emg （Attributed Emissions of goods）指商品 g 的歸因排放量，即生產過程中實際產生的直接碳排放量，單位為噸CO2當量；ALg （Activity Level of the goods）是商品 g 的活動水平，可以用報告期內生產的商品的總量來表示，單位為噸商品；DirEm （Direct Emission）是商品 g 生產過程直接產生的 CO2排放量，單位為噸 CO2當量。

復雜商品碳排放量核算公式：

At tr Emg + EEInpMat

ALg

EEInpMat =∑i（n）=1M i ?SEEi

其中，EEInpMat （Embedded Emission of the Input Materials）是商品 g 生產過程中所消耗的各種原材料在其生產過程中的直接排放量之和，單位為噸 CO2當量；M i是商品 g 生產過程中輸入第i種原材料的質量，共計 n 種，單位為噸商品；SEEi是商品 g 生產過程中輸入i材料的特定嵌入排放量，單位為噸CO2當量/噸原材料i。

對于 CBAM 機制下進口商品碳關稅總額的計算公式為：

CarbonTaxg = Certg ?Pg????????????? 式（5）

其中，CarbonTaxg （Carbon Tax on goods）是商品 g 碳關稅總額，單位為歐元，Certg是 CBAM 機制下商品 g 的 CBAM 證書（CBAM Certificate）數量，Pg（Price of CBAM certificate）是商品 g 一份 CBAM證書的價格，單位為歐元/ Certg。CBAM 提案規定了CBAM 證書的價格與 ETS 機制下碳配額交易價相關，是 EU ETS 公開拍賣平臺上每個工作周收盤價的平均價格。

三、歐盟碳邊境調節機制合法性與可行性探究

迄今為止，全球碳交易市場體系暫不統一，歐盟單方面的舉措可能給全球貿易格局造成新的不穩定因素，對 CBAM 的爭議普遍存在。下面將從兩個方面對CBAM 的合法性和可行性進行研究。

（一）歐盟 CBAM 有悖于WTO 的基本規則

CBAM 機制僅以契合世界貿易組織（WorldTradeOrganization，WTO）某些條款來獲取合法性，缺乏穩健根基，絕非是豐富多邊貿易合作的內涵，而僅僅是試圖為其單邊政策機制披上多邊框架的外衣。

首先，CBAM 違反了WTO 開放、平等、互惠的原則。CBAM 機制在附件Ⅱ中列出了豁免的國家和領土，并說明它們能夠豁免是因為生產的產品在境內已經承擔了與歐盟成員國生產的產品相同的減排義務。從歐盟的角度來看，上述國家和領土被 CBAM豁免的確有其合理性，也給其他國家釋放了一個信號，若某個國家希望被 CBAM 豁免可以和上述國家一樣建立與歐盟碳市場相連的碳排放交易體系，以此獲得豁免，但這樣做的結果是其他國家必須遵循歐盟碳市場的規則，這要求想要獲得豁免的國家不但要在減排效果上努力，而且減排的措施也得和歐盟相同。歐盟按照其他國家是否采取與自己一致的減排目標、措施和法律來決定是否可以在 CBAM 機制下被豁免，這種做法具有明顯的單邊性、任意性和自判性，有悖于WTO 精神，違背了最惠國待遇原則。

其次，CBAM 對不同國家的碳價水平可能存在歧視，CBAM 采用的碳價水平是EU ETS 配額價格與生產商在原產國已經支付的碳價之差。目前各個國家的碳市場建立或碳稅政策實施程度大不相同，各個國家采取的減排措施也并未體現在碳價中，歐盟僅采用碳市場或碳稅價格來執行 CBAM ，一方面會使各國面臨不同的碳價水平，另一方面也忽略了隱性碳價，從而導致不公平的待遇問題。從 CBAM 提案來看，若出口國實際排放量無法核實，則采用具有懲罰性質的默認排放量，而對于歐盟成員國的產品則是基于實際碳排放量，這導致同樣的產品無法享受同等的對待，違背了國民待遇原則。

最后，在歐盟 CBAM 違反了GATT 第Ⅰ條和第Ⅲ條規定的義務時，仍可以通過援引 GATT 第20條“一般例外（General Exceptions）”條款來抗辯。出于對保護環境的考慮，CBAM 措施可能是合法的。GATT 條款第20條“一般例外（General Exceptions）”原則b 款規定允許締約國采取“保障人民、動植物生命健康所必需的措施”。鑒于目前氣候變化所引發的極端天氣、沙漠化和海平面上升等對人類和動植物的生命和健康造成了嚴重的危害，碳減排已迫在眉睫，CBAM 作為應對碳泄露，促進碳減排的措施符合b 款的政策目標。但是歐盟要求其他國家的碳減排的方式是按照歐盟進口時的歐盟碳市場的碳價來購買 CBAM 證書，這一要求太武斷了，與 GATT 第20條的前言不符。

（二）CBAM 碳核算體系復雜且可行性差

目前 CBAM 機制規定產品的隱含碳排放測算體系不包括產品的全生命周期排放。CBAM 碳核算體系的復雜性體現在產品隱含碳排放量核算和產品全生命周期碳核算兩大方面。

1.就產品隱含碳排放量核算而言，其面臨的問題主要有以下兩點：第一，核算隱含碳排放的成本較高。核算隱含碳需要額外的人力、技術、行政成本，這些對于一些核算基礎能力較弱的國家來說勢必會帶來比較大的壓力，從而影響這些國家的可持續發展。第二，產品隱含碳排放的數據比較難獲得。一是國際商務正處于全球化的進程中，進口商品的碳含量暫時都沒有受到實時的碳監控，要在全球化的產業鏈中追蹤商品的碳排放量程序復雜。二是一些出口國既沒能力也沒資金建立與 EU ETS的碳核查水平相當的核算體系，進而無法準確提供產品的隱含碳排放量。三是歐盟是根據納入 CBAM的產品來計算其隱含碳排放，而大多數國家則是以企業和設施為邊界，并且企業可能因為害怕披露其供應鏈中的生產排放細節等商業機密信息而對商品的碳排放量不予公開。

對于大多數的原產國來說，碳減排措施往往是以行政手段為主，如能耗限額標準、能源消費總量和強度雙控制度、增加碳匯等，取得了顯著的碳減排效果。但是，目前歐盟尚未明確是否考慮這些政策帶來的隱性碳價。即使考慮隱性碳價，如何量化此類政策的碳減排成本也是未來要解決的技術難題。

2.就產品全生命周期碳核算而言，目前隱含碳排放核算僅包括生產階段，商品的物流運輸、消費者的使用、商品報廢處理各環節的溫室氣體排放并未在提案中提及，若要達到歐盟碳排放與經濟脫鉤的目標，未來一定要對商品整個生命周期的碳排量進行核算，然而目前在技術上無論從全球技術水平領先的國家還是歐盟自身都無法對這些碳排放量進行核算和監測。

四、歐盟碳邊境調節機制下我國碳減排的應對措施

（一）充分利用國際氣候規則提高自身碳排放話語權

中國作為世界上最大的發展中國家，在2020年就已經宣布了自己的雙碳目標，中國的“雙碳”目標不僅時間緊，任務重，而且實現難度遠超于發達國家。然而，歐盟提出的 CBAM 以發達國家的碳減排程度向發展中國家征收碳邊境稅，這導致發展中國家碳減排路徑更為嚴峻。中國可以聯合其他發展中國家就歐盟 CBAM 是一種單邊措施，違背了《聯合國氣候變化框架公約》“共同但有區別的責任”原則和《巴黎協定》以“國家自主貢獻”的方式參與全球氣候變化行動的原則與歐盟談判，提高發展中國家的碳排放話語權。

（二）加強“雙碳”頂層設計，構建綠色低碳循環經濟體系

目前，我國為實現“雙碳”目標，正在加快減排節奏，擴大減排范圍。CBAM 的實施，短期內勢必對我國相關產業造成一定沖擊，長期內有助于我國產業綠色轉型。短期來看，基于中歐貿易的實際情況，CBAM 的實施將削弱中國鋼鐵、鋁等碳密集產業的出口競爭力。為突破 CBAM 對自身碳減排的限制，減少出口歐盟產品的碳足跡，我國應積極構建綠色低碳循環經濟體系。一方面，我國碳密集產業應該大幅度降低煤炭直接消費，加強清潔能源技術創新，加快布局發展氫能、風能、太陽能等零碳新能源業務。另一方面，企業應加快能源體制機制改革，將碳排放納入績效考核、投資決策、資產配置等公司運營的方方面面，提高能源效率。長期來看，為應對未來 CBAM 適用范圍的進一步擴大和確保“雙碳”目標的實現，我國應將碳達峰、碳中和目標要求全面融入經濟社會發展中長期規劃，重點實施能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動。依靠技術進步和創新驅動產業增長，大力發展新型綠色低碳經濟，推進產業結構調整和升級，降低工業產業的能源消費和碳排放，逐步實現經濟增長和碳排放的脫鉤。

（三）建立碳核算方法和完善碳排放數據體系

加快建立權威的碳排放核算方法和完善的碳排放數據體系。掌握碳排放數據與證據可助力碳達峰、碳中和路徑精準化、標準化，也可為中國在應對歐盟實施 CBAM 中可能出現的排放數據爭議提供依據。碳排放相關數據是執行碳邊境調節機制的基礎，應大力發展碳大數據庫，幫助我國在碳邊境調節機制下擁有更多的話語權。具體做法如下：一是建立中國全國及各地方碳排放統計核算制度。首先應加強碳排放統計核算基層機構和隊伍建設，提高核算能力和水平，其次應逐步建立覆蓋面廣、適用性強、可信度高的排放因子數據庫，最后應大力應用先進技術，加強碳排放統計核算信息化能力建設，例如加快推進5G、大數據、云計算、區塊鏈等現代信息技術的應用。二是完善中國企業碳排放核算體系，加快實施碳標簽制度，優先覆蓋歐盟適用行業。相關部門應組織制定碳密集產品等重點行業碳排放核算方法及相關國家標準，加快建立覆蓋全面、算法科學的行業碳排放核算方法體系。三是健全碳密集產品碳排放核算方法，相關主管部門應追蹤國際通行碳足跡核算方法，研究制定重點行業產品的原材料、半成品和成品的碳排放核算方法，積極推動與國外核算方法的互認。

（四）加速碳中和進程，盡快完成碳排放交易體系

CBAM 的實質是碳定價權的爭奪。2021年我國碳市場平均碳價為42.85元/噸，而EU ETS 的平均碳價為49.78美元/噸。對中國來說，目前中國碳價格水平遠低于歐盟，碳價的不對等導致中國的產品出口歐盟時還是需要購買 CBAM 證書。并且我國碳排放權交易市場目前僅覆蓋電力行業，為應對 CBAM 對中國出口歐盟產品的影響，我國應盡早明確除電力之外的其他行業（例如鋼鐵、鋁、水泥、化肥和其他可能被納入 CBAM 的重點排放行業）納入碳交易市場的時間、范圍和門檻并建立清晰的碳定價路線圖。為加快碳中和進程，我國應依法加快推進全國碳排放權交易市場建設，統籌建立二氧化碳排放總量控制制度，有序擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，組織落實碳排放權登記、碳排放權交易、碳排放權結算等管理規則，不斷完善我國碳排放交易體系。▲

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