清代地方的官與吏

柳敏

最近熱播的電視劇《天下長河》中有這樣一段情節：秋汛時節，黃河再次泛濫，河道總督靳輔下令要炸開桃源縣的大堤，讓黃河水從桃源縣過，而不至于多處決堤導致水禍泛濫。然而，桃源縣的縣令于振甲，不從河道總督的命令，帶領桃源縣的百姓登上大堤，阻止炸堤。最終，桃源縣的堤壩沒有炸，黃河卻決口了，三省被淹，出現了大面積的災區。

這段劇情既道出了中國河道治理的艱難，同時也讓我們產生了疑問，一個小小的縣令為什么敢公然違抗河道總督的命令？清代的地方政府究竟是怎樣的組織？

要回答這個問題，我們就要從清代的權力制度上入手，摸清朝堂之下的地方是如何行使權力的。

清朝州縣政府的所有職能都由州縣官一人負責，州縣官就是“一人政府”，地方一切的權力都由州縣官一人獨享。清代地方的稅收、勞役、司法、治安、教育、公共建設等都由州縣官一人承擔，在地方政府中的職員都是在給州縣官打工，分享他的權力。

因此，稅收完不成，盜匪未抓獲，官庫虧空，司法錯案，科場舞弊，堤壩遭毀壞等問題，除非審判要求官員的僚屬也要負責之外，理論上州縣官是唯一責任人。這樣的地方官，下對普通百姓，上對高級官員，一級一級銜接，他們就成了地方唯一的代理人。所以百姓會稱地方官為“父母官”，其實就是權力在地方的集中。

地方的行政權力都在州縣官手上，沒有他們，地方的行政和各種事務就會停滯。所以，只要地方州縣官還能有效治理當地，清朝的統治機器就可以順利運行下去，一旦州縣官的權力被瓜分或癱瘓后，清朝則難以對地方再進行有效的統治。這種“一人政府”的模式并非清代首創，早在宋代就已經是這種模式，要說清代和宋代在這種模式上的區別，就是清代大大削弱了僚屬的力量。

就如同朝廷上一樣，清代地方政府也是個小中央集權模型。地方政府只有州縣官是唯一負責人，其他人沒有朝廷的正式授權，等于是州縣官自己雇傭的幫手，這讓他們形成了一個缺乏合法身份的編制外行政班子。

這個行政班子通常由書吏、衙役、幕友和長隨四類人組成，他們沒有任何中間權力，這四類人都直接向州縣官負責。書吏是州縣官文字方面的工役，干的是起草、抄寫、記錄等的文字手工活；衙役是州縣官體力方面的工役，干的是緝捕、行刑、守衛、傳遞等力氣活；幕友是州縣官的私人秘書和顧問，是幫助州縣官處理上下事務的智囊；而長隨則是州縣官用來監督前三類人并向他們傳達指令的人，長隨一般還兼跑腿、跟班并照顧州縣官的生活。

這樣看似工種分明的組織，在圍繞著州縣官一個中心轉時，其實分工和職能并沒有那么清楚。比如稅收事務，幕友有“錢谷”“征比”“錢糧總”等負責，書吏有“總書”“里書”“柜書”“漕書”等負責，長隨又有“錢糧”“錢漕”“雜稅”等負責。一件事責任互相交叉，在一人政府之下，眾人只有受州縣官委托之輕重，與州縣官關系親疏之別，沒有具體權責分工的差別。

曾為師爺三十年后出仕為州縣官的清人汪輝祖曾說：“事無巨細，權操在手，則人為我所用。若胸無成見，聽人主張，將用親而親官，用友而友官，用長隨吏役而長隨吏役無一人非官。人人有權即人人做官，勢必尾大不掉……故曰官須自做。”

正因為這樣的制度模式，清代在地方沒有更多的行政經驗，只能一級一級地復制中央集權，確保政府集中于一人，不會被混亂的事務搞得權力喪失。

雖然權力集中在州縣官，但是沒有吏的輔佐，州縣官無法治理地區。通過科舉選拔的官員文化修養是有了，但是沒有治理地方的能力和專業訓練。而吏則因為花了大量的時間處理地方事務，學習實踐了各種行政、財政、法律和民情知識，反而沒法像科舉學子那樣學習科考必備的文辭論策。這也使得官和吏之間存在著一種天然的互相合作、互相博弈的環境。

清代地方官員任期短，等州縣官熟悉民情，了解地方問題，能夠整合地方資源后，任期也基本到頭了，于是便轉到其他地方一切重新再來。這種情況給了本地吏員更多的發揮空間，新來的州縣官為了快速地進入狀態，不得不依仗長期在本地駐扎的吏員，這就給了這些吏員徇私舞弊，反過頭來脅迫州縣官的機會。

在這樣的制度下很多州縣官為了獲得快速的晉升，與當地吏員沆瀣一氣，只為政績而對他們的違法行為則達成一種默契，但同時州縣官也在利用權術操縱這些吏員為己所用，掌握他們的命門。就這樣，如同擺設的規則和陋習遍布的官場形成了清代地方的權力中樞。