廣州市基層社區組織工作方法的啟示
——以既有住宅增設電梯為例

關丞君 何美賢

（陽江職業技術學院）

一、引言

（一）廣州市既有住宅增設電梯的政策支持

進入新時代以來，黨和政府高度重視國家治理。推進國家治理體系和治理能力現代化已成為我國的“第五個現代化”。基層治理作為國家治理中的“最后一公里”，作為人民群眾感知公共服務效能和溫度的“神經末梢”，近年來在各地、各方面不斷取得突破性進展。在基層黨組織和政府組織的領導以及居民自治組織的引導下，我國基層治理效力顯著提高、居民參與公共事務管理的意識和能力顯著增強。這些變化也體現了進入新時代的基層治理要回應更高的要求，各基層組織要整合資源、形成合力，進一步推動基層治理的現代化。以廣州市既有住房增設電梯行動為例，區政府、街道辦、居民委員會以及業主委員會等均在其中扮演了重要角色。據最新數據，廣州市既有住房加裝電梯民心工程已累計完成規劃審批12997 臺，建成10759 臺，為全國同類工作完成指標第一（截至2022 年5 月底），有數百萬的本地居民受惠。

廣州市需增設電梯的房屋大都是改革開放初期建造的集資房、房改房。時至今日，住戶們多已邁入高齡，原有的步梯既無法滿足居民上下樓需求，也無法滿足城市社區面貌改造的要求。早在2000 年，廣州市就有少數單位及小區業主作了加建電梯申報的嘗試并獲通過；在2007 年《物權法》頒布的基礎上，廣東省建設廳于2008 年出臺了《廣東省既有住宅增設電梯的指導意見》，隨后，又推出了多份相關文件。2020 年，《廣州市既有住宅增設電梯辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺后成為廣州舊樓加裝電梯最新、最主要、最具操作性的依據，為解決既有住宅增設電梯問題提供了較為完善的政策支持。

《辦法》規定了兩個2/3，即“既有住宅增設電梯的意向和建筑設計方案應當聽取擬增設電梯所在物業管理區域范圍內業主的意見，并應當經本單元或者本幢房屋專有部分占建筑物總面積2/3 以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意”。雖然只需2/3 業主的同意即可申請電梯加裝審批，但也需經過全部業主協商，保障了所有業主的知情權。因此，該規定實際上把余下1/3業主的利益訴求交由民事行為解決，提倡以民主協商的方式共建社區文明，為基層社區治理留了一扇窗口。

（二）存在的阻力

由于需增設電梯的居民樓涉及業主眾多，且部分處于商業街區，還涉及商戶利益，因此這項惠民工程的開展并不輕松。據筆者實地走訪，反對聲音主要來自一樓住戶或商戶，主要為兩類：

第一類：一樓住戶或商戶不需使用電梯，且還會被電梯遮擋其房屋原有的光線與空間；臨街加裝的電梯會導致房產貶值；日后需承擔額外的維護費用等。

第二類：低樓層與中高樓層住戶長期因噪聲、空調漏水、高空拋物等問題存在矛盾，這些往往都是中高層住戶帶給低層住戶的困擾。這次加裝電梯被部分低層住戶視作“報復”中高層住戶的機會，不讓中高層住戶的需求輕易得到滿足。

除此之外，也有少量中高樓層住戶擔心電梯安全問題或抱著“無所謂”的態度，對加裝電梯持觀望態度。

二、廣州市既有住房增設電梯的兩種模式

依據行動主體與工作方法的不同，廣州市既有住房加裝電梯的實施路徑可以分為以下兩種模式。

（一）原單位提供資金、人力、技術支持，高效推動電梯加裝工程

最早進行電梯加裝的多為單位建設的職工小區，因此只要取得了原單位以及小區內退休干部的支持與認可，在這些職工小區加裝電梯阻力不大。此外，該類型小區的居民往往在乎維系人情多于房屋的經濟價值，安裝電梯在這種價值取向高度一致的小區成為了判斷個人或家庭是否合群的行動標志。因此，在這類型小區，低樓層住戶對于因增設電梯而利益受損的部分甚至不要求獲得經濟補償，也有低層住戶主動為增設電梯牽頭。

以華南農業大學的集資房改房小區——茶山小區為例，該小區自2009年開始增設電梯以來，電梯安裝率已超九成，且沒有一例業主要求賠償。相似的情況還體現在華農校內的嵩山區，媒體后來把茶山區與嵩山區順利開展電梯加裝項目的經驗稱為“華農經驗”（內容見圖表1）。

表1 “華農經驗”的亮點（根據有關資料整理）

（二）基層組織搭建“網格化”工作平臺，多方合力推動加裝電梯工程

在非職工小區中，要推動既有住宅加裝電梯難度比職工小區大得多。但是，經過多年的探索與實踐，廣州市已形成較為成熟的既有住宅增設電梯報建流程指引（見圖表2），為電梯加裝提供實用的指南。

表2 廣州既有住房加裝電梯的步驟（根據有關資料整理）

由表2 可知，廣州市既有住房加裝電梯的流程指引是比較清晰的，但由于利益相關者之多、區域之廣，在推行時必然遇到阻力，這又稱為集體行動困境，主要表現為：（1）集體規模過大導致居民之間協商成本大，居民放棄參與；（2）集體規模過大引發居民產生“搭便車”心理，寄希望于通過他人的行動實現自身利益；（3）群體內部價值偏好（包括是否有必要加裝電梯、加裝電梯費用是否合理、賠償費用是否合理等）難以達成一致三大類。

大量案例表明，業主間的矛盾主要集中在后兩個階段，這也是社區框架內應當予以充分協調與幫助的領域，是基層解決問題能力的最直接體現，考驗著基層政府組織與非政府組織的工作思路、方法、水平和社區長期以來的建設水平。

因此，廣州市以基層政府為主體，設置了“區—街道—社區”三級工作體系，在基層工作中注重按從大單元到小單元的順序開展工作，行動的全過程都采用“網格化”工作方法，每個階段都有基層組織輔助推進，涌現了許多獨特經驗。例如從2018 年開始，越秀區在區一級以及18 條街道的政務服務中心設置了專窗辦理既有住宅增設電梯業務，率先開展增設電梯宣傳與引導，方便居民了解政策、并負責指導與協助居民辦理申請，提高了政府辦事效率也降低了居民辦事成本。

三、廣州市既有住房增設電梯的創新經驗

（一）推行連片加裝

在推行連片加裝之前，既有住房增設電梯是極耗費時間與人力成本的。每增設一臺電梯就要經過“申報—設計—審批—征求全體居民同意—施工”的流程，反映了增設一臺電梯的過程中每往前推進一步都不容易（見圖1）。

圖1 黃花崗街推進增設電梯的流程

圖2 越秀區水蔭路34 號大院

在推行連片加裝之后，區電梯工作機構、屬地街道、社區及各職能部門協力促成“連片加裝”，做到集約化設計、集約化咨詢、集約化辦理以及后期的集約化施工建設、維護，提高了既有住房增設電梯惠民工程的開展效率，從根本上落實了“為群眾辦實事”。在增設電梯問題中，基層組織的解決思路分為協調利益分配與加強鄰里關系兩類。

其中，荔灣區白鶴洞街率先開展批量加裝電梯，越秀區水蔭路34 號大院也創下了同時加裝18 臺電梯的成功經驗。

集聚式施工除了能在短期內大大降低溝通成本、資源成本（人力、金錢、時間）以外，從長遠來看也能統一小區的建筑風格、為后續的維護提供保障，項目的順利推進還能增強睦鄰友好關系。

通過對荔灣區白鶴洞街和越秀區水蔭路34 號大院的案例進行研究，可以總結出它們有以下的共同點：

1. 兩區都有文件批示，為既有七層以上多業主住宅增設的電梯提供每梯10 萬元的加裝補貼。

2. 兩區街道辦、居委在推進增設電梯以及施工過程中都積極充當第三方的角色。

（1）引導居民相互理解體諒，輔以通過市場手段進行民主協商。

協調高低層住戶的利益問題，在引導住戶們互相理解、互相體諒的同時，也承認利益相關居民存在獲得與損失差異，這種差異可以通過引進市場機制，在基層組織的引導下，讓居民通過市場手段進行民主協商。

（2）街道辦、居委代業主跟進施工并及時與業主溝通施工進展。

跟進的問題主要有：施工是否與圖紙相符、是否占用消防通道等。

實踐表明，基層組織除了需要協調業主間的關系、業主與施工隊伍的關系、業主與社區環境的關系外，還需協調電梯工程與周邊環境的關系、電梯工程與市政建設的關系等。因而增設電梯并非階段性的社區問題，而是長期性的，在電梯運營過程中仍然會遇到其他新出現的矛盾，因此在電梯加裝前—加裝中—加裝后的發展動向都需要基層組織長期跟進，以及社區協同居民長期維系良好鄰里關系。

（二）調解組織注入專業與人情，助推加裝電梯打通“最后一公里”

在推進既有住房增設電梯項目期間，調解委員會的廣泛應用是基層自治組織的一項創新嘗試，在推動基層組織與居民共建、共治中起到了重要作用。

案例1：以法律兜底，為利益受損業主爭取權益

2021 年，越秀區六榕街一棟居民樓在電梯獲批公示期間，有兩戶提出異議且在當地所屬的蘭湖里居委會多次調解無效后，由越秀區六榕司法所介入調解。經過司法所的了解，雙方的矛盾主要在于賠償金額。司法所通過找出廣州多份類似案件判決書，告知雙方補償大概幅度，提議雙方適當讓步，低層住戶適當降低預期，高層住戶適當給予補償。經過專業調解員的耐心調解，最終低層住戶、高層住戶以折中的賠償金額成功簽署補償協議。

案例2：重新調整電梯路線，滿足居民美好生活需要

2022 年，越秀區東興南菜市場樓上的居民樓電梯項目需要拆除4 樓業主陽臺的部分外墻，經社區多次調解無果，“英艷”家事糾紛調解工作室在實地調查、研究施工圖紙后，向4 樓業主解釋了以下四點問題：

（1）電梯進出路線可弧形調整；

（2）施工砸墻短時間內能完成；

（3）電梯建成后該業主的房子是真正的電梯入戶房；

（4）電梯建成給整棟居民樓帶來的都是利好。

通過專業組織的調解，四樓業主對短期（隱私、噪音）與長期（便利性、實用性、房屋估值）的擔憂都得到了回應。因此，之前不同意加裝電梯的四樓業主現場簽訂了調解協議，同意了電梯安裝方案。

當前，廣州市專業調解組織已基本實現鎮（街）-村（社區）全覆蓋，形成信息與資源互通共享、上下聯動優勢互補的調解網絡，有人民調解委員會3382 個、個人調解工作室51 個、人民調解員17462 人（截至2022 年2月），并在各類調解組織與調解員的介入下化解了近3000 宗舊社區加裝調解糾紛，有效推進了電梯加裝項目的落地。

四、啟示

既有住宅增設電梯已成為全國許多城市亟待推進的民生項目，創新基層治理實踐將發揮重要作用。從廣州市的經驗來看，可以得出以下三點啟示。

（一）引入多維解決方案

（1）政府通過發布政策文件（可提取住房公積金裝梯、為符合條件樓宇提供裝梯補貼、給出費用分攤比例參考值）與提供相應政務服務（增設辦理點、簡化電子政務）推進增設電梯項目開展。

（2）基層組織通過組織充分民主協商、引入專業法律調解、助力“成片加裝”與“集中托管”的試點與推廣。

不管是頂層設計還是基層創新，都體現了為既有住房增設電梯的惠民工程已由傳統的福利+公益解決思路轉向福利+公益+市場的解決思路，既是適應時代發展需要的科學工作方法，也是圍繞織密矛盾“調解網”的基層治理思路創新，是基層治理能力進步的縮影。

（二）提高小區的“鄰里性”

要解決加裝電梯問題，不僅需要基層組織的有效引導，還需要以家園感（生活）、凝聚感（利益）、行動力（情感）為聯結因子的“鄰里性”的建立與提高。

電梯安裝全流程均離不開業主的熱心與責任感。這也反映出在解決社區問題的過程中，需要注重與以家庭為本的中國文化相協調。在問題無法單獨由網絡化組織解決時，要重視非網絡化狀態組織的作用，從提高小區的“鄰里性”入手體現的正是重視非網絡化狀態組織作用的問題解決思路。

（三）在推動項目實施的過程中檢驗社區自治水平

既有住宅增設電梯項目的推進既是實現社會治理現代化的應有實踐、是廣大基層社區實現民治民享的應有之義，同時也是基層組織自身能力是否提高、基層治理水平是否提高、與社區是否發展進步的“風向標”與“加速器”。

圍繞著既有住宅增設電梯展開的社會治理創新，是解決好新發展條件下基層人民內部矛盾的新體現，是“楓橋經驗”在新時代的新發展，是廣州市在深化改革階段交出的社會建設新答卷。