政務服務電子檔案系統建設云南探索實踐

■ 楊玉富 李忠謙

一、云南省政務服務電子檔案系統的建設背景

云南山高谷深，老百姓到政府部門辦事成本較高。近年來，為有效解決云南企業和群眾辦事難、辦事繁、辦事煩等問題，云南全力推進“互聯網+政務服務”工作，出臺了《云南省人民政府關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的實施意見》、《云南省人民政府關于印發云南省加快推進一體化在線政務服務平臺建設工作實施方案的通知》、《云南省人民政府關于印發云南省加快推進政務服務標準化規范化便利化實施方案的通知》等一系列文件，有效推動各項工作落實。在2017 年上線運行的云南省政務服務大廳的基礎上，云南省采取“政銀合作”模式與中國建設銀行合作，按照“統一服務門戶、統一用戶認證、統一事項管理、統一業務受理、統一數據共享、統一電子證照、統一電子印章、統一效能監督、統一咨詢投訴、統一服務評價”要求，建成了上聯國家政務服務平臺，覆蓋全省五級的全省政務服務平臺，為企業和群眾提供高效、便捷、優質的政務服務。但是，在電子文件歸檔移交環節上存在系統功能短板。《國務院關于在線政務服務的若干規定》明確規定“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理,及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交”，為進一步提升政府部門的檔案管理效能，國家檔案局、國務院辦公廳電子政務辦公室、國家電子文件管理部際聯席會議辦公室前牽頭，在全國范圍內開展電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點工作，云南省政務服務網有關系統電子文件單套歸檔為試點內容之一。通過建設云南省政務服務電子檔案系統，有力支撐了云南省政務服務網有關系統電子文件單套歸檔工作，彌補了云南政務服務業務辦理中電子文件歸檔移交短板，打通了“零跑動”的最后環節。

二、云南省政務服務電子檔案系統建設需求

根據《黨政機關電子公文處理工作辦法》、《電子檔案移交與接收辦法》、《文書類電子檔案檢測一般要求》、《政務服務事項電子文件歸檔規范》、《電子證照文件技術要求》等國家政務服務電子文件與電子檔案管理相關標準規范，依托云南省政務服務平臺，充分應用并結合電子證照系統、業務辦理系統、事項管理系統、監管系統等，在全省范圍內采用統建模式建設運行云南省政務服務電子檔案系統，實現政務服務事項電子文件的生成、辦理、歸檔、保存、利用、移交等各個環節的全過程管理，并確保電子文件和電子檔案的真實、完整、安全、可用；提供政務服務事項辦理各環節電子檔案標準化歸檔服務，推動電子檔案全周期規范化流程化管理、歸檔、移交進館和利用，支撐數字化共性應用集約化建設，發揮政務服務電子檔案公共支撐作用；構建政務服務電子文件形成、歸檔、保存、利用、移交等環節一體流轉的業務閉環，提高各級政務服務實施機構服務效率，支撐企業和群眾辦事少跑腿，著力減少紙質檔案的留存必要，助力低碳環保的生態環境保護工作。

三、云南省政務服務電子檔案系統建設功能

（一）系統架構

云南省政務服務電子檔案系統是云南省政務服務平臺重要組成部分，是云南省政務服務平臺事項管理系統、統一申辦受理系統、統一業務辦理系統、統一電子證照系統、統一電子印章系統等子系統的下游系統，負責對上游業務系統中產生的政務服務電子文件進行收集、檢測、歸檔，形成電子檔案，并按要求定期移交給綜合檔案館。

圖1 云南省政務服務電子檔案系統整體架構視圖

（二）功能清單

云南政務服務電子檔案系統主要包含13 項業務功能，見表1。

表1 云南省政務服務電子檔案系統功能清單

（三）業務流程

圖2 電子文件歸檔流程

電子文件歸檔主要依托云南省政務服務平臺有關系統和政務服務電子檔案系統完成工作。政務服務辦理部門在業務辦結后將數據推送到云南省政務服務電子檔案系統中，通過文件收集和檢測、文件整理形成歸檔信息包，對形成的歸檔信息包進行清點，對清點后的文件再進行歸檔檢測（即四性檢測，對電子文件的真實性、完整性、可用性、安全性進行檢測），通過歸檔檢測后即可將文件進行歸檔處理，歸檔處理后的電子文件檔案可進行管理和利用，最后按照《電子檔案移交與接收辦法》要求，定期將電子文件檔案移交給同級綜合檔案館。

圖3 電子檔案移交流程圖

圖4 電子檔案借閱共享流程圖

四、云南省政務服務電子檔案系統建設成效

建成了包含政務服務電子文件的收集、檢測、整理、歸檔和電子檔案的管理、存儲、移交、利用等功能的信息支撐平臺——云南省政務服務電子檔案系統。云南各級政務服務實施機構積極運用信息化平臺開展政務服務事項電子文件歸集、歸檔、移交工作。截至目前，歸集（預歸檔）政務服務電子文件共1677.14 萬份（含存量和增量數據），其中，事項辦件348.62 萬份、電子證照1328.51 萬份、實物辦件968 份；已歸檔的電子文件共1497.63 萬份，其中，事項辦件282.3 萬份、電子證照1215.32 萬份、實物辦件764 份，彌補了云南省電子文件歸檔工作短板。同時，制定了《云南省政務服務電子檔案系統存儲與備份策略》、《云南省政務服務電子檔案系統轉換與遷移策略》、《云南省政務服務事項電子文件歸檔規范(試行)》、《云南省政務服務電子檔案系統接口接入規范》、《云南省政務服務電子檔案系統數據庫恢復方案》《云南省政務服務電子檔案系統四性檢測方案》、《云南省政務服務電子檔案系統管理應急處置方案》、《云南省政務服務電子檔案系統元數據方案》等運行制度，有效保障政務服務電子文件歸檔工作的常態化運轉。

五、云南省政務服務電子檔案系統功能拓展探索

（一）數據級利用

在政務服務體系中，檔案數據具有不可替代的價值，為了充分發揮檔案價值，提升政務服務管理體驗，云南省政務服務電子檔案系統提供了多種檔案利用方式，主要包括：

1.檔案智慧檢索。系統基于已歸檔的結構化和非結構化數據進行了數據提取和分析，形成檔案知識圖譜。按照自然人和企業法人的維度完成了檔案信息的關聯，提供基于自然人和企業法人的智慧檢索功能。用戶可通過智慧檢索功能查閱自然人的人生經歷，以及企業法人的發展歷程。

2.檔案數據共享利用。系統按照政務服務管理工作相關要求，建設了電子檔案數據線上全流程的共享機制，可為電子文件線上跨部門調閱提供便利；通過線上審批管理流程，有效地保障了檔案數據的私密性。

3.多樣化的檔案檢索方式。為提升檔案調閱和利用體驗，系統提供多種檔案檢索方式，包括基于檔案內容的全文檢索、基于檔案元數據的條件檢索和高級檢索，可以方便用戶更快找到需要的數據。

（二）電子文件管理中區塊鏈應用探索

依據區塊鏈具備數據難以篡改及流程可追溯性的特點，結合近期國家出臺的相關法律法規支持，重點解決電子檔案可信及跨機構互信的問題，通過該技術，進一步提升檔案管理安全性與便利性。推進機構內、行業間檔案管理無紙化進程，減少檔案實體的存儲投入。同時，紙質合約、存證、憑證及其他具備法律性、證據性、權威性資料的可信、互信問題的解決，帶來傳統相關領域模式上的改變，可展望更多更便利的交互辦理方式，有利于推進相關領域的進一步發展。主要圍繞利用區塊鏈進行電子檔案可信互信、利用區塊鏈增強檔案收管存用等管理手段、區塊鏈和電子檔案結合應用后的大數據生態等三個方面，推進系統功能建設和應用探索。

（三）人工智能應用探索

國務院發布的《新一代人工智能發展規劃》中寫到“智能政務”，在政務服務領域，“互聯網+”熱潮的到來改變了原有的政務服務管理模式，辦事群眾可以足不出戶便享受到全方位的立體服務。與此同時，這一模式也會產生和積累海量的政務服務數據，這些數據對于提升政務服務質量和辦事效率，有著極其顯著的作用。而要實現對海量數據的處理，自然要應用人工智能技術。云南政務服務電子檔案系統人工智能功能拓展探索具體包括：

1.人工智能檢索服務。利用自然語言處理與知識圖譜技術，將各級各部門的信息資源進行整合，打破信息孤島化，建立檔案知識圖譜。對于政務管理部門工作人員而言，就可以快速篩選出與人物或組織機構有關的有效信息，快速、準確地獲取周邊有關信息，讓工作人員掌握的信息更為全面、詳細，有效解決信息孤島難題。例如：檢索某個人物，可以從時間軸和圖譜兩種可視化方式展示人物相關的全部政務辦件、電子證照等知識節點及其之間的關聯。

2.政策知識圖譜服務。基于電子檔案和電子文件，從中提取各類政策相關的知識點，公眾只需要輸入自己的目的或需求，甚至口語化語言，就可以獲得準確的知識信息，另外知識信息的出處、電子文件鏈接也會附帶一并提供。例如：“我身份證弄丟了怎么辦”，系統可以識別用戶意圖，直接提供補辦身份證的具體操作步驟，與之相關的政策文件鏈接也會一并提供。另外一方面，用戶使用政務服務平臺瀏覽、收藏、辦理、咨詢以及反饋等政務服務行為數據，以及結合用戶的屬性及偏好，可以向用戶提供精準推薦、推送服務。例如：創新型企業評選及獎勵辦法政策信息，在公開發布時，系統可以主動向高新技術企業的相關人員推送該政策信息，鼓勵企業創新。

3.關聯文件推薦。利用人工智能技術，構建電子檔案及電子文件間的關聯，例如文件的引用、相關文件的推薦等。例如：查找到某個具體的檔案文件，該文件引用的其他文件，以及與該文件內容相關性較高的若干文件，其鏈接都關聯推薦出來，并按照相關性的高低排列。

4.事中事后監管。在行政審批局模式下，由于審批、監管職能分離，導致行政審批局與相關職能部門的權責難以厘清和有效銜接。人工智能技術的使用，為這一問題的解決提供了一種方法。例如：在商事登記方面，在審批完成后，政務服務管理系統能實現電子檔案的存儲智能化，并將數據自動推送到網上，向社會公示企業信息。監管部門則可以利用機器學習技術，結合銀行等部門的數據進行挖掘和分析，識別出重點監管對象并進行實時追蹤與預測，從而實現對企業及其人員和生產過程進行監管的目的，及時預判和防止可能出現的風險和違規違法行為。

（四）權威發布與支持“一網通辦”

在政務服務體系中，檔案系統定位為檔案或重要數據（價值鑒定后）集中管理中心、權威發布中心、檔案數據綜合利用中心。檔案系統不產生業務數據，但致力于按約定規范收集數據，鑒定數據，形成數據集約化管理中心，解決價值數據存儲、數據孤島化、價值數據綜合利用等問題，承載數據權威發布，支撐“一網通辦”，向檔案館提供數據等職責。相關功能拓展探索具體包括：

1.價值數據權威發布。檔案的核心屬性為“當時性”、“親自性”、“真實性”，以保證其權威，因此檔案會作為各級政府、機構、企業等數據官方發布，權威發布、綜合發布作用。應用場景包括：一是應用于外部監管資料調閱；二是應用于政務政務大廳或門戶上的政策類等信息公開；三是應用于政務政務大廳等多種官方渠道上辦件、證照等電子文件查詢；四是為省、州檔案館等提供相關入館數據。

2.價值數據綜合利用。檔案數據的核心價值是利用，利用大體有三種形式：一是數據直接提供，即將原始數據直接提供；二是數據組合提供，即將各業務辦理系統的數據，按場景匯總，解決數據孤島化問題；三是數據提取后提供，即從檔案中提取信息或知識，實現國家提倡的知識檔案的概念。應用場景包括：一是支持一網通辦場景，即將相關辦事資料進行數據關聯匯總，用于后續其他事項辦理；二是支持辦事人員在官方渠道查看相關全景視圖，綜合匯總相關信息等；三是知識利用，基于人工智能應用形成的知識信息及服務能力進行數據利用。

六、總結

云南省政務服務電子檔案系統的建設實踐，充分依據了國家有關標準規范要求，有效結合了云南工作實際，系統的上線運行，積極支撐了云南省數字化共性應用集約化建設，發揮政務服務電子檔案公共支撐作用，助力構建了政務服務電子文件形成、歸檔、保存、利用、移交等環節一體流轉的業務閉環，提高各級政務服務實施機構服務效率，有力支撐了企業和群眾辦事少跑腿。同時，當前信息技術日新月異，企業和群眾辦事獲得感、幸福感的期盼亦日益高漲，云南省政務服務電子檔案系統的迭代升級工作將永遠在路上。下一步，將圍繞前述指出的電子文件管理中區塊鏈應用探索、人工智能應用探索、權威發布與支持“一網通辦”等功能拓展方面深入發力，加快推動云南省政務服務電子檔案系統優化升級，為云南省政務服務和檔案綜合管理能力不斷提升提供有力支撐。