昆明市全面推行檔案三合一制度的探索與思考

■ 馬金鵬 李佐娟

機(jī)關(guān)檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表（以下簡稱三合一制度）是檔案資源建設(shè)基礎(chǔ)性制度，全面推行三合一制度對進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，實現(xiàn)文件材料應(yīng)收盡收，構(gòu)建覆蓋面更加廣泛、內(nèi)容更加豐富、形式更加多樣、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化的檔案資源體系具有重要意義。目前，昆明市正在全面推行三合一制度，期間昆明市檔案部門工作人員進(jìn)行了一些有意義的探索與思考。

一、科學(xué)制定檔案分類方案

檔案分類方案是機(jī)關(guān)三合一制度的綱，編制機(jī)關(guān)三合一制度首先要制定檔案分類方案。機(jī)關(guān)檔案分類嚴(yán)格按照《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》劃分為13 個一級門類，但在科技檔案二級門類和專業(yè)檔案方面作了些許調(diào)整。一是在科技檔案門類下增加電子政務(wù)工程項目檔案的二級分類。電子政務(wù)工程項目檔案原屬于基建檔案的范疇，但鑒于電子政務(wù)工程建設(shè)、管理有其特殊性，不同于傳統(tǒng)的基建工程，其檔案歸檔套數(shù)、歸屬與流向也不同于基建檔案，故將電子政務(wù)工程項目檔案從基建檔案中細(xì)分出來，作為科技檔案的二級門類。二是建議將行政執(zhí)法檔案作為專業(yè)檔案而不是文書檔案管理。一方面行政執(zhí)法檔案按照“一案一卷”的原則，以“卷”為單位進(jìn)行整理，而文書檔案是以“件”為單位整理。如果將行政執(zhí)法檔案作為文書檔案管理就會造成“卷”“件”整理單位的混淆，既不利于檔案統(tǒng)計工作的開展，也不利于電子公文在線歸檔模式下行政執(zhí)法檔案實體的管理。另一方面，國家檔案局公布的《國家基本專業(yè)檔案目錄》已經(jīng)將“安全生產(chǎn)許可證檔案”等行政執(zhí)法檔案明確為專業(yè)檔案，《民政行政復(fù)議和行政應(yīng)訴檔案管理辦法》《文化市場綜合行政執(zhí)法檔案管理辦法》等行業(yè)檔案管理規(guī)范也已經(jīng)將行政執(zhí)法檔案作為專業(yè)檔案管理。

二、全面確定文件材料歸檔范圍

文件材料歸檔范圍是檔案收集、鑒定工作的重要指引。根據(jù)本機(jī)關(guān)職能職責(zé)，緊緊結(jié)合機(jī)關(guān)“三定方案”，行政執(zhí)法檔案還要結(jié)合機(jī)關(guān)“權(quán)責(zé)清單”，按照《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》《照片檔案管理規(guī)范》等制度規(guī)范要求，確定機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍。如本行業(yè)有類似《社會組織登記檔案管理辦法》《婚姻登記檔案管理辦法》等等的行業(yè)檔案管理規(guī)范，應(yīng)優(yōu)先參照執(zhí)行行業(yè)規(guī)范確定的文件材料歸檔范圍。如本機(jī)關(guān)承擔(dān)同級黨委、政府議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室職能，應(yīng)將對應(yīng)議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的文件材料納入本機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍。

三、準(zhǔn)確劃分保管期限

保管期限是對檔案劃定的留存年限，準(zhǔn)確地判定檔案的保管期限是編制機(jī)關(guān)三合一制度的難點，保管期限劃分過長，不但會占用有限的檔案保管空間，也會使低價值信息淹沒高價值信息；保管期限劃分過短，會導(dǎo)致重要檔案沒能長久保存。劃分保管期限應(yīng)堅持“以我為主”“以人為本”的原則，需全面分析和鑒別文件材料的利用價值、憑證價值、查考價值。“以我為主”是指本機(jī)關(guān)產(chǎn)生的或與本機(jī)關(guān)密切相關(guān)的文件材料保管期限應(yīng)長一些，而不是根據(jù)文件材料來源的層級劃分保管期限。“以人為本”是指凡涉及機(jī)關(guān)人員切身利益的文件材料應(yīng)盡量永久保存，并且在文書檔案與人事檔案中同步歸檔。

四、統(tǒng)一檔號編制要求

文書檔案、公務(wù)電子郵件檔案以“件”為單位整理，檔號編制嚴(yán)格執(zhí)行《歸檔文件整理規(guī)則》，檔號結(jié)構(gòu)為全宗號–檔案門類代碼·年度–保管期限代碼–機(jī)構(gòu)(問題)代碼–件號，其中機(jī)構(gòu)（問題）為可選項，如本機(jī)關(guān)文書類文件材料較少，可不再按機(jī)構(gòu)（問題）進(jìn)行細(xì)分。其他門類檔案主要根據(jù)“件”“卷”整理單位的不同分別編制檔號，以“件”為單位整理時，檔號結(jié)構(gòu)為全宗號–檔案門類代碼·二級類目代碼·年度–保管期限代碼–件號；以“卷”為單位整理時，檔號結(jié)構(gòu)為全宗號–檔案門類代碼·二級類目代碼·年度–保管期限代碼–卷號，如果以“卷”為單位整理、著錄到文件級時，檔號結(jié)構(gòu)為全宗號–檔案門類代碼·二級類目代碼·年度–保管期限代碼–卷號–件號/頁號。行政執(zhí)法檔案、婚姻檔案、不動產(chǎn)登記檔案等卷內(nèi)文件同質(zhì)化較高的檔案，目錄可不著錄到文件級，檔號編制到卷號即可；科研檔案、設(shè)備檔案、數(shù)碼照片檔案等檔案應(yīng)細(xì)化管理到文件級，其檔號應(yīng)編制到件號（頁號）。同時對新檔號啟用時間作了統(tǒng)一要求，明確待昆明市電子檔案管理系統(tǒng)上線后使用新的檔號編制規(guī)則，減少升級、更新現(xiàn)有檔案管理系統(tǒng)帶來的麻煩和成本。

五、合理運用歸檔章

明確紙質(zhì)歸檔文件以“件”為單位裝訂時才加蓋歸檔章（檔號章），以“卷”為單位裝訂時，只需在卷皮或檔案盒上注明檔號。電子文件直接以電子形式歸檔時，筆者認(rèn)為沒有必要在電子文件上加蓋歸檔章。因為紙質(zhì)文件加蓋歸檔章是為了將紙質(zhì)文件與檔號建立對應(yīng)聯(lián)系，而電子文件是掛接在對應(yīng)目錄下的，檔號是目錄的必備要素，電子文件一旦掛接在目錄下即與檔號建立了對應(yīng)關(guān)系。特別是立檔單位現(xiàn)在使用的檔案管理系統(tǒng)不具備真正意義上的電子檔案管理功能，在電子文件上手動加蓋歸檔章不僅耗時耗力，而且會改變電子文件的元數(shù)據(jù)，對檔案真實性的查證產(chǎn)生不利影響。如果利用電子檔案時需注明檔案出處，可通過電子檔案管理系統(tǒng)將檔號以水印形式加在電子檔案上。

六、統(tǒng)籌推進(jìn)三合一制度

按照云南省檔案局關(guān)于“市級機(jī)關(guān)于2024年12 月底前完成三合一制度編制、審查工作”“2023 年至少完成三分之一本級機(jī)關(guān)”的要求，昆明市檔案局在所有市級機(jī)關(guān)（含群團(tuán)組織、市級直屬事業(yè)單位）統(tǒng)籌推進(jìn)三合一制度。一是試點先行。為保障編制質(zhì)量，結(jié)合機(jī)關(guān)電子公文歸檔試點工作，昆明市檔案局、檔案館從黨的機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織中選取了市委辦公室、市工業(yè)和信息化局、市僑聯(lián)等7 家單位試點編制三合一制度。并且成立了7 個工作組，一對一指導(dǎo)試點單位科學(xué)開展編制工作。二是制定范本。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，昆明市檔案局、檔案館工作人員經(jīng)過多次討論、研究，起草了三合一制度范本和檔號編制規(guī)范，廣泛征求各縣（市）區(qū)檔案部門意見、建議后，正式印發(fā)供各機(jī)關(guān)參考。三是分批推進(jìn)。綜合考慮檔案工作規(guī)范化管理示范單位創(chuàng)建情況、檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)開展情況和立檔單位成立時間等因素，將除試點單位外的85 家機(jī)關(guān)分成3 個批次，每批次審查間隔時間為半年。要求設(shè)有下屬單位的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)所屬單位三合一制度編制、審查工作，鼓勵未納入工作計劃的國有企業(yè)和部分事業(yè)單位積極制定本單位三合一制度。

下一步，昆明市檔案局將在全市范圍組織專題培訓(xùn)，進(jìn)一步明確工作要求，提升相關(guān)人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)；加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，必要時要明確業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員一對一幫助機(jī)關(guān)編制三合一制度；將編制工作納入檔案執(zhí)法檢查和日常監(jiān)督內(nèi)容，全面推動三合一制度編制工作落實見效。