陜西秦創原創新生態系統的構建及治理研究

陳敏靈　李儀　薛靜

摘 要：創新生態系統建設對構建國家創新體系、躋身創新型國家前列至關重要。創新驅動平臺作為創新生態系統的一種構建形式，已成為各地區乃至國家科技進步創新的重要舉措。通過文獻梳理，以陜西秦創原創新驅動平臺為例，將其構建和發展過程劃分為初創期、整合期、拓展期和成熟期4個階段，分析各階段構建模式的具體內容和特點，進一步構建分階段治理模式，即四階段分別采用平臺治理、產業鏈治理、網絡治理和生態治理模式，總結了陜西秦創原存在協調機制、控制機制、激勵機制和自組織優化等四大治理機制。最后，對秦創原進行了經驗總結，以期為國內創新驅動平臺的構建和治理問題提供案例和經驗借鑒。

關鍵詞：創新生態系統；構建模式；治理模式；生態治理；秦創原

中圖分類號：F 273.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2023）03-0248-07

The Construction and Governance of Shaanxi Qinchuangyuan Innovation Ecosystem

CHEN Minling，LI Yi，XUE Jing

（School of Economics and Management，Xian Shiyou University，Xian 710065，China）

Abstract：The construction of innovation ecosystem is crucial to building a national innovation system and ranking among the forefront of innovative countries.As a form of building innovation ecosystem，innovation driven platform has become an important initiative for scientific and technological progress and innovation in each region and even in the country.With the rapid development of new generation information technology，digital governance has gradually replaced the traditional governance model as the mainstream.Through literature reading，taking Qin Chuang Yuan of Shaanxi province as an example，this paper divided the process of its construction and development into four stages：the initial stage，integration stage，expansion stage and maturity stage，analyzed the specific content and characteristics of each stage of the construction mode，and further constructed a phased governance model，that is，the platform governance，industrial chain governance，network governance and ecological governance models are adopted in the four stages，and summarized the four major governance mechanisms such as coordination mechanism，control mechanism，incentive mechanism and self-organization optimization in Shaanxi Qin Chuang Yuan.Finally，the experience of Qin Chuang Yuan is summarized in order to provide cases and experience for the construction and governance of domestic innovation-driven platforms.

Key words：innovation ecosystem；build mode；governance model；ecological governance；Qinchuangyuan

0 引言

創新生態系統的建設與發展對構建國家創新體系、躋身創新型國家前列至關重要，《2021全球創新生態系統報告》顯示：創新生態城市排名中，北京、上海位列第4和第8，為亞洲最前。創新生態系統作為典型代表，已成為一種重要的提高創新能力的實踐形式，即以政府、企業、高校、科研機構等為主的一種多邊協同創新集合體，如北京中關村科技園區、以產業為先導的杭州云棲小鎮、陜西秦創原創新驅動平臺等等。研究表明：建設創新驅動平臺能夠快速有效地聚集創新要素、促進創新成果轉化及激活創新資源[1]。它的興起和發展，使得原本“各為其政”的政府、企業、金融機構、高校及科研院所等創新主體形成密不可分的網絡關系，共同打造協同創新、價值共創的良好生態環境。

創新驅動平臺不斷發展的同時也存在著懸而未決的關鍵問題：如何有效推動創新驅動平臺協同創新？如何打造良好的區域創新生態環境？成熟的構建模式及經驗以及有效的治理手段則是解決關鍵問題的重要舉措。國內外諸多學者對創新生態系統的構建和治理進行了研究，在創新生態系統的構建方面，LANCKER J V等從構建要素出發，圍繞創新主體、創新過程、主體間的網絡與生態制度4個維度構建創新生態系統[2]。HELFAT C E，RAUBITSCHEK R S認為數字化多邊平臺的生態系統包括平臺領導者、平臺參與者，包括互補的資產提供者[3]。戰睿等提出了基于核心能力的企業創新生態系統的構建的動機、構建過程[4]。李國強等構建出了嵌入式合作網絡與企業自身創新能力相互依存、互利共生、協同演化的使能型創新生態系統模型[5]。在創新生態系統的治理方面，國內外學者主要從治理理論、治理機制2個方面進行了研究。例如，楊偉等構建了產業創新生態系統數字轉型的試探性治理模型[6]。高嘉馨等根據現有研究歸納出了信任、聲譽、合作文化、聯合制裁4種非正式治理[7]。伴隨著近年來新興數字技術發展速度的不斷加快，數字治理高效、智能的強大優勢逐漸成為治理新趨勢和主流，這種治理模式是將新一代信息技術與傳統的治理理論相融合而形成的現代化治理[8]。新一代信息技術在現實實踐中的廣泛應用以及新型數字基礎設施的建設和發展，為傳統治理模式向數字化、智慧化、網絡化轉變提供了有力技術支撐。

以陜西秦創原創新驅動平臺為例，在探究其建設現狀和成效以及構建模式的基礎上，嘗試采用分階段的治理模式，即初創期采用平臺治理，整合期采用產業鏈治理，拓展期采用網絡治理，成熟期采用生態治理，進一步設計四大治理機制——協調機制、激勵機制、控制機制和自組織優化機制，構建秦創原創新驅動平臺的治理體系。

1 陜西秦創原的建設現狀及其成效

秦創原作為陜西省創新創業的總源頭和高地，自2021年3月正式啟動以來，經過一年多的實踐，在政府、企業、產業、高校等的積極參與下，秦創原創新驅動平臺建設成迅猛之勢，省內科技成果轉化成效十分顯著。是區域性、平臺型創新生態系統建設的重要舉措，而且是新型的創新創業生態系統。

在政策支持方面，當前已建設成立各地市秦創原創新促進中心，出臺了當地配套的《秦創原創新驅動平臺建設3年行動計劃（2021—2023年）》，此外，陜西省還出臺了《秦創原創新驅動平臺建設政策包（總窗口）》（以下簡稱《政策包》）。全省11個市（區）制定了秦創原發展推進方案和配套政策，初步形成了多層次、多維度、全社會協同的“1+N”政策體系。

在人才引進方面：①以西咸新區、西部科技創新港為先行先試“人才發展改革試驗區”；②走“高精特專”人才引進路徑，為秦創原增設配套的人才引進專項；③激發企業引才育才，實施股權激勵、分紅激勵、項目跟投等措施。在人才利用方面：通過建設“三支隊伍”讓技術創新及科技成果轉化更具前瞻性、科學性和可實施性。

為解決初創企業融資難，科研人員“缺錢轉”等一系列堵點問題，陜西省采取了一系列金融措施支持秦創原創新驅動平臺建設。在銀行信貸和科技保險方面、金融科技和創新試點方面、基金設立和資本招商方面、企業上市和“新三板”掛牌方面、機構體系和聚集區建設等方面都進行了積極的建設。

2 陜西秦創原創新驅動平臺的構建模式

基于文獻和課題調研，將秦創原創新驅動平臺的發展階段劃分為4個階段，分別是初創期、整合期、拓展期和成熟期。在此基礎上探究各個階段秦創原的構建模式，即要素聚集模式、資源整合模式、創新網絡模式以及數字生態模式，具體內容如下。

2.1 初創期——要素聚集模式

第1階段是初創期，構建模式為要素聚集模式。不同的要素、主體通過搭建的各類平臺、不同的渠道集聚秦創原，目的是為了聚集更多優質創新要素。秦創原構建的實質是從要素鏈、創新主體、政策、鏈接平臺、鏈接網絡等多個層面進行頂層設計，搭建了包括秦創原綜合服務中心、秦創原數字平臺等在內的諸多資源匯聚平臺，聚集的創新主體主要包括陜西省政府、企業、高校、研究院和金融機構等。

2.2 整合期——資源整合模式

第2階段是整合期，構建模式為資源整合模式。主要方式為創新要素之間的聯合協作，促使創新平臺實現從孤立的單一主體到多元協作的跨越式發展。①科教類創新資源整合：主要通過政策手段、產學研合作途徑，結合宣傳活動的方式整合高校科創資源；②企業類創新資源整合：國有企業先入駐秦創原，以產業鏈為依托，國有企業充當“領頭羊”作用，率先入駐發揮引領作用，吸引一批科技型中小企業入駐秦創原并與其他主體實現緊密合作；③保障體系類資源整合：以孵化器、金融機構為主體，孵化器不斷孵化中小微企業，金融機構通過金融服務，完善秦創原金融資源體系。

2.3 拓展期——創新網絡模式

第3階段是拓展期，構建模式為創新網絡模式。包括政府網絡、企業網絡和信息網絡，這些創新網絡的形成既能保證“政產學研用金”更加密切的合作、協同創新，又能對吸引更多創新主體入駐、提升秦創原創新主體密度、促進科技成果的轉化等有積極作用。

2.3.1 以國有企業為核心的技術創新網絡

陜西省的國有企業作為省內最重要的經濟主體，是秦創原創新驅動平臺技術創新的核心，管理并維持技術創新網絡的有序運行，對網絡中其他創新主體的創新行為和規范具有不可忽視的影響力，是技術創新網絡發展的領導者。

2.3.2 以政府為主導中心的網絡形態

以政府為主導為中心的網絡形態中的網絡主體為政府、企業（大中小企業）、高校、科研院所、其他機構（金融機構、中介機構），政府通過行政手段聯結企業、高校、科研院所和其他機構等。政府處于網絡核心地位，管理并把控平臺的發展和走向，通過行政手段為各類創新主體提供創新發展條件，如土地、政策支持等，參與組織搭建平臺，吸引人才[9]。

2.3.3 “數字政府+數字平臺”信息化網絡體系

陜西省數字政府通過建設“秦政通”一體化協同辦公體系，使得政務運行數字化、智能化、科學化。秦創原通過建立一系列數字化資源管理平臺等，與數字政府平臺互通互聯，通過電子化、信息化的手段，建立秦創原全方位多元信息協同網絡，打造政府信息協同體系與秦創原信息平臺的聯合協作，搭建“數字政府+數字平臺”的數據共享平臺，逐步實現信息的一網匯聚、互聯共享，公開渠道進一步暢通。

2.4 成熟期——數字生態模式

第4階段是成熟期，構建模式為數字生態模式。利用數字技術加強平臺上各地政府、各重點產業、各類企業、各高校及科研院所的粘合度，形成秦創原共享共建、開放包容、協同共生的創新創業生態體系，促進構建成為數字化的創新生態系統。其中具體所包含的數字企業、政府、高校及科研機構、數字基礎設施、數字人才和數字金融是數字生態系統的關鍵構成[10]。

2.4.1 數字科創生態

企業、高校及科研院所為主體，共同為秦創原創新驅動發展培育優質創新人才，企業為創新提供研發決策和投入，高校及科研院所則承擔創新理論、技術的開發創始角色，并以數字賦能促進企業數字化轉型發展，打造一條高效率、高質量、智慧型的創新強鏈。

2.4.2 數字產業生態

以重點產業鏈、重點產業園區為主，通過數字技術賦能各重點產業和上中下游企業，在秦創原“特色園區承載+重點產業集聚”、秦創原十大特色產業園區的基礎上，形成數字化產業、產業數字化及數字企業協同的數字產業生態發展格局，鍛造有動力、有活力、有彈性的數字化產業鏈。

2.4.3 數字金融生態

強調科創企業、各類金融機構之間的關系，通過數字賦能金融服務體系，促進傳統金融生態向數字金融生態加速轉型，通過數字金融服務的便捷化和門檻的降低提高金融服務普惠性，為科創企業鋪設快速、便捷、多元的資本化道路，打造智能、便捷、安全的金融鏈。

2.4.4 數字服務生態

數字服務生態融合貫通于數字科創生態、數字產業生態、數字金融生態，聚焦于數字環境的建設和培育，激發數字企業創新活力，形成“人才—科技—創業—企業—資本—產業—集群”互聯共生、由鏈到網的生態體系，匹配有黏合力的服務鏈，為上述3種數字子生態的健康發展提供良好基礎。

3 陜西秦創原創新驅動平臺的治理模式及治理機制

文中構建了秦創原創新驅動平臺的治理理論模型及框架，如圖1所示，總結提煉了秦創原分階段治理模式，即初創期采用平臺治理模式，整合期采用產業鏈治理模式，拓展期采用網絡治理模式，成熟期采用生態治理模式。在明確各階段治理模式、目標、重點及對象的基礎上，提煉了陜西秦創原創新驅動平臺還存在以協調機制、激勵機制、控制機制及自組織優化機制為主的四大治理機制。

不同發展階段的治理主體、治理機制也不盡相同。①初創期平臺治理模式的治理主體為政府，政府在創新要素集聚中將發揮關鍵主導作用；②整合期產業鏈治理的治理主體主要為“鏈長”與“鏈主”，鏈長負責協同所管轄行政范圍內的產業鏈問題，鏈主掌握了行業的核心競爭優勢和營銷網絡，采取市場化的治理手段；③拓展期網絡治理的治理主體主要為技術創新網絡中的核心企業，完成網絡中所有資源及潛能的分配與集成，促進網絡整體價值的最大化；④成熟期的數字生態治理，政府漸漸退出主導地位，治理主體趨向多元化，主要為核心企業及其他創新主體。由圖1可見，體現出治理機制是4個階段所共有的，但每個階段機制的側重點不同。協調機制、激勵機制、控制機制主要體現在前期的建設階段，即初創期和整合期，隨著系統階段的演進，自組織優化機制將不斷加強。

3.1 初創期——平臺治理

秦創原構建了諸多較為完善的多邊數據資源管理平臺，如秦創原綜合服務中心、秦創原數字平臺等，數據總量達800余萬條，具有匯聚創新要素和海量數據資源的顯著特點。在這一階段對秦創原的治理應以數據為治理對象，重點治理數據在生產、流通的過程中存在的數據銷毀與恢復、數據投毒等方面的數據安全問題，采用平臺治理模式。

魏江和趙雨菡提出數字平臺是協調平臺參與者之間多邊關系的載體[11]。因此，可利用已構建的秦創原數字平臺、數據管理平臺等數字化平臺實現多元主體關系協調，實現秦創原創新驅動平臺的協調治理機制。通過保證數據安全性和流通性，激勵各主體共享數據信息，實現秦創原創新驅動平臺的激勵機制，具體內容有以下3方面：①陜西省各地市政府制定相應的法律法規，健全數據安全風險評估、信息共享、監測預警和應急處置機制；②利用數字技術保障數據安全、開發數據智能應用。借助秦創原數字平臺等進行數據安全研究、開發及應用；③數據標準的不統一大大降低了主體間數據流通的效率和數據利用率，數據標準化現已成為提高數據開放共享的普遍措施。通過有計劃地增強平臺企業數據安全責任意識實現秦創原自組織優化機制，首先，建立企業數據安全管理規范，明確企業數據安全主體責任；其次，建立企業數據安全治理考察制度，提高企業對數據安全管理的重視程度；最后，建立企業數據安全治理監督制度。有效的風險控制機制是確保平臺穩定運行，進而實現價值共創、知識共享、公平合作共贏的關鍵機制。陜西省發布的《陜西省地方金融條例》中指出在引導和支持優質金融資源向秦創原聚集時要按照風險可控、服務實體經濟的原則。

3.2 整合期——產業鏈治理

以產業鏈為主要治理對象，統籌治理產業鏈及產業鏈上下游各類創新主體。產業鏈治理是一種涉及多個主體、多個層次且持續發展的動態的行動協調過程，這種動態過程服務于不斷變化的外部環境以及由協調需求而出現的組織關系與制度計劃[12]。在產業鏈治理對象上，曲永義指出產業鏈不僅包含著同類企業的產業組織關系，還包括上下游企業的經濟聯系，甚至涵蓋了大學、研發機構等非市場主體間的非經濟型活動[13]。

產業鏈治理從深入實施“鏈長制”和充分發揮鏈主責任2個方面進行治理。各產業鏈的“鏈長”作為領頭人，由各地區的主要領導擔任，負責統籌協調，推動提升產業鏈發展水平。各產業鏈的鏈主企業充分發揮龍頭企業的技術優勢、市場優勢和經濟優勢，帶動引領產業鏈上下游協同創新發展。從2個方面實現秦創原的協調治理機制：①鏈長統籌協調所管轄區域范圍內產業鏈上下游企業的生產活動；②產業鏈中企業關系的協調，主要依靠產業鏈中自然形成的各鏈主企業發揮主導性的、基礎性的作用。可以通過主動培育“鏈主”龍頭企業實現秦創原自組織優化機制，可以從技術創新能力、行業標準制定、品牌效應和市場控制這4個層面系統構建“鏈主”企業培育標準[14]。

3.3 拓展期——網絡治理

技術創新網絡主要以龍頭企業為核心，以其他相關組織為參與者，以技術或產品等創新及其產業化為共同目標，以內外部資源流通為基礎，以新一代信息技術為保障，是一種疏松接合的、變化運動的、敞開通達的創新合作組織，眾多參與者在完成目標時均參與創新活動，實現開拓而擴展的創新[15]。近年來，一些學者認為網絡治理是一種多個主體參預、政府協調的協同治理模式，具有多元主體參預、協商交流決策、均權導向和多中心治理規則的治理特性[16-17]。網絡治理側重的是非公共部門的治理作用，強調協同治理，突出其他主體的治理機能。在拓展期，秦創原創新驅動平臺把握網絡治理的精髓，以國有企業為核心的技術創新網絡為依托，體現國有企業主導治理、非公共部門參與治理、政府職能轉為服務型的治理模式。

通過國有企業在技術創新網絡中進行網絡協調實現秦創原協調治理機制：國有企業憑借自身強大的競爭力、豐富的資源和領導能力對其余創新主體進行網絡協調，協調技術創新網絡中各創新主體的關系，促進網絡創新能力整體提升，加強網絡內知識共享。通過提升企業網絡權力實現秦創原激勵機制，在秦創原創新驅動平臺中，企業擁有更多的網絡權力，可以降低企業搜尋資源的成本，進而可激勵企業實現因能夠更便捷獲取外部資源，以市場化的方式優化資源配置，最終達到技術創新的目的。

3.4 成熟期——生態治理

數字治理是一種社會集體、政治集體及其活動的形式，是對金融、經濟和社會物力、財力、人力等資源的綜合治理；從狹義來看，數字治理是運用信息技術，使政府行政及公共事務的處理流程變得簡單、便捷、操作難度低并在一定程度上提高民主化程度的治理模式[18]。根據以往文獻研究，在成熟期，以秦創原數字化創新生態系統為基礎，依托4個數字生態，融合利用新一代信息技術，采用生態治理模式，推動秦創原治理模式轉向網絡化、智能化、智慧化。打造良好科創氛圍，提高營商環境、創新創業環境，吸引更多科創資源入駐，加強數字企業和數字產業的活力、競爭力，完善市場化運行機制，提升各創新主體的創造性、能動性。

以政府為單一監管主體的傳統行政監管模式又存在監管效率低、執行效果差等問題，而近期研究得出的“互聯網+”監管模式可以增強應變能力，減緩企業抵觸并提高監管效率[19]。因此，通過構建秦創原“互聯網+”多元協同監管體系實現秦創原控制機制，基于數字技術落地應用來實現監管模式創新，從而高效率實現數據安全行為控制以及創新行為控制。通過利用數字技術推動政府、企業、產業數字化轉型升級實現秦創原自組織優化機制，在《陜西省數字政府建設“十四五”規劃》的基礎上，進一步加強政府在秦創原創新平臺上的數字化治理能力，以秦創原國有企業為重點數字化轉型對象，然后以國有龍頭企業成熟轉型經驗帶動其他企業進行數字化轉型。將數字技術融入企業創新發展中，利用數字技術獲取各類異質性創新資源，實現創新資源的高效整合，破解科技型中小企業發展的資源瓶頸，改善和提升企業自身內外部治理水平，推動企業可持續成長。

4 秦創原創新驅動平臺的構建及治理總結

4.1 秦創原創新驅動平臺構建模式的經驗總結

自2021年3月以來，陜西省大力推動秦創原創新驅動平臺的建設，就調研情況來看，“秦創原”目前正處于拓展期向成熟期邁進的階段。將秦創原的發展階段分為4個階段，即初創期、整合期、拓展期和成熟期，不同的發展階段具有相應的構建模式和構建特征。

4.1.1 初創期

深入實施創新驅動戰略的基礎便是創新要素集聚，政府在創新要素集聚中將發揮關鍵主導作用，聯合各地市政府協同，通過財政資金投入、稅收優惠及獎補等政策手段，將省內外創新要素持續引進秦創原創新驅動平臺，這些創新人才、技術、資金主體要素通過線上數字平臺數據共享流通和線下交流合作互通互聯。

4.1.2 整合期

秦創原通過政府引導監督，大中小企業為紐帶，各重點產業為支撐，充分發揮數字平臺、網絡平臺、政府信息平臺等數字管理平臺的功能，將已匯聚和正在匯聚的各類創新要素整合為科教資源、企業資源和保障資源3大類，這3類資源通過競爭或合作建立密切聯系，聯合起來為技術創新、經濟高質量發展協同發力，構建完善的創新鏈、人才鏈、資金鏈、產業鏈。

4.1.3 拓展期

國有企業以其突出的技術優勢、經濟優勢和市場優勢在網絡中占據核心主導地位，此外，以政府為中心的協同網絡和“數字政府+數字平臺”網絡則趨向于打造數字化、網絡化的保障服務體系，政府原先在秦創原的主導地位在這一階段逐步開始向協調監督角色轉變。

4.1.4 成熟期

以全面的數字賦能構建秦創原數字化平臺型創新生態系統，包括數字科創、數字產業、數字金融和數字服務4個數字化子生態。

4.2 秦創原創新驅動平臺治理經驗總結

1）利用秦創原創新驅動平臺構建的數字平臺、網絡平臺等數字化管理平臺為依托進行平臺治理，對初創期海量數據的生產及流通過程進行綜合治理，具體通過法律法規制定和數字技術的應用，治理在生產、流通的過程中存在的數據過度采集、數據投毒等方面的數據安全威脅，目標是保證秦創原平臺內數據的安全、穩定和高效。

2）圍繞陜西省23條重點產業鏈、秦創原十大產業園區進行產業鏈治理，通過深入實施鏈長制，發揮鏈主企業市場化手段，綜合治理產業鏈上下游各類創新主體，目標是要建立產業鏈上下游企業及其他主體之間公平、合理的契約關系，建立產業鏈上、鏈間、鏈外良好信任機制，增強產業鏈韌性、彈性，充分發揮產業鏈鏈長、鏈主的協調、激勵和控制機制，打造技術領先、上下游協同、聯動發展、核心競爭力強的產業鏈。

3）發揮國有企業在創新網絡中的治理主體地位，利用國企對市場運行規律和規則的經驗，通過市場化的手段，對網絡中的其他主體進行網絡治理，提升網絡內、網絡間、跨組織的知識共享、知識流通和資源獲取的便捷、公平、安全和暢通，從而促進秦創原網絡體系內各創新主體協同創新、價值共創。

4）圍繞科創生態、產業生態、金融生態和服務生態4個子生態，在前3個階段的治理模式上優化、進化，通過數字技術與治理理論的深度融合形成全面數字化的生態治理模式，借助秦創原數字基礎設施、數字化平臺等，運用數字技術帶動傳統治理模式轉向全面系統的數字治理，實現秦創原創新驅動平臺治理體系數字化、智能化、智慧化，最終建設出協同創新、價值共創的秦創原數字化平臺型創新生態系統。

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（責任編輯：王綠）

收稿日期：2023-03-12

基金項目：西安市社會科學規劃基金重大項目（

23GL36）；陜西省教育廳智庫重點項目（20JT057）；陜西省教育廳哲學社會科學重點研究基地項目（20JZ078）；陜西省科技廳軟科學項目（2021KRM202）

作者簡介：陳敏靈（1975—），男，重慶人，教授，主要從事風險投資與創業管理、創新管理、人力資源管理方面的研究工作。