重構基于碳排放總量控制的碳市場助力實現碳達峰碳中和目標

聶正標　謝海燕

全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）上線交易一年多以來，取得積極進展，總體運行平穩，以市場機制推動我國碳減排邁出堅實步伐。但全國碳市場還處于起步階段，建成高效、穩定兼具國際影響力的碳市場仍然需要開展大量工作。

一、碳市場基本概念及運行機制

碳市場分為強制性的碳配額交易市場和自愿減排交易市場兩類，以碳配額交易市場為主，自愿減排交易市場為重要補充。碳配額交易市場的參與主體主要為重點排放單位，這些單位必須按照國家有關要求強制性履行碳減排義務。自愿減排交易市場主要基于項目來開展自愿減排交易活動，這些項目來自林業、可再生能源、甲烷利用等領域。參與自愿減排交易的項目應在國家主管部門備案和登記，經備案的減排量稱為國家核證自愿減排量（CCER）。重點排放單位既可以在碳配額交易市場中買賣碳配額來完成減排目標，也可以購買一定比例的CCER抵消碳配額清繳。自愿減排交易市場中的購買方也不限于控排企業，一些非控排企業、投資機構、公益組織、個人也可以參與交易。

二、全國碳市場建設進展

（一）從地方試點邁向全國碳市場

自2011年起，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳陸續開展碳排放權交易試點工作。2016年，福建省啟動碳排放權交易試點。部分其他省市也自行開展了碳排放交易探索。目前，8個地方（區域）碳市場的交易主體覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20余個行業，接近3000家企業。在地方碳排放權交易試點經驗基礎上，2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式上線交易，共納入發電行業重點排放單位2162家，年覆蓋二氧化碳排放量約45億噸。目前，形成了全國碳市場與地方碳市場并存的局面。

（二）全國碳市場總體運行平穩

截至2022年7月15日，全國碳市場運行一周年，碳排放配額累計成交量1.94億噸，累計成交額84.92億元，成為同期全球規模最大的碳現貨市場。在碳價方面，一年來成交均價為43.8元/噸，掛牌協議交易單筆成交價在38.50元/噸—62.29元/噸之間，每日收盤價在41.46元/噸—61.38元/噸。2021年11月15日，全國碳市場碳排放配額掛牌協議交易成交量200噸，開盤價57.50元/噸，最高價57.50元/噸，最低價57.50元/噸，收盤價57.50元/噸。

（三）全國碳市場制度體系初步構建

《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》等文件先后印發，碳達峰碳中和“1+N”政策體系基本建立，為全國碳排放權交易提供了制度保障。《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》等文件陸續出臺，形成了“配額分配—數據管理—交易監管—執法檢查—支撐平臺”一體化的管理框架。

三、全國碳市場建設存在的主要問題

（一）碳市場交易規模較小、價格較低、活躍度不高

截至2022年7月15日，從交易結構來看，全國碳市場大宗協議交易約占82%，掛牌協議交易約占18%；從交易規模來看，全國碳市場碳配額累計成交量1.94億噸，成交額不足100億元；從交易價格來看，全國碳市場平均價格為43.8元/噸；從換手率來看，全國碳市場換手率約為2%，低于國內試點碳市場5%的平均換手率。歐盟碳市場交易價格約為我國碳市場的10倍，交易量約為我國碳市場的100倍，交易金額約為我國碳市場的1000倍。

（二）碳配額總量設定與分配方式有待改進

目前全國碳市場采取“自下而上”的方式確定碳排放權交易配額總量（簡稱“碳配額總量”），即先核定各重點排放企業的配額數量，加總后形成省級行政區域配額總量和全國配額總量。具體來講，將所有發電廠每年的二氧化碳排放總量除以發電量，得到行業平均碳排放強度，以此為基準確定各發電廠的配額數量。這種配額總量設定與分配方式容易造成配額超發，導致碳價過低。此外，全國碳市場配額分配較為寬松且基本上是免費發放，交易主要受履約的驅動，企業碳減排和交易的動力不足，這是導致市場活躍度不高的重要原因。

（三）碳排放數據統計核算基礎薄弱

由于我國碳排放統計核算方法不完善、監管與懲罰力度不足等原因，造成碳排放數據質量不高，甚至存在數據造假現象。溫室氣體直接監測的成本高昂，因此目前碳排放的數據都是采取統計核算獲得。從技術角度看，核算出來的碳排放數據存在5%以內的偏差難以避免。但目前各機構向國家上報的碳排放核查結果存在12%—19%的差異，遠超出正常誤差范圍。更有甚者，對碳排放數據弄虛作假。2022年3月，生態環境部公布了4家碳核查機構碳排放報告數據弄虛作假問題，包括篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣、報告結論失真失實等。

（四）碳市場金融創新有待加強

我國碳市場金融化程度總體偏低，雖然部分試點地區和金融機構陸續開發了一些碳金融產品，但總體上仍處于零星試點狀態。全國碳市場2021年剛起步，只納入了一個行業（即電力行業），沒有金融機構；只有一個碳配額產品，沒有CCER，也沒有其他金融產品。與之相較，歐盟碳市場在初期就同步形成了包含期貨、遠期、期權、掉期交易在內的碳金融產品與服務。在市場參與主體上，歐盟碳市場除控排企業以外，還包括商業銀行、投資銀行等金融機構，以及碳基金、私募股權投資基金等投資者。總之，我國當前的碳市場基本上是現貨市場，支撐碳市場的金融產品與服務較少，不能有效引導投資機構等主體參與碳市場。

（五）碳市場與電力市場、用能權交易市場銜接不足

碳排放權交易、用能權交易、綠色電力證書交易（簡稱“綠證交易”）、綠色電力交易（簡稱“綠電交易”）均是我國綠色低碳轉型的市場機制。用能權交易是指在區域用能總量控制的前提下，企業對依法取得的用能總量指標進行交易的行為。綠證交易在實施之初為了配合可再生能源電力配額制（后改為消納保障機制），解決可再生電力補貼短缺問題。綠電交易是在現有電力中長期交易框架下，將風、光等可再生電源從傳統電源中分離出來，設立獨立的綠電交易品種。2021年9月，國家電網和南方電網聯合組織了綠電交易試點啟動會。四類交易在減排目標上具有一致性，但主管部門不同、認證渠道不同、交易平臺不同，分屬于不同的交易體系。一家企業如果被同時納入多種交易體系，就可能會出現重復計算碳排放量和重復支付費用的問題。

四、加快推動全國碳市場發展的對策建議

（一）實行總量控制，完善碳排放配額分配機制

對碳排放實施總量控制是最大程度發揮交易體系功效的重要前提條件。一是要在摸清碳排放數據底數的前提下，建立國家碳排放總量控制制度，將全國碳排放總量控制目標分解到各地區和重點行業，明確各地區減排責任。二是建立“自上而下”的“碳排放總量控制—配額分配”機制。先確定行業碳排放總量控制目標，然后再將目標分解到該行業內的重點排放企業，形成重點排放企業碳排放配額。這種分配方式可以有效避免碳配額超發而帶來的碳價過低等問題，也便于從宏觀上控制碳排放總量。三是改進碳配額分配方式。適度從緊分配配額，逐年減少配額總量，逐步開展有償分配，內化企業碳排放成本，提高企業減碳積極性和主動性。企業新增碳排放項目一律在碳市場購買排放指標。

（二）夯實數據基礎，健全碳排放統計核算與監管體系

企業碳排放數據核算既是碳市場有效運轉的基礎保障，也為國家和省級碳排放統計核算關鍵參數的測度和動態更新提供參考依據。要加快完善重點行業和企業碳排放核算方法。加強重點排放單位在計量器具、監測計劃實施、重點設備碳排放數據實測等方面的基礎能力建設。建立嚴格的碳排放歷史數據和年度數據的核查程序及標準，提高核查質量。加強對技術服務機構的監督管理，規范咨詢、核查、檢測服務行為，建立健全信息共享、聯合調查、案件移送等機制，嚴厲打擊弄虛作假等違法違規行為，保障碳市場平穩健康運行。

（三）擴大覆蓋范圍，壯大碳市場交易規模

過于單一的交易主體不利于提高碳市場交易活躍度和壯大交易規模，特別是目前電力行業企業之間的減排成本相差不多，難以實現以更低成本促進碳減排的初衷。建議：一是逐步擴大全國碳市場覆蓋行業范圍，將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高排放行業的重點排放企業納入全國碳市場，豐富交易主體、交易品種和交易方式。二是盡快重啟自愿減排市場。重啟溫室氣體自愿減排項目備案和全國統一注冊交易，加快推進風電光伏、生物質發電、沼氣、垃圾焚燒、熱電聯產、碳匯等CCER項目的開發利用。探索與國際自愿減排市場接軌機制，積極爭取國際碳市場定價權。

（四）開展金融創新，激發碳市場活力

推動碳市場金融創新能夠撬動更多社會資金進入碳減排領域，對活躍碳市場具有重要作用。全國碳市場應該建成一個分層次的市場體系，包括現貨市場、衍生品市場以及未來的期貨市場。探索開展以碳排放權為基礎的各類場外與場內衍生產品創新，積極開發與碳足跡掛鉤的金融產品，為重點控排企業提供碳資產質押融資、碳排放權收益結構性存款、碳資產售出回購等服務。推動地方政府建立區域性碳賬戶，摸清重點企業碳賬戶、碳數據、碳資產等情況，為銀行機構創新金融產品提供支撐，鼓勵試點地區探索開展包括碳基金、碳資產質押貸款、碳保險等碳金融服務。嚴格投資者準入門檻，適度引入機構投資者。要加強碳金融風險防控，規范交易行為，防范碳價波動與投機炒作。

（五）明確發展定位，建立全國統一碳市場

落實建立全國統一大市場的相關要求，各地不再新建區域性碳市場、碳交易機構和自愿減排交易機構。現存的地方（區域）碳市場可定位為全國碳市場的重要補充，在全國碳市場無法覆蓋的行業開展試點工作，在碳配額有償分配、碳金融創新、碳匯交易等方面率先開展探索，為進一步完善全國碳市場的機制設計和運行管理積累經驗。一是地方碳市場可以轉向納入制造業、交通業和建筑業碳排放大戶，補充全國碳市場管控范圍的不足。二是地方碳市場可以探索更多配額有償分配方法，為全國碳市場開展有償分配積累經驗。三是鼓勵地方積極開展碳金融創新實踐，一些不適合在全國碳市場開發的金融產品，可以率先在地方碳市場進行探索。四是地方碳市場可以進一步探索自愿碳減排交易，積極開展林業碳匯交易。

（六）加強銜接聯動，推動電—碳市場協調發展

加強碳排放權交易、用能權交易、綠電交易、綠證交易的銜接，明確各類交易市場的定位、覆蓋范圍和針對對象，研究制定碳排放權交易與其他交易市場的配額指標互認和抵扣機制。關于用能權交易與碳市場：節能就意味著減碳，隨著兩個市場的發展壯大，將會出現高度重復，可采取如下三種方式解決：一是取消用能權交易試點，加快發展碳市場；二是用能權交易選擇在碳市場沒有涉及的行業和企業開展；三是在兩個市場同時存在的情況下，如果出現交叉重復，則應建立兩個市場配額指標互認和抵扣機制。關于綠電交易、綠證交易與碳市場：逐步推動綠證市場納入綠電市場實行統一管理，研究制定綠電交易在碳市場中的碳排放量扣減規則，推動碳排放權交易和綠電交易市場協調發展。

〔聶正標，國家發展改革委培訓中心（宣傳中心）高級經濟師。謝海燕，國家發展改革委體管所副研究員〕