積極應對“雙碳”目標實施對南北協調發展的挑戰與對策建議

王利偉　竇紅濤

實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。落實碳達峰、碳中和目標對不同區域經濟發展、產業結構、能源結構等造成不同程度的影響，既是機遇也是挑戰。從南北方來看，北方碳減排任務重，倚能倚重的產業結構使其受到的沖擊更大；南方能源電力和原材料對北方依賴程度深，北方壓減能源原材料產能對南方能源保供、產業鏈供應鏈穩定帶來間接不利影響。總之，要高度重視、深刻研判、統籌謀劃、積極化解相關不利影響，推動南北區域協調發展。

一、實施“雙碳”目標對南北協調發展的挑戰

北方地區“高碳型”資源稟賦和產業結構突出，碳排放總量和碳排放強度明顯高于南方地區，推動實現碳達峰、碳中和目標對北方地區經濟發展方式、產業結構和增長路徑帶來挑戰，對南北協調發展產生深遠影響。

（一）短期可能影響北方能源電力生產和外送比例，加大南方能源保供壓力

北方地區分布有鄂爾多斯盆地、山西、蒙東、隴東等國家重要的煤炭和石油基地，是傳統化石能源重要產區。通過“北電南送”“北煤南運”“北油南輸”等外送大通道，北方地區每年向南方的華東、華中等地區提供大量能源電力，有效保障南方能源電力供給。落實碳達峰、碳中和目標過程中，北方地區能源雙控約束加大，原煤、原油生產和火電發電增長放緩，同時用能需求快速增長，導致能源供需關系趨緊。在此背景下，北方各地將優先保障自身用能需求，可能減少能源外送比例，進一步加大南方能源保供壓力。

（二）中期可能影響產業鏈供應鏈安全，波及南方下游產業發展

長期以來，北方和南方地區之間形成了一定的“基礎材料供給——下游深加工”上下游協作關系，北方主要提供原材料及中間產品，南方從事精深加工和生產下游產品，南方對北方和進口的原材料及中間產品的依賴較強，北方原材料及中間產品生產碳排放較高。落實碳達峰、碳中和目標對北方原材料及中間產品生產帶來不利影響，并通過產業鏈和供應鏈傳導，影響南方下游產業發展。一是造成北方產業鏈上游企業的生產經營風險。能耗雙控、碳排放總量控制等政策實施，使北方高耗能的原材料及中間產品生產企業被動降產能、停限產，引發訂單延期、合同履行受阻等供應風險。二是抬高南方中下游產品成本。北方地區原材料和中間制成品等供給減少，而南方地區中下游制成品需求不斷增加，導致上游原材料價格上漲，并進一步抬高南方中下游產品成本。三是引發產業鏈供應鏈震蕩。基于生產端的碳排放核算及其減碳政策不利于原材料及中間產品供應等上游產業發展，受“雙碳”目標實施的影響，北方原材料供應基地受影響較大，減產限產可能會造成產業鏈供應鏈震蕩。

（三）長期看，北方經濟“高碳型”特征明顯，實施“雙碳”目標可能導致南北差距擴大

受資源稟賦影響，北方形成了“高碳型”的能源結構和產業結構。從能源結構看，北方是煤炭、石油等國家能源供給基地，2019年煤炭產量占全國比重高達90%，石油產量占全國比重高達88.7%，火電發電量占北方總發電量的81%，電力和熱力生產碳排放占全國的60%，轉變能源結構是長期過程；從產業結構看，北方地區資源開采、化工石化、鋼鐵制造、有色冶煉等高耗能產業占比明顯高于南方地區。以山西為例，發電、鋼鐵、建材、煤炭、化工、有色、焦化等七個行業碳排放占比高達90%，其它行業、交通和生活領域碳排放不足10%。綜合來看，北方地區人均碳排放量是南方地區的1.66倍，碳排放強度是南方地區的2.1倍，減碳任務更重，經濟發展與碳排放脫鉤難度更大。落實碳達峰、碳中和目標對北方傳統能源資源優勢造成更大沖擊，能源和原材料依托型的產業發展長期受挫，加劇轉型陣痛，可能引發南北經濟進一步分化，導致南北差距擴大。

二、積極化解實施“雙碳”目標對南北協調發展的不利影響

（一）以提升北方能源保供能力為重點，夯實南北方經濟社會用能安全

針對當前能源供需緊張形勢，應充分發揮區域比較優勢，增強北方煤炭主產區和電力外送大省能源保供能力。一是做好煤炭增產保供穩價工作。引導北方煤炭主產區和重點企業安全有效釋放煤炭先進產能，支持具備條件的優質煤礦核增產能，增加電煤產量。適當調低北方產煤發電大省的能耗雙控和碳排放強度控制年度目標，謹防在清潔電力能源供給嚴重不足的情況下過量過快壓減煤炭產能和火電規模。強化發電供熱煤炭運輸保障，加大“北煤南運”大通道運力投放，優先保障發電供熱煤炭運輸需求。進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革，加快破解煤電價格倒掛問題，提升火電企業發電積極性。促進南北方能源供需精準對接，加強南方用能區與北方煤炭主產區合作，建立政府、煤炭電力企業等多層次合作互動關系。二是加快北方能源結構綠色轉型，推動構建以新能源為主體的新型電力系統。堅持“先立后破”，在西北沙漠、戈壁和荒漠地區集中布局建設大規模風光發電、儲能和外送基地，構建火電、風電、光電等互為補充并逐漸過渡到新能源占主體的新型電力系統，推動能源電力保供與落實“雙碳”目標協調一致，互促共進。三是完善新能源發展保障機制。加快解決新能源供地和電力消納難題，研究提升新能源儲能技術和機制，圍繞北方大規模新能源基地，南方華中、華東等重點受能地區，謀劃新建一批新能源電力外送通道。在北方有條件的能源地區創建一批新舊能源轉換示范基地，加強政策扶持和試點示范。

（二）加強南北方產業鏈供應鏈協作，將節能降碳貫穿于產業鏈供應鏈協作全過程

圍繞對產業鏈供應鏈安全影響較大的關鍵原材料和中間產品，加強南北方政府、行業、企業協作，推動節能降碳由僅依靠上游原材料和中間產品供應企業向全產業鏈供應鏈協同轉變，從產業鏈上下游各環節，生產、流通、消費、處置全過程推進節能降碳工作。一是對關鍵原材料基地實施有差別的減碳政策。面向北方關鍵原材料基地和能耗大省，給予碳排放指標的傾斜支持，引導和督促地方將碳排放指標配置到關鍵原材料行業、企業，對影響產業鏈供應鏈安全的重大原材料生產項目的能耗實施中央單列計劃。二是加強南北互動全產業鏈推進節能降碳。提升北方原材料基地綠色生產能力，支持南方企業在北方原材料產地建設綠色低碳的原材料供應基地，鼓勵南方下游企業將超額完成的碳排放指標通過市場化交易、戰略援助等方式向產業鏈上游配置和轉移。三是構建利益聯結機制提升供應鏈穩定性。發揮商協會、產業聯盟等平臺作用，加強南北方供應鏈上企業對接聯系，圍繞節能降碳、增產保供、穩定價格等建立合作機制，共同采取措施解決碳排放指標、原材料供應、物流運輸、穩定價格等問題，協同保證原材料、中間產品等上游產品供應穩定。加強產業鏈供應鏈變化監測預警，對可能波及產業鏈供應鏈安全的重大問題加強研判，及時制定風險預案。

（三）立足南北區域資源稟賦和產業結構差異，構建協同降碳、協調發展新機制

堅持分區施策和分產施策，科學制定“雙碳”行動方案，推動南北方協同降碳、協調發展。一是增強北方能源原材料基地的安全保障作用，牢牢守住能源安全和產業鏈供應鏈安全底線，對北方重大能源基地、關鍵原材料基地和重要生命線工程等關系國計民生命脈的重大項目，實行能耗指標或碳排放指標單列計劃，確保項目落地實施。二是實行與發展階段相適應的減碳政策，保障北方資源型地區、欠發達地區等特殊類型地區的發展權，更加注重地區間的碳公平問題，統籌考慮地方在歷史碳排放、發展階段、資源稟賦等方面的差異，對北方資源型地區和欠發達地區適當放寬能耗雙控和碳排放控制，保障其經濟社會發展對能源增長的合理需求，對碳排放處于平臺期或已達峰省份（主要為南方發達省份）率先壓實減碳責任。三是堅持分區施策與分產施策，促進地區、行業精準降碳與高質量發展相統一，堅決杜絕“雙碳”政策“一刀切”，要有保有壓、分步實施，制定差異化的地區和行業減碳政策。地區層面落實碳達峰目標建議先南后北、先東后西，先城市后農村，有利于不同地區在高質量發展中縮小差距，促進共同富裕。行業層面落實碳達峰目標建議先易后難，上中下游協同推進，確保產業鏈供應鏈安全穩定。

（四）加大對北方地區的政策支持，防止因低碳轉型拉大南北差距

充分認識北方地區對我國能源原材料安全的重要保障作用，加大政策扶持力度，確保北方地區不因低碳轉型而掉隊。應加快建立政府與市場相結合的低碳轉型補償機制，增強北方地區低碳轉型動力，減緩低碳轉型陣痛。一是加強對北方能源原材料基地等的低碳轉型轉移支付，探索建立碳稅征收和碳減排補償相結合的政策體系，對北方能源原材料基地等的轉移支付增加低碳轉型補償，對企業低碳化改造給予補貼。二是加快建立市場化減碳降碳補償機制，建立電力熱力、鋼鐵冶金、石化化工、建材玻璃等重點高耗能產業的全國能耗指標交易機制，建立健全碳排放監測、核算和交易機制，提升對高碳地區特別是北方能源地區等減碳降碳的市場化補償。三是建議在區域協調發展戰略、區域重大戰略等政策框架下對南北區域協調發展給予考慮，對北方能源大省、工業大省、欠發達地區給予相應的資金、項目、試點示范等方面的傾斜支持，通過適當的政策平衡盡可能保持南北方差距控制在現有水平。

（王利偉，國家發展改革委經濟所。竇紅濤，國家發展改革委國地所）