變動世界秩序中的非洲

非洲是國際格局中的一大戰略方陣。當前，隨著全球治理體系和國際秩序變革加速推進，國際政治經濟格局正在深度調整。種種跡象表明，隨著新興市場國家和發展中國家快速崛起，以往對于弱小國家長期不公平不公正的國際秩序出現松動和改觀，力量對比更趨均衡。在這一新趨勢中，非洲國家整體呈現出在世界政治經濟格局中的地位持續上升的勢頭。

過去數十年中，相當多杰出的非洲人已經活躍在國際舞臺上，廣泛地參與到國際事務中，比如埃及人加利、加納人安南都曾擔任聯合國秘書長，而且在任上發揮了重要作用。2022年呈現出一個新的趨勢，就是非洲人更加自覺、主動地代表非洲國家對于動蕩的世界發表看法，或者代表非洲大陸作為一個整體主動參與到全球事務中。2022年6月，沒有受邀參加七國集團峰會的肯尼亞總統肯雅塔發表公開信，提出七國集團應該向非洲學習如何應對多重危機的經驗。非洲人反過來給一直以種族或文明優越地位自居的七大國“上課”，此前并不多見。

在全球衛生治理中，也可以發現非洲越來越多的參與和貢獻。此前，非洲沒有像其他地區那樣快速地“淪陷”為新冠疫情重災區，而是在非盟和非洲國家的共同努力下，實現快速預警和檢疫能力培訓與布防，盡可能斬斷疫情擴散鏈條，并且深入至社區，通過傳播必要防疫知識提高民眾警戒意識，最大程度地減緩了疫情初期對民眾的傷害、降低了疫情對經濟和社會的沖擊。這一被國際公共衛生專家視為“非洲奇跡”的現象，當然也是因為非洲大陸長期存在著多種動物性傳染疾病，在傳染病防治方面擁有更多經驗和民眾有一定的認知基礎。一些與公共衛生相關的國際組織，正在把一些非洲國家的疾控中心主任、重要的科學家延攬到自己的機構里任職。

烏克蘭危機爆發以來，因全球供應鏈被切斷，很多非洲國家在糧食和化肥供應方面受到巨大的負面影響。但非洲國家拒絕在烏克蘭問題上“選邊站隊”的不結盟態度以及在國際舞臺上積極參與、發揮建設性作用解決問題的努力，令人印象深刻。如肯尼亞、加納代表以聯合國安理會非常任理事國的身份做出的關于非洲國家珍視領土和主權完整、不激化矛盾的聲明廣為流傳，讓很少被關注的非洲聲音得到認可和尊重。南非政府向聯合國大會提交了一份和平解決烏克蘭危機的路線圖，大會對此還進行了認真討論，有三分之一的國家都贊成這一方案。塞內加爾總統薩勒以非盟輪值主席身份于2022年6月3日訪問俄羅斯，代表非盟進一步推動停火及促和工作，并呼吁俄及國際社會高度重視糧食和化肥短缺問題。

在2022年11月舉行的聯合國氣候變化框架公約締約方大會第二十七次會議（COP27）上，各方同意設立期待已久的“損失與損害基金”，以援助特別容易受到氣候變化影響的發展中國家。“損失與損害基金”最初的構想是由南非金山大學學者提出的。雖然南非學者提出這一構想的初衷是要解決非洲面臨的氣候挑戰，但這畢竟是全球共有的問題。可見，非洲一改以往無力解決自身問題的脆弱形象，正在深度地參與到全球問題的解決當中。

很多學者認為，過去60多年非洲國際關系最明顯的特征一直是“外向性”，包括資源的獲取、發展模式，甚至政治合法性的來源都依賴于大國給予的承認和支持。比如說，21世紀以來，非洲許多資源型國家經歷了世界大宗商品價格的波動，經濟多次受到巨大沖擊，帶來的教訓就是，只能靠多元化戰略解決經濟發展問題。安哥拉就是最典型的案例，其坐擁豐富的石油和礦產資源，曾經連續多年保持兩位數的高速經濟增長，但是世界油價的震蕩使其經濟多次遭受重創，民生維艱，因此必需走出單一資源商品出口的發展模式。

2022年11月2日，由非洲聯盟主導的埃塞俄比亞和平會談在南非比勒陀利亞舉行，南非國際關系與合作部部長納萊迪·潘多爾、肯尼亞前總統肯雅塔和尼日利亞前總統奧巴桑喬出席。

這種“外向性”是西方殖民統治留下的負面遺產，當然很多非洲國家也因此忽視了內部事務和合法性建設。隨著與原來宗主國或某一西方大國形成的垂直型關系模式開始發生松動，非洲國家的“外向性”已經大為改觀，大部分非洲國家越來越重視從本土汲取資源，然后也大規模地為公眾提供公共產品和服務，以強化政權的合法性，這就是當下很多國家正在發生的明顯轉型。

技術的發展，特別是電子政務系統的發展，是非洲國家治理能力提升的前提。2017年我在坦桑尼亞調研時了解到，中國支持的光纖建設已經鋪設到坦最基層的村莊。與此同時，坦桑尼亞的財稅治理能力急劇提升。目前坦很大一部分財政收入都來源于稅收，而不是像有的非洲國家，財政的很大部分還要依賴西方援款。此前在坦桑調研時，有一處細節令我印象深刻，即使到當地很小的旅館住宿，它的支付系統一定是與國家整個稅收系統連在一起的。

再看下非洲國家間的橫向合作。現在這類合作處于加速趨勢，國際上很多學者，特別是非洲本土的學者，把這一趨勢叫做“新泛非主義”。此前的“泛非主義”是喚起民族自決，推動非洲民族解放運動，促使整個非洲團結一致，打敗殖民者。非洲國家當前面臨的新任務和挑戰也不少，如當下的氣候變化問題、糧食安全問題、安全與發展關聯的問題等。如果說以前是通過完成整體的民族獨立自決任務把非洲國家團結在一起，現在則是通過應對共同面臨的問題和挑戰把非洲各國連在一起。新的“泛非主義”，就是在承認各個成員國主權獨立完整的基礎上，推進非洲國家各方面合作，實現集體發展。

非洲國家正在探索出一條集體治理的新路徑。2018年，非洲單一航空運輸市場正式啟動。2020年，非洲成立了大陸統一的防疫物資和疫苗集體采購系統，這可能是其他區域都沒有做到的。為了應對烏克蘭危機帶來的供應鏈中斷，非洲進出口銀行最近與非洲大陸自貿區合作，設計開發了農業產品采購系統，賣家和買家可以在系統中輕松實現信息互相對接，并通過系統進行交易。該系統特別支持非洲各國內部交易，實現了大陸內跨境流通供給。此外，自尼日利亞于2021年10月份推出電子奈拉（e-Naira.）之后，更多非洲國家央行開始探索法定數字貨幣。這既可以降低美元交易成本，又能促進內部貿易便利。2022年1月，非洲大陸自貿區運行所需的關鍵輔助工具——泛非支付和結算系統正式上線。這一系統將減少非洲內部跨境交易對第三方貨幣的依賴，促進非洲內部貿易水平，降低跨境支付成本。

除了政治經濟領域以外，一整套集體治理的理念也正在軍事安全領域形成，即在非盟里組建常備軍，在次區域組織框架下建設各區域的常備軍。

非洲與大國的關系也發生了不小的變化。2022年12月13日至15日，第二屆美國—非洲領導人峰會在華盛頓舉行。美國曾于2014年舉辦首屆美非峰會。第二屆美非首腦峰會引發全球廣泛關注。外界普遍熱議，這是否是美國全球戰略版圖的最后一塊“拼圖”。實際上2022年8月美國國務卿布林肯訪非時，就公布了美國新版撒哈拉以南非洲戰略文件。此番拜登政府時隔八年舉行美非峰會，對非“伙伴關系”的口號喊得很響亮。非洲本土對此次峰會也有很多關注，但主要原因有二：一是特朗普執政期間未訪問非洲，而且對非態度冷漠鄙視，令非洲人非常憤怒。二是除了冷戰時期要跟蘇聯爭霸，美國對非進行了大量的投入，冷戰結束后雖然也有常態化的投入，但非洲在美國的對外政策中一直處于邊緣地位。很多非洲人因而很早就對此峰會心存疑問：造這么多的聲勢到底是為什么？是真的如美宣稱的把非洲的發展放在心上了嗎？還有的非洲智庫撰文評論稱，峰會其實很難對美非關系的本質有所改變。南非著名智庫全球對話研究院在峰會前發表題為《拜登政府與變動全球秩序中的非洲：第二次美非峰會》的政策報告，用充滿質疑的語氣反問稱，“非洲能夠像美國一樣平等地參與美非關系的塑造嗎？還是像以前一樣，美國已經擬好了路線圖，然后過來一宣布就完了”。該智庫認為，美非關系最大的短板就是時至今日沒有像中非、日非、印非等雙邊峰會那樣，實現機制化。其言外之意是，明天美國不認為要鼓足馬力遏制中國和俄羅斯在非洲的影響力了，那就立刻單方面予取予奪，不再把非洲放在心上。

2022年12月14日，美國—非洲領導人峰會晚宴在白宮舉行。其間，美國總統拜登發表講話，塞內加爾總統、非洲聯盟輪值主席馬基·薩勒在一旁聆聽。

其實，非洲有自己的發展規劃《2063年議程》，也有其他次區域議程，完全有能力參與制定美非下一步合作計劃。因此，非洲人不滿意的地方也許不是美國的承諾有多少，而是合作的方式能否真的是“伙伴關系”，即最不滿意的是美國單方面拿出一些東西，讓非洲無條件接受，比如非盟輪值主席、塞內加爾總統薩勒在峰會上表示，美國正在立法上不公正地針對非洲國家，拜登政府要求摸清俄羅斯在非洲的影響，對堅持與俄羅斯進行交易的國家實施制裁。現在非洲也擁有很多新興市場合作伙伴，有能力去從自身價值觀判斷國際關系的是非曲直，也會做出符合自己利益的選擇。

長期以來，法國一直將位于西非地區的前殖民地國家視作其傳統勢力范圍。2022年，西非國家馬里在聯合國嚴厲批評法國干預其內政，要求法國大使和其軍事力量全部撤出；同為西非國家的尼日爾、布基納法索近年來也多次爆發民眾反法的游行。法國政府以及很多西方學者和媒體，認為上述現象是俄羅斯的陰謀導致的，稱“俄羅斯成功滲透到了非洲地區”，并“提供雇傭軍以支持這些非洲國家的武裝力量”。但一些非洲學者進行相關調查后指出，非洲國家中參加反對宗主國示威游行的民眾和俄羅斯沒有任何關系。爆發示威游行的根本原因是，非洲青年一代看清了非洲很多問題無法解決的根源在于前宗主國的控制。這些非洲青年同樣也不再滿意掌權的領導人那種傳統統治行為——既得利益者擁有優越地位，主要負責從前宗主國拿到好的資源，對于民眾的生活沒有能力和意愿去加以改善。

布基納法索2022年接連發生兩次政變，正是民眾力量風起云涌的結果。在大眾傳媒時代，這些情緒可能會迅速地蔓延至多個非洲國家，下一個“馬里”“布基納法索”可能很快會出現。非洲國家呈現出的一個重要趨勢就是，對內匯聚力量探索新的政治進程、特別是能夠給民眾帶來希望的發展道路，對外則鮮明地反對前宗主國的控制，以完成去殖民化為目標。總之，西方大國與非洲既有的舊式關系未來可能會發生很大的改變。長遠來講，這當然是一個好的變化，是非洲人自己站出來、用更適合自己的方式、以非洲的方式解決非洲問題。

這樣的例子還有很多。2022年11月2日，在非盟調解下，埃塞俄比亞聯邦政府與“提格雷人民解放陣線”在南非達成永久停火協議。再如，2022年剛果（金）和盧旺達的爭端不斷升級。但在這一事件上，域外大國不再像往常那樣存在感十足，它們似乎也根本擠不進來，而是兩國周邊的有為大國不斷地進行穿梭調停，數個解決方案和建議被提出來，比如安哥拉總統洛倫索的“羅安達方案”；肯尼亞剛剛卸任的總統肯雅塔就著好聲望，不斷勸和促談，特別強調肯是周邊唯一與剛果（金）沒有接壤的國家，因而擁有勸和促談的天時地利。