進一步優化產業園區營商環境的思考和建議

郁明華

習近平總書記高度重視優化營商環境，多次強調要處理好政府和市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，打造市場化、法治化、國際化一流營商環境，保護和激發市場主體活力。以經濟技術開發區、高新技術開發區等為主體的各類產業園區，既是產業發展的主陣地、項目建設的主戰場，也是營商環境的展示區、改革開放的試驗田。應以優化產業園區營商環境為突破口和主抓手，堅持問題導向，聚焦企業需求，著眼創新升級，對標國際一流，引領帶動全社會持續優化營商環境。

一、江蘇優化產業園區營商環境所取得的成效

江蘇是全國園區經濟大省，目前共有經國務院、省政府批準設立的開發區158個，其中國家級開發區47個（經開區27個、高新區17個、旅游度假區2個、保稅港區1個），省級開發區111個（經開區90個、高新區21個），國家級經開區、高新區數量均位居全國第一。各類開發區吸納了全省36%的就業，創造了全省50%的經濟總量和一般公共預算收入，集中了全省60%的固定資產投資、70%的規模以上工業增加值、80%的實際使用外資和外貿進出口、90%的1億美元以上工業外資大項目。近年來，江蘇省委、省政府高度重視優化產業園區營商環境，省有關部門和各園區積極探索并取得了明顯成效。

不斷完善制度體系。2018年在全國率先出臺了《江蘇省開發區條例》，2020年印發了《關于推進全省經濟開發區創新提升打造改革開放新高地的實施意見》《關于促進全省高新技術產業開發區高質量發展的實施意見》，2022年制定了《江蘇省優化營商環境行動計劃》，明確了優化產業園區營商環境的目標、路徑和舉措，從頂層設計入手構建起優化產業園區營商環境的制度體系。

持續加大放權力度。本著簡政放權、能放盡放的原則，全省各地將市場準入、投資建設審批等經濟管理權限下放給開發區：省級經開區行使縣（區）經濟管理權限，對發展效益高、辦件體量大的經開區試點賦予設區市經濟管理權限；賦予國家級高新區與設區市同等的經濟管理審批權限，對省級高新區賦予與縣級市同等的經濟管理審批權限。

深入推進區域評估。在全省開發區深入推行環評、能評、安評等事項區域評估改革，變“單個項目評”為“區域整體評”，變“企業付費”為“政府買單”，變“申請后審批”為“申請前服務”，為園區企業投資項目審批減事項、減環節、減時間、減材料、減費用。目前，區域評估工作已在全省158家省級以上開發區以及自貿區、新區等區域全面開展，全省開發區已有3300多個項目免費共享評估成果。

全力落實惠企政策。狠抓中央和江蘇出臺的一系列保護支持市場主體的政策措施落實，確保相關優惠政策直達園區企業，切實解決企業特別是小微企業在租金、稅費、社保、融資等方面的難題；加強與企業的溝通交流，最大限度地緩解新冠肺炎疫情對生產經營造成的不利影響，幫助企業盡快走出困境。2021年，全省新增減稅降費超1000億元，新登記市場主體共258.5萬戶，為全省園區經濟發展注入了更多活力。

二、優化產業園區營商環境目前面臨的主要問題

總的來看，近年來江蘇在優化產業園區營商環境方面取得了顯著成效，但與國際先進水平相比還有距離，與高質量發展首要任務要求和市場主體期盼對照仍存在差距。在優化產業園區營商環境方面，存在一些共性問題：

經濟管理權限“不愿放”和“接不住”問題并存。一方面，選擇性放權和拆分式放權依然存在，部分地方政府下放初審權卻保留決定權；另一方面，一些專業性強的審批事項，部分園區接不住、接不好，直接影響到簡政放權的改革初衷。部分園區反映，目前規劃、立項、土地、環保、安監等關鍵環節權力下放不夠，大部分審批窗口都是市級部門派駐，甚至個別已經下放的權限又被收回，園區自主性受到制約。部分企業反映，辦理生產、經營審批事項時，既要去政府相關部門，又要去園區管委會相關部門。部分園區反映，下放權限“只劃事不劃人”，特別是海洋、大氣監管等專業性強的審批事項，園區缺乏相應的專業力量，既管不了也管不好。一些園區受制于各種條條框框的限制，改革示范功能有所弱化，創新引領效應出現減退，迫切需要深化體制機制改革，激發高質量發展新動能。

“重審批、輕監管”現象仍然不同程度地存在。事中事后監管仍存在諸多薄弱環節。部分園區反映，審批信息推送到監管部門的僅為基本許可事項信息，獲得的有效信息量較少，信息不對稱極易造成監管漏洞。地方政府部門反映，目前部門間監管邊界尚不清晰，尤其是對新經濟、新業態的監管錯位、不到位問題突出。以物流園區和物流業安全監管為例，行業主管部門（交通局）與安全監管職能部門（應急局）均認為不屬于自己監管范疇。有企業主反映，部分行政監管部門不能正確處理好監管與服務的關系，自身執法力量薄弱，執法能力不強，仍然存在以罰代管現象，不僅增加了企業負擔，甚至在某些領域埋下了安全生產隱患。必須強化制度創新和技術創新，完善園區監管體系，加強和規范事中事后監管。

政務服務便利化還有提升空間。全省園區積極推進“不見面審批”“一網通辦”等改革，不斷提升政務服務效能，最大限度地避免企業“來回跑、多頭辦”。但調研發現，部分園區政務信息基礎設施建設相對滯后，系統整合不充分、數據無法共享、業務缺乏有效協同等問題仍不同程度存在。部分政府部門反映，目前市政務服務平臺不能對接的系統多達46個，其中國家部委系統33個、省級系統13個；涉及425個審批服務事項，市場、稅務、公安等多個部門業務系統獨立存在，“一網通辦”實施難度大。部分企業反映，環保、應急等部門使用不同的審批與管理系統，由于相關系統數據尚未完全連通，需要重復登錄多個系統平臺手動錄入數據，負擔較重。部分園區反映，目前仍缺少為企業服務的專門部門和“一口式”服務機制，企業為解決一件事要跑多個部門，辦事比較難。少數部門仍存在數據專有化觀念，審批服務中部分數據資源不回流、不落地，導致企業對數據共享的滿意度、獲得感不足，從而弱化了改革效果。

惠企政策尚需進一步加大力度，落到實處。近年來，全省園區推出了一系列具有江蘇特色、含金量高的政策舉措，增強了市場主體的獲得感，幫助部分困難企業渡過了難關。但調研中部分園區反映，目前園區給予大項目、大企業的扶持力度很大，但對小微企業、各類創新創業集聚區還缺少相應鼓勵和扶持政策，亟待補充完善。部分企業反映，對園區出臺的一系列扶持優惠政策了解得不多，不知道自身是否符合條件，以及找誰對接、如何兌現，能夠用好用足政策的企業很少。還有企業反映，項目引進投產后，有的非因法定事由隨意取消或拖延兌現惠企承諾，給投資者帶來了負面影響。這其中有企業自身的問題，但更主要的還是由于政策力度不夠，覆蓋面不足，加之部分園區宣傳解讀、細化執行不到位，沒有把相關政策向企業宣傳好、解釋透，在精準對接方面也做得不夠好。個別園區的涉企承諾懸空走樣，更是極大損害了政府公信力，并對企業發展信心帶來負面影響。

三、進一步優化產業園區營商環境的對策建議

在當前國際環境復雜多變的形勢下，以產業園區為突破口和主抓手進一步優化營商環境，對充分激發市場主體活力、加快形成新發展格局意義尤為重大。江蘇省第十四次黨代會提出，持續優化市場化、法治化、國際化營商環境，努力將江蘇打造成為全球最具吸引力和競爭力的投資目的地。

推動園區放權賦能，進一步降低企業制度性交易成本。放權是激發企業活力和園區創造力最有效的舉措。一是持續深化園區體制機制改革。根據園區實際需求精準放權賦能，既要賦予園區更多經濟權限，提高服務效能和辦事效率，又要考慮園區監管能力實際，確保接得住、接得好。二是進一步優化機構職能設置。突出經濟發展主責主業，使人員和資源向招商引資一線和服務企業一線集聚，實行大部門制改革和扁平化管理，不與地方黨政部門搞上下對口。三是持續推行區域評估。園區統一對土地勘測、礦產壓覆、地質災害、水土保持、文物保護、洪水影響、地震安全性、氣候可行性、環境評價等事項實行區域評估，評估成果供新項目免費使用。四是推進工程建設項目審批制度改革。借鑒自貿試驗區經驗做法，綜合運用區域評估、幫辦代辦、并聯審批等改革舉措，探索“拿地即開工”試點，促進項目盡快落地。

創新園區監管方式，進一步推動企業規范發展。只有管得好、管到位，才能放得更開，減得更多。一是進一步健全審管聯動機制。深入推進部門聯合“雙隨機、一公開”監管，探索建立集合審批、監管、執法和信用信息互聯互通的管理平臺，實現市場主體信息的實時傳遞和無障礙交換，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，促進依法行政、執法公正。二是深入推進“互聯網+監管”改革。運用大數據、云計算、物聯網等信息技術，加強園區市場主體信用信息歸集共享、統一管理，強化線上線下一體化監管。三是積極探索信用監管制度改革。推進市場主體相關公共信用綜合評價和行業信用評價結果應用，對信用較好、風險較低的市場主體，合理降低抽查比例和頻次。此外，對層出不窮的新技術、新產業、新業態、新模式，本著鼓勵創新的原則探索審慎監管，在防范好風險的同時推動新經濟健康發展。

提升政務服務水平，進一步降低企業運營成本。為企業提供充裕的公共產品和高效便捷的公共服務，是各類園區主管部門的重要職責。一是切實提升“不見面審批”能力。大力推進“互聯網+政務服務”，完善一體化政務服務平臺，推廣電子證照、電子印章、電子檔案應用。二是持續推進“一網通辦”。推動園區更多政務服務實現線上“一地認證、全網通辦”，線下“收受分離、異地可辦”，聚焦市場準入和投資建設領域的行政審批事項，在“減環節、減材料、減時間”上持續發力。三是全面推進“一件事”改革。集成辦理關注度高、面廣量大的高頻事項，分類制定和公布園區企業“一件事”清單，為企業提供更加便捷的套餐式、主題式集成服務。

強化園區政策供給，進一步降低企業要素成本。制定并落實讓企業更有獲得感的政策舉措，既“留住青山”，又讓“青山常綠”。一是進一步優化土地資源配置。地方政府在編制國土空間總體規劃時，要綜合考慮園區區域環境、產業發展、基礎設施等因素，統籌安排空間布局，保障重大項目用地需求，支持新產業、新業態按規定兼容復合利用。同時，盤活利用存量土地，積極推進低效用地再開發。二是進一步強化財政金融支持。提升省級以上園區的財政自主權，完善財政預算管理和核算制度，加強對園區的金融服務，積極促成重大項目落地，降低企業融資成本。三是持續深化“雙招雙引”“創新在高校、創業在園區”機制。鼓勵園區與高校院所結對共建，支持人才帶項目、帶技術、帶團隊入園創新創業，加快產業人才向園區集中，提高園區全要素生產率。四是高質量實施《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）。對標高標準國際經貿規制，進一步推動制度型開放，提升投資貿易便利化水平，讓園區成為吸引全球優質要素資源的強大引力場。

（作者系江蘇省人民政府辦公廳參事業務處處長）

責任編輯：劉志剛