就業優先戰略的政策效應和推進路徑

張明 馬永春

黨的二十大報告指出：“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。”這進一步強調了就業在增進民生福祉、提高人民生活品質中的重要地位，為我們在新征程上加大力度實施就業優先戰略、以高質量充分就業提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感提供了根本遵循。

政策演進和實踐效應

就業是民生的頭等大事，是勞動者增加收入、融入社會、實現自身價值的基本前提，也是經濟發展最基本的支撐。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視就業工作，堅持在推動高質量發展中強化就業優先導向，不斷豐富發展更加積極的就業政策，推動我國就業工作取得歷史性成就。

就業優先上升為國家戰略，彰顯以人民為中心的發展思想。就業制度是經濟體制的重要組成部分。改革開放后，適應經濟社會發展的需要，我國就業制度發生深刻變化，即以由統包統配為主轉向主要由市場配置勞動力資源。進入21世紀，逐步形成了有中國特色的積極就業政策框架。

黨的十八大明確提出就業是民生之本，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，推動實現更高質量的就業。黨的十八大閉幕后中央政治局常委同中外記者見面時，習近平總書記鮮明指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”飽含深情道出人民群眾對更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障等美好生活期待。習近平總書記多次強調就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程，深刻指明就業工作的重大戰略、政策取向。黨的十九大提出就業是最大的民生，要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。黨的十九屆五中全會將實現更加充分更高質量就業作為“十四五”時期經濟社會發展的重要目標。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出健全有利于更高質量就業的促進機制，擴大就業容量，提升就業質量，緩解結構性就業矛盾。近年來，面對經濟增長下行壓力增大和新冠肺炎疫情的沖擊，黨中央、國務院始終把就業工作擺在“六穩”“六保”首位，以空前力度應對“非常之疫”，一攬子政策扎實穩經濟保民生，實現就業局勢總體穩定。黨的二十大再次強調實施就業優先戰略、就業是最基本的民生，彰顯了以人民為中心的發展思想。

新戰略引領就業工作新實踐，取得來之不易的新成就。進入新時代十年來，我國深入實施就業優先戰略和積極就業政策，就業規模保持穩定，就業結構不斷優化，重點群體總體平穩，就業質量逐步提升。城鎮新增就業年均超過1300萬人，累計實現城鎮新增就業1.3億人，2021年城鎮就業人員占比達到62.7%，第三產業成為就業最大“容納器”；調查失業率總體低于預期控制目標；8000多萬高校畢業生總體就業水平保持穩定，農民工總量增至2.9億人，脫貧勞動力務工規模保持在3000萬人以上，累計促進失業人員再就業5501萬人，幫扶困難人員就業1768萬人。14億人口的大國實現了比較充分的就業，就業局勢的穩定成為民生改善的堅實基礎、經濟企穩的有力支撐和社會穩定的“壓艙石”。

從江蘇來看，全省從業人數由2012年末的4771萬人增加到2021年的4863萬人，凈增就業92.3萬人；年均城鎮新增就業達到141萬人，超過全國的1/10；2021年城鎮就業人員占比達55.89%；從事第三產業人員占比從2012年的37.3%上升為2021年的46.8%。十年來，累計幫扶870萬失業人員、220萬就業困難人員、8.2萬去產能分流職工、2.6萬退捕漁民實現就業，高校畢業生畢業去向落實率保持在93%以上，就業優先戰略成效明顯。

面臨挑戰和時代課題

總量矛盾依然存在的同時，結構性矛盾凸顯。黨的二十大報告指出，群眾在就業、教育、醫療、托育、養老、住房等方面面臨不少難題。失業率是宏觀經濟的四大指標之一，如果一個國家或地區的調查失業率維持在5%左右，就基本實現了充分就業。充分就業是基礎，高質量充分就業是升級，不僅意味著充分的就業機會，更意味著合理的就業結構、良好的就業能力、公平的就業環境、和諧的勞動關系等。十年來，我國應該說實現了比較充分的就業，但要實現高質量充分就業，還存在著一些矛盾、問題和挑戰。當前，我國就業總量矛盾與結構性矛盾交織，結構性矛盾凸顯。我國勞動力人口數量巨大，“十四五”期間需要在城鎮就業的勞動力年均在2500萬人以上，還有大量新轉移農業富余勞動力，實現高質量充分就業壓力不小。新科技革命的快速發展、大數據的廣泛運用，都會造成勞動力供求市場的矛盾，增大就業壓力。

從江蘇來看，人口結構性問題加劇，老齡化程度加深，65歲以上人口占比從2010年的10.88%上升為2020年的16.2%；每年城鎮新增就業人口在100萬人以上；產業轉型升級、技術進步對勞動者技能素質提出了更高要求，創新型、技術技能型、綠色就業等相應人才的培養和儲備不足，結構性就業矛盾更加突出；勞動力市場運行復雜性加劇，靈活就業和新就業形態勞動者權益保障亟待加強；江蘇作為外向型經濟大省，受世界經濟波動影響較大，不穩定性不確定性因素增加，對就業的沖擊需警惕防范等等。這些都對實現更加充分的高質量就業帶來挑戰。

實現高質量充分就業既要正視挑戰，也要抓住機遇。黨的二十大明確提出：從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國，實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，保障和改善民生是推進中國式現代化的應有之義。促進高質量充分就業，是黨中央在新的經濟社會發展階段保障和改善民生的新要求，是順應新時代社會主要矛盾變化作出的重大決策部署，是新的使命任務給我們提出的新課題。

回答好這一時代課題，我們既要正視挑戰，也要抓住機遇。要充分認識到實施就業優先發展戰略，為實現高質量充分就業提供了根本保證；完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推進高質量發展，新興創業就業機會日益增多；江蘇擁有堅實的實體經濟基礎、完善的產業鏈供應鏈、豐富的科教人才資源和良好的營商環境，發展韌性強勁；“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展，新的就業增長點不斷涌現，等等。我們要堅定信心、抓住契機，努力打造高質量充分就業先行區，為譜寫“強富美高”新江蘇的現代化篇章提供堅實保障。

著力方向和推進路徑

堅持就業優先導向，在扭住高質量發展這個主題中實現高質量充分就業。黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務；發展是黨執政興國的第一要務；必須堅持在發展中保障和改善民生。就業不僅是民生問題，而且是發展問題。一方面，高質量充分就業是高質量發展的重要體現；另一方面，又必須通過高質量充分就業來保障高質量發展。

實現高質量充分就業，要堅持把就業放在經濟社會發展優先位置，強化經濟發展就業導向，保持經濟增長與促進就業協調發展。要確保經濟運行在合理區間，堅持在經濟轉型中推動就業轉型，以就業轉型支撐經濟轉型。要精準對接國家重大發展戰略和中長期發展規劃，加強就業政策與財稅、產業、投資、金融、外貿、消費、區域等政策的相互銜接，在制定各項經濟政策、發展規劃中強化就業優先導向，加強多部門、多主體聯動和高效融合，帶動多樣化高質量就業。要持續優化營商環境，繼續落實好用工指導、援企穩崗等政策，壯大市場主體，創造更多就業崗位。總之，就是要堅持以高質量發展為主題，把就業擺在經濟發展和宏觀政策優先位置，通過經濟發展來實現就業擴容提質，形成勞動力市場更高水平的供需動態平衡，實現經濟穩定發展與就業質量提升互促共進、良性循環。

堅持目標導向，在抓住健全就業促進機制這個關鍵中實現高質量充分就業。《江蘇省“十四五”高質量就業促進規劃》提出：城鎮新增就業500萬人，城鎮調查失業率控制在5%左右，三次產業就業比例與產業結構相匹配，城鎮就業比重達到73%以上。我們要堅持目標導向和問題導向，完善工作機制，破解主要矛盾，推動實現高質量充分就業，扎實推進共同富裕。

一是健全就業公共服務體系，為高質量充分就業“搭臺”。構建政府主導、社會參與，覆蓋全民、便捷高效的全方位就業公共服務體系，提高公共就業服務標準化、智慧化、專業化水平。運用就業專項補助等資金，支持各類勞動力市場、人才市場、零工市場建設，構建公共服務和市場化服務各有側重、互為補充的發展格局。建立精準精細的就業跟蹤服務機制，加強重點企業跟蹤服務登記失業人員分級分類服務。結合數字政府建設，全面推進“互聯網+公共就業服務”，建立集中的就業創業經辦系統，實現信息共享，簡化服務流程，通過信息化和智能化提供高效便捷的公共就業服務，推動實現就業創業服務“一網通辦”。線上線下齊頭并進，為就業創業搭建平臺，開拓空間。

二是完善重點群體就業支持體系，為高質量充分就業“穩基”。持續促進高校畢業生、農民工、退役軍人、失業人員、就業困難人員等各類重點群體就業，分類精準施策，提供更多的就業或再就業機會。把高校畢業生就業放在重中之重，深入實施就業創業促進、基層成長、青年見習等計劃，開發更多適合高校畢業生的高質量就業崗位，拓寬市場化社會化就業渠道；精準實施離校未就業高校畢業生實名登記和跟蹤服務，多渠道幫扶就業困難畢業生。健全農民工工作協調機制，實施農民工素質提升工程，大規模開展農民工培訓，不斷提升農民工職業技能和綜合素質，推進農村勞動力轉移就業。建立部門聯席、軍地聯動、區域合作常態化機制，健全退役軍人就業保障體系，支持他們就業創業。暢通失業人員求助渠道，健全保障聯動機制，創新公益性崗位開發模式，健全就業困難人員動態管理機制，堅決消除影響就業的不合理限制和就業歧視，把兜底幫扶落到實處，切實堅守民生底線，穩住就業基本大盤。

三是健全終身職業技能培訓制度，為高質量充分就業“蓄能”。著眼緩解結構性就業矛盾，強化人力資本投入，建立完善覆蓋城鄉全體勞動者、貫穿勞動者學習工作終身、適應就業創業和人才成長需要以及經濟社會發展需求的終身職業技能培訓制度。緊貼社會、產業、企業、個人發展需求，從勞動預備開始，到勞動者實現就業創業，持續開展職業技能培訓，建設知識型、技能型、創新型勞動大軍。健全以職業能力為導向、以工作業績為重點、注重工匠精神培育和職業道德養成的技能人才評價體系。大力推廣“互聯網+職業培訓”模式，推動信息網絡技術在職業技能培訓領域的應用，提高培訓的普及性、便利性、有效性。

四是完善創業帶動就業的保障制度，為高質量充分就業“添翼”。優化創新創業環境，深化創業領域“放管服”改革，推進“證照分離”和“一照多址”改革，推進企業開辦事項省內“一網通辦”，激發市場活力和社會創造力。推進創業載體建設，打造一體化綜合性創業載體平臺，實施科技創業載體提質增效行動。完善創業扶持政策，實施全民創業行動計劃，強化創新創業主體培育，推動創業向大眾化、發展型、全領域轉變。繼續實施支持和促進重點群體創業就業稅收政策，加大金融信貸支持力度。提升創業服務水平，建立政府支持、社會參與、市場運作的創業項目開發機制，提高創業項目轉化成功率。通過創造有利于就業創業的良好環境，更好發揮勞動者的積極性、主動性、創造性，為促創業穩就業增添動力。

五是加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障，為高質量充分就業“開源”。靈活就業主要包括個體經營、非全日制和新就業形態等三類就業方式，目前我國靈活就業和新就業形態蓬勃發展、方興未艾，覆蓋生產生活各領域、高中低端各層次。截至2021年底，我國靈活就業者為2億人左右。靈活就業和新就業形態在穩經濟、保就業、促增收方面發揮了重要作用，有效減輕了困難群體的就業壓力，發揮了重要的“蓄水池”功能。現行的勞動法、勞動合同法和社會保障制度主要針對傳統就業方式設計，迫切需要抓緊研究制定保障靈活就業和新就業形態勞動者權益的法律法規和制度體系，落實完善各項支持和保護政策措施，規范靈活就業和新就業形態健康發展，為促進高質量充分就業開掘源泉，培育動能。

（張明：江蘇省統計局黨組成員、副局長；馬永春：江蘇省統計局人口和就業統計處副處長）

責任編輯：張蔚菊