2023年自然資源衛片執法工作解讀

近日，自然資源部辦公廳印發《關于開展2023年衛片執法工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定在全國部署開展2023年衛片執法工作。為幫助各級自然資源執法工作人員更好地理解和掌握2023年衛片執法工作新政策、新要求，認真履職盡責，切實提高衛片執法工作真實性、準確性、時效性，確保衛片執法成果取得實效，自然資源部執法局對2023年衛片執法工作進行了解讀。

2023年衛片執法工作將聚焦哪些工作重點？

為貫徹落實黨的二十大精神和中央經濟工作會議精神，突出做好“穩增長、穩就業、穩物價”工作有關要求，今年，衛片執法工作重點聚焦耕地保護、生態保護、能源資源安全三個方面。耕地保護方面，重點打擊不符合高質量發展要求，惡意占用耕地特別是違法占用永久基本農田的實質性新增非農建設行為；生態保護方面，重點打擊生態保護紅線內違法違規采礦嚴重破壞生態環境行為；保障能源資源安全方面，重點打擊非法開采稀土等戰略性礦種的違法行為。

采取哪些措施來突出這些工作重點？

一是優化遙感影像采集和衛片執法圖斑提取，從源頭上聚焦重點。在遙感影像采集方面，《通知》明確不同省份的遙感影像覆蓋周期分為三類：月度覆蓋、雙月度覆蓋、季度覆蓋。日常監測使用優于2米級的公益衛星遙感影像，對于13個糧食主產區省份以及其他5個耕地保有量較大的省份，實行每年度上、下半年各一次耕地范圍內全覆蓋亞米級遙感影像監測，突出對耕地和永久基本農田的監測。

在圖斑提取方面，《通知》首次提出分級分類管理，將日常土地衛片執法圖斑分為“新增非農建設類”“其他新增建設類”“其他變化類”“年度內持續變化類”四大類，分類監測監管不同類型圖斑，重點監測反映出地表疑似存在實質性新增非農建設變化的圖斑（“新增非農建設類”“年度內持續變化類”），常態化監測監管反映出地表存在推填土、平整土地特征但無實質性非農建設等變化的圖斑（“其他新增建設類”“其他變化類”），可有效輔助地方更加精準地早發現、早制止違法占用耕地的行為，還能引導地方在集中力量重點打擊實質性新增非農建設占用耕地行為的同時，兼顧管控區域內其他類用地行為；對礦產衛片執法圖斑，則聚焦監測和發現重點礦種、重要區域、硐采等礦產資源違法行為。同時，只將涉及采礦用地地類的日常土地衛片執法圖斑作為礦產衛片執法圖斑使用，優化“一圖兩用”模式。

二是重點嚴肅查處不符合高質量發展的各類自然資源違法行為，進一步嚴格規范公正文明執法。《通知》強

調，地方各級自然資源主管部門要嚴格按照相關法律法規和《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》有關規定及時制止違法行為，區分不同違法情形和違法性質，依法依規作出查處、移送、移交等決定，重點查處不符合高質量發展、破壞生態環境的各類自然資源違法行為。《通知》同時明確，在執法過程中不得以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法；不得以權謀私、吃拿卡要；不得確定不切實際的目標，搞形式主義，增加基層負擔；不搞簡單化、“一刀切”。

需要注意的是，自然資源部下發的衛片執法圖斑是通過遙感監測判讀反映的地表變化情況，各級自然資源主管部門只能將其作為發現違法行為的線索，所有違法問題必須經嚴格規范的調查取證后，依法依規作出行政處罰，絕不得將衛片執法圖斑直接作為行政處罰的依據。

三是深化衛片執法成果應用，形成監管監督合力。《通知》明確要求全面落實“兩平衡一凍結”制度，對違法占用耕地從事非農建設的，先行凍結違法用地所在地儲備庫中的補充耕地指標，查處整改完成后解除凍結；對違法問題嚴重的地區，省級自然資源主管部門要及時發函提醒，必要時組織開展全面核查或報請省級人民政府嚴肅開展約談；經年度評估后，對達到《違反土地管理規定行為處分辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定情形的地區，要移交有權機關追究責任。

另外，《通知》明確將衛片執法成果納入“糧食安全黨政同責”“自然資源離任審計”“土地管理水平綜合評估”“自然資源節約集約示范縣（市）創建”“全域土地綜合整治試點實施”等多項考核評估工作，與相關工作形成監管合力。

四類圖斑具體監測內容是如何區分的？

一是新增非農建設類，主要包括新增線形地物、新增建（構）筑物及新增高爾夫運動用地。新增線形地物主要包括新增公路、鐵路等；新增建（構）筑物主要包括新增建筑物、構筑物；新增高爾夫運動用地主要包括新增服務于高爾夫運動用地特征的地塊，如新建、擴建高爾夫球場、練習場等。

二是其他新增建設類，主要包括新增推堆土、新增其他道路、新增點狀地物。新增其他道路是指寬度不超過8米有村道特征的道路、碾壓形成機耕道特征的道路，新增點狀地物是指單個圖斑面積較小的風力發電機、高壓電塔、采油井、通信基站等。

三是其他變化類，主要包括新增其他線形地物、新增庫塘、新增林地園地、建筑物翻建、新增光伏方陣用地等。新增其他線形地物是指公路用地、鐵路用地、城市軌道交通用地、其他道路之外的具有其他線形地物特征的地塊，如溝渠等，新增庫塘是指坑塘水面、水庫水面等。

四是年度內持續變化類，是指日常監測提取的年度內往期其他新增建設類和其他變化類圖斑在當期影像上表現為有持續建設特征的地塊。對于僅為建筑物或構筑物高度增加的，一般不提取圖斑。

采取哪些措施來提高成果的真實性？

一是層層壓實地方各級自然資源主管部門責任。《通知》明確了各級自然資源主管部門在衛片執法各環節工作中具體承擔的責任，特別是進一步強化了內業抽查和外業核查工作。內業抽查方面，對“新增非農建設類”“年度內持續變化類”圖斑，省級內業抽查圖斑涉及耕地面積占同期部下發的上述兩類土地衛片執法圖斑涉及耕地總面積的比例，不得低于80%；對采取拆除復耕方式落實整改的圖斑，應進行100%審核；對礦產衛片執法圖斑，應進行100%審核。外業核查方面，對疑似違法占用耕地100畝、永久基本農田或生態保護紅線50畝以上的“新增非農建設類”“年度內持續變化類”圖斑，疑似違法開采面積達到10畝以上的礦產衛片執法圖斑，以及拆除復耕涉及永久基本農田或生態保護紅線10畝以上、耕地50畝以上的日常土地衛片執法圖斑，省級自然資源主管部門須逐一組織實地核查，出具核查意見，明確核查責任人。如果出現弄虛作假問題，必將倒查責任、嚴肅追究。

二是實行衛片執法工作全流程動態監督。《通知》明確部繼續組織開展第三方監督工作，從技術流程、生產進度和質量、工作效率等多個維度實行全流程動態監督，重點監督弄虛作假、虛假整改等嚴重影響衛片執法成果真實性問題。

采取哪些措施來提高成果的準確性？

一是準確提供圖斑管理信息。為使各級自然資源主管部門掌握部下發土地衛片執法圖斑地類信息和永久基本農田信息的套合統計規則，了解圖斑相關信息來源，準確判定土地衛片執法圖斑合法性，去年6月，自然資源部辦公廳印發《關于明確土地衛片執法地類套合統計規則的通知》，明確了土地衛片執法圖斑的地類套合統計規則和永久基本農田套合統計規則。今年，衛片執法工作繼續沿用該套合統計規則。同時，對于永久基本農田信息，使用“三區三線”新劃定的國家永久基本農田數據進行套合認定。

為有效發揮國土空間規劃成果和用地、用礦審批信息實效，準確提供圖斑最新的規劃、審批信息，更好地服務于衛片執法工作，今年將對新下發圖斑的規劃、審批信息套合認定方式按月進行更新。針對國土空間規劃已經批復并納入國家級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的地區，圖斑規劃信息使用自然資源部審核入庫的數據進行套合認定，其他地區使用經依法批準的土地利用總體規劃數據庫進行套合認定；針對圖斑涉及的用地、用礦等審批信息，分別與上月報自然資源部審核后的審批備案信息進行套合認定。

二是強化業務培訓，提升衛片執法工作質量。為有效提升衛片執法各環節業務人員能力水平和職業素養，杜絕出現因業務不熟、錯誤操作等導致衛片執法成果質量降低的現象，《通知》明確，自然資源部有關單位、各級自然資源主管部門要加強衛片執法業務培訓，適時采取線上、線下等方式組織開展政策解讀和系統填報培訓，強化業務人員工作水平，提升工作質量。自然資源部也將適時組織開展相關的業務培訓，及時解答基層執法工作人員在日常工作中遇到的困惑，認真研究解決各地反映的問題，匯總各地好做法、好經驗并予以推廣。

三是嚴格執行差錯率評估及獎懲方法。為切實提高衛片執法工作準確性，促使地方各級自然資源主管部門客觀準確判定衛片執法圖斑合法性，《通知》明確自然資源部將根據內業抽查和外業核查最終的認定結果計算日常差錯率和年度差錯率。對年度差錯率超限的省份，將予以書面通報批評；對年度差錯率較低的省份，將予以書面通報表揚。

日常差錯率和年度差錯率是如何計算的？

日常差錯率按季度分縣（區）計算。計算方法：經自然資源部內業抽查，最終認定為明顯填報不合理的地塊涉及耕地面積，占該縣（區）所有應填報地塊涉及耕地面積的比例，比例超過10%的，認定該縣（區）差錯率超限。

年度差錯率按年度分省份計算。計算方法：經自然資源部內業抽查和外業核查，最終認定為明顯填報不合理的所有地塊涉及耕地面積，占該縣（區）年度內所有應填報地塊涉及耕地面積的比例，比例超過10%的，認定該縣（區）本年度的差錯率超限，據此計算全省（區、市）差錯率超限的縣（區）個數占該省（區、市）縣級行政區劃（以民政部公布的最新縣級行政區劃為準）總個數的比例。全省（區、市）最終認定為明顯填報不合理的地塊涉及耕地面積，占全省（區、市）所有應填報地塊涉及耕地面積的比例。上述兩項中任意一項超過10%的，即認定該省（區、市）年度差錯率超限。

采取哪些措施來提高成果的時效性？

一是將年度衛片執法工作時間整體提前了一個月。《通知》明確，省級自然資源主管部門完成審核后，將2023年度日常衛片執法監管成果和報告于2024年2月29日前報部。較2022年度提前了一個月。

二是壓緊了日常工作節奏，將省級核查工作由“季度”調整為“月度”。《通

知》明確，省級自然資源主管部門須按照“月清”時限要求同步開展“月核”工作。在每月月底前，按要求完成衛片執法圖斑內業抽查和外業核查工作后，向自然資源部報送上一個月20日（含）前部下發的“新增非農建設類”“年度內持續變化類”圖斑相關信息。與往年相比，將省級自然資源主管部門內業抽查和外業審核時間由“季度”調整為“月度”，壓緊工作節奏，進一步提升工作時效。

三是優化工作機制，去除無效工作，對遙感影像采集方式、圖斑提取區域進行了優化。《通知》明確，每一個覆蓋周期內下發的遙感影像覆蓋率均不會超過該地區耕地覆蓋范圍的200%；針對老城區、鎮街、社（區）等建成區、人類活動明顯稀少地區和冬季北方地區，以及不屬于土地衛片執法工作范圍的變化，一般不提取衛片執法圖斑。其目的是，避免出現提取下發大量無效圖斑、重復圖斑的情況，以減輕基層執法人員工作量，提高工作效率。

四是持續完善平臺功能，優化提升服務效能。對執法綜合監管平臺和“國土調查云”平臺有關功能進一步優化，實現“一平臺填報、雙平臺共享”的效果，切實提高工作實效。

省級問責標準計算方法是如何調整的？

按照權責對等的原則，《通知》明確，對已經國務院委托行使用地審批權的試點省份，在評估省級地區土地管理秩序、核實問責條件時，國家級重大基礎設施項目違法用地不予扣減。

各試點省份要高度重視，全面掌握項目用地需求，研究采取有效的要素保障措施，壓實用地審批責任，確保國家級重大基礎設施項目依法依規用地，全力支撐和保障經濟社會高質量發展。

《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》做了哪些修訂？

為充分發揮衛片執法工作保護耕地的實效，進一步強化土地衛片執法判定工作的嚴肅性、合法性、規范性和準確性，讓地方及時準確掌握圖斑合法性判定規則，輔助地方準確判定圖斑的合法性，自然資源部根據近期出臺的最新地政管理相關規章制度政策要求，結合調研反映情況，補充完善形成《土地衛片執法圖斑合法性判定規則（2023年修訂）》。具體修訂補充完善內容如下：

一是關于農村道路翻新。對于《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》下發之前已經建設的農村道路，在不改變原有規模前提下的翻新（如鋪設水泥、柏油地面等）形成的圖斑或地塊，判定為實地未變化。

二是關于采礦用地。采礦用地應當按照《土地管理法》《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》等法律法規和政策性文件要求，辦理建設用地審批手續。未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。

三是關于生態修復項目用地。生態修復項目如果涉及臨時占用農用地，且符合臨時用地管理要求，應當按照不同占用類型向相關部門申請辦理臨時用地審批手續，判定為臨時用地。占用除農用地以外的土地進行生態修復項目建設形成的圖斑或地塊，判定為實地未變化。

四是關于全域土地綜合整治試點。部批復的全域土地綜合整治試點已得到省級有關部門批準實施方案的圖斑或地塊，涉及非農建設的，需辦理建設用地審批手續；未辦理的，判定為新增非農建設違法用地；不涉及非農建設的，判定為實地未變化。

自然資源部批復的全域土地綜合整治試點，且經林草部門審核同意涉及林地布局優化調整的，如占用永久基本農田，不屬于涉及發展林果業或挖塘養魚等違法用地。

五是關于農作物晾曬場。對與農業生產直接相關聯的用地，主要用于農作物晾曬，農閑時臨時用于非營利性停車場、村民健身等公眾服務的，判定為設施農業用地。對以服務農業生產為名，主要用于停車場、村民健身等用途的用地，應當辦理建設用地審批手續；未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。

六是關于賽鴿、賽馬等比賽場地。對賽鴿、賽馬等比賽場地及關聯的辦公、馴養等附屬設施，應當辦理建設用地審批手續；未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。

七是關于當年衛片執法發現的往年已形成的歷史違法用地。對往年已形成的歷史違法用地，如果曾經納入土地衛片執法范圍并判定為違法用地，且未發生新的違法行為的，判定為實地未變化；如未曾納入土地衛片執法范圍，判定為新增非農建設違法用地。

另外，本次修訂將“高架路橋非法占用坑塘水面、河道管理范圍以外的土地，應當判定為新增非農建設違法用地”修改為“高架路橋非法占用河流、湖泊等河道管理范圍以外的農用地、未利用地，應當判定為新增非農建設違法用地”，表述更為規范。在臨時用地舉證要求中，增加須上傳臨時使用土地界址點坐標文本等要求，進一步加強監管。

《通知》對加強持續監管，提出哪些新要求？

為進一步壓實地方黨委、政府耕地保護責任，防止出現“只管新增、不理舊賬”的局面，《通知》對地方落實持續監管責任提出了相關要求。首先，要求省級自然資源主管部門建立衛片執法發現違法問題臺賬，實行問題整改銷號管理，督促指導地方加快落實整改，直至徹底消除違法狀態。其次，要求地方各級自然資源主管部門強化對跨年度違法問題的持續監管，針對往年衛片執法發現的自然資源違法行為，重點監管整改落實情況；對往年或本年度已填報未拆除復墾圖斑、臨時用地圖斑或設施農業用地圖斑等，要持續加強監管，防止再次被違法占用或改變用途。另外，要求各地建立健全持續監管發現問題、整改落實情況與相關考核評價、評估問責等工作的銜接機制，形成閉環管理。（摘編自《中國自然資源報》2023年3月1日6版）