國家治理視域下新時代政府審計的功能定位及路徑優化研究

王蕓　葉戰備

摘 要：審計是基于國家治理結構權力分離下的經濟監督行為。審計制度是黨和國家監督體系的重要組成部分。為適應新時代國家治理需要，政府審計的功能由單一轉向綜合，由預警防御轉向建設服務。就審計領域而言，政府審計具有監督保障經濟高質量發展、權力科學規范運行、民生建設與環境治理等經濟、政治和社會治理功能。由于受歷史因素及審計體制的影響，審計的獨立性、專業性和全面性未能充分展現，審計實效與新時代審計的職責要求有一定差距。推進審計監督一體化、審計工作信息化、審計隊伍職業化是優化審計國家治理功能的有效路徑。

關鍵詞：國家治理；政府審計；功能定位；路徑優化

2013年黨的十八屆三中全會從頂層設計的宏觀層面首次提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的重要命題，2019年黨的十九屆四中全會系統總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，并提出了新的任務要求，再次將“國家治理”相關研究推向高潮。黨的文件中“國家治理”系列話語的出場為馬克思主義理論、政治學、行政管理學、法學、經濟學、社會學等學科提供了新的分析視角與框架，促進了多學科交叉研究。將政府審計置于國家治理視域下，明確新時代審計工作的出發點和落腳點，有助于進一步理解把握審計的時代背景、本質特征、功能定位、目標任務及發展方向，對于落實黨和國家對審計工作的規劃部署，推進審計管理體制改革創新，推動國家治理體系和治理能力現代化有著重要的理論和現實意義。

一、政府審計與國家治理的基本關系

政府審計，是指由政府審計部門對各級政府、金融機構、國有企業、國有控股企業和事業單位的財政財務收支等經濟管理行為的真實性、合法性、績效性，依法依規獨立履行經濟監督職能的活動[1]1。國家治理作為政治學重要范疇，意蘊豐富，其核心內容是國家治理體系和治理能力，即一個國家的制度和制度執行力的集中體現。政府審計是內嵌于國家治理體系中一項基礎性的政治經濟制度建構，為提升國家治理能力發揮著重要作用。

（一）歷史淵源：審計是源于國家治理需要而產生的政府職能

探究審計的歷史淵源，審計的產生與發展源于國家治理的需要，作為政府的重要職能與國家相伴而生。根據馬克思主義國家學說，國家是社會發展到一定歷史階段階級矛盾不可調和的產物，旨在將沖突控制在“秩序”范圍內的凌駕于社會之上的統治力量[2]。政府是國家最基本的組成要素，是達成國家目的、實現國家意志的機關。為了維系國家機器的正常運轉，維護經濟社會的安全與秩序，審計成為政府監控、保障財政收支的治理工具。隨著人類社會生產力的歷史性發展，經濟形態從簡單商品經濟過渡到市場經濟，政府對經濟生活的干預、滲透與嵌入，以及現代國家治理目標的多維化，審計的功能、范圍得到進一步強化與拓展。

（二）邏輯關聯：審計是基于國家治理結構權力分離下的經濟監督行為

對審計進行歷史考察中可以厘清其內在的生成邏輯。在“社會-國家-政府”三元治理結構中，人民主權論已成為現代社會普遍共識，國家的一切權力屬于人民。政府是國家權力的實際執行者，國家與政府之間存在授權、委托代理的關系。依據公共受托經濟責任理論，在公共資源所有權與經營權、管理權分離的前提下，審計就是評價、確認受托經營者、管理者即政府部門及其授權委托的公辦企事業單位或人員是否履行所負經濟責任的監督行為，“公共受托經濟責任的履行與公共經濟權力的運行”[3]是審計監督對象。以管理過程論考量，國家治理是決策、執行、監督一體化的良序運行過程。為了評估、考核和保障決策與執行的績效，及時發現并糾正偏差，監督是實現閉環管理不可或缺的重要環節。以政治學權力制約原則考量，審計監督是法定權力，是立法權與行政權相互制衡的機制，通過對政府權力行使過程中公共資源的管理和使用情況的監督，防范權力濫用與腐敗。在民主法治建設的推動下，現代審計兼具行政監察、政治規制等功能，成為國家治理體系中依法監督制約權力運行的有效制度安排。

（三）實踐要求：審計是黨和國家監督體系的重要組成部分

政治性是政府審計的首要特征。黨的領導是社會主義審計事業創建發展的政治前提。黨的十八大以來，改革開放和社會主義現代化建設取得歷史性成就，中國特色社會主義進入新時代。以習近平同志為核心的黨中央賦予審計工作新的定位，明確指出“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分”[4]，為加強對審計工作的領導，推出了一系列重大舉措。一是提出新時代審計工作的目標要求，即“構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”[5]，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制；二是改革審計管理體制，組建中央審計委員會，優化審計署職責，部署地方機構改革；三是制定相關政策性文件，對加強審計工作、完善審計制度、深化國有企業和國有資本審計監督、落實領導干部自然資源資產離任審計及經濟責任審計等方面做出詳細規定[6]517-520。在黨的領導下，新時代審計工作堅持以人民為中心的發展思想，圍繞大局、服務中心，發揮了審計監督獨立性、全面性、專業性作用，為黨和國家經濟社會治理目標的實現做出重要貢獻。

二、新時代政府審計的功能定位

2020年黨的十九屆五中全會總結了市場與政府關系，指出“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”[7]。在社會主義市場經濟體制中，政府主要承擔宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職責。“有為政府”的角色設定及統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的任務要求，意味著政府審計的職責范圍、功能作用進一步拓展，覆蓋治黨治國治軍、改革發展穩定各領域各方面。隨著審計在國家治理中全局性作用不斷增強，審計功能也由單一轉向綜合，由預警防御轉向建設服務。在經濟監督、評價、鑒證等傳統功能認知的基礎上，從多領域多層面重新分析把握新時代審計的功能定位，是一項亟待實踐總結、理論提煉的新課題。

（一）經濟功能：政策跟進、風險揭示、績效評估，監督保障經濟高質量發展

經濟是黨和國家的中心工作，也是審計工作的主戰場。總結新時代審計工作成效，其經濟功能的實現路徑包括國家重大政策措施落實情況跟蹤審計、財政性資金使用績效情況審計、金融審計、國有企業和國有資本審計、涉外審計等。多類型審計項目協同推進，揭示經濟運行風險與問題，為宏觀調控提供真實信息，為體制機制改革建言獻策，推動了黨中央重大政策措施貫徹落實，促進了財稅金融體制改革，維護了國家經濟安全，保障經濟高質量發展。

1. 重大政策措施落實情況跟蹤審計。國家治理目標主要通過執行公共政策得以實現，開展政策跟蹤審計是政府審計發揮其功能的重要形式。黨的十八大以來，我國審計機關將關口前移，跟蹤審計各部門各地區落實國家財政、稅收、金融、民生、環保等方面政策的具體措施、執行力度和實際效果，圍繞推動經濟高質量發展，聚焦防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰”，及減稅降費、“放管服”改革等政策措施落實情況，重點揭示政令不暢等問題，促進政策落地落實，堅持了穩中求進保增長保民生的工作總基調。

2. 財政性資金使用績效情況審計。財政審計是國家審計永恒的主題，預算執行審計屬于財政審計的核心內容。黨的十八大以來，審計機關圍繞落實黨中央財政工作的總體部署，不斷創新審計制度體制，健全現代財政制度、預算制度，深化財稅體制改革；著力構建橫向到邊、縱向到底的審計監督體系，加強全口徑預算、推進預算執行審計全過程、全覆蓋；加大對財政存量、地方政府債務、轉移支付專項資金、公共投資、“三公”經費、中央八項規定精神及實施細則落實情況的審計力度，盤活沉淀資金、整合專項資金，提高了財政資金配置效率和使用績效[6]551。

3. 金融審計。金融是國民經濟的重要組成部門，金額安全是國家經濟安全的核心。黨的十八大以來，審計機關圍繞貫徹落實中央金融工作會議精神，促進深化金融改革，推動金融市場可持續健康發展。對重點金融機構開展經常性跟蹤審計調查，持續開展金融監管部門的審計，加強金融機構領導人員經濟責任審計助力金融反腐，督促金融機構合規經營，防范區域性系統性金融風險，提高了金融服務實體經濟水平，維護了國家金融安全。

4. 國有企業和國有資本審計。國有企業是指政府有投資的企業，國有資本是國有企業投資入股的企業資本。國有企業兼具營利法人和公益法人雙重職責，一方面追求國有資產保值增值，另一方面作為政府宏觀調控的重要工具，以促進社會穩定和經濟發展為主要目標，涉及戰略安全、產業引領、國計民生等關鍵領域。黨的十八大以來，審計機關從完善國家治理和鞏固基本經濟制度的高度，圍繞推動落實黨中央關于深化國有企業和國有資本審計監督工作的部署要求，穩步推進企業審計全覆蓋。在深化國企國資改革、健全現代企業制度、完善法人治理結構、建立創新驅動發展機制及企業廉政建設等方面發揮了重要作用，夯實了國家宏觀調控的主要物質基礎，助推供給側結構性改革、現代化經濟體系建立及產業結構轉型升級等宏觀經濟政策的落實。

5. 涉外審計。涉外審計也是政府審計的重要內容之一。為提高開放型經濟水平、服務“走出去”戰略、推進“一帶一路”建設，近些年來我國境外投資高速增長，已躋身境外投資大國前列。為防止監管失控、保障投資效益，我國審計機關貫徹落實黨中央、國務院重要指示，堅持境外審計與境內審計統籌部署，加大境外國有資產審計力度，深化境外審計工作，在完善對外開放新格局、促進境外投資持續健康發展、維護國家信譽等方面發揮了積極作用。

（二）政治功能：決策服務、信息公開、責任考核，監督保障權力科學規范運行

我國的審計制度是依據八二憲法建立起來的，屬于行政隸屬型審計體制。審計機關以行政權力為主要動力，以行政規律為基本原則，既屬政府部門又是政府監督者，實行雙重領導體制。行政型審計體制較立法型、司法型及獨立型審計體制有其獨特優勢，審計工作貼近政府抵近監督，能準確理解政策出臺背景及其戰略意圖、實踐要求，有效推進政府工作目標和宏觀調控措施的貫徹落實，及時發現處理和糾正違反國家財經法規的問題，發揮審計監督在全面依法治國、促進廉政建設、懲治經濟犯罪中的作用，推動政府各部門明確職責、依法行政。

現代審計究其本質“既是民主法治的產物，也是推進民主法治的工具”[8]。審計機關代表人民履行審計監督職責，向人民報告審計結果，其運行過程就是建設性地實現民主、維護民主的過程。為構建“決策科學、執行規范、監督有力”的治理機制，監督保障權力科學規范運行，審計政治功能的實現路徑就審計結果的應用而言，一是以審計報告的形式向政府反映問題、提出審計決定、提供政策建議，二是以審計公告的形式向社會發布審計結果，落實公眾知情權、監督權；就審計項目而言，通過對管理和使用公共資金的單位、項目、事項以及領導干部經濟責任的審計，將政府和官員權力約束在黨紀國法范圍內，實現權責一致，建設高效廉潔服務型政府。

1. 決策服務。決策服務是審計結果的應用，也是審計建設性功能的體現。其作用機理是，審計機關在憲法和法律所賦予的經濟監督權力范圍內，以獨立第三方主體資格、專業性工作模式，跨部門地區、跨行業領域全面采集微觀、宏觀數據信息，進行綜合分析研判，從體制、機制、制度層面形成系統權威的政策建議，再反饋給決策中樞，科學高效服務宏觀決策，推動全面深化改革，促進源頭治理、系統治理。為提高政策咨詢、決策服務水平，審計機關積極開展研究型審計，加速從預警防御型“傳統審計”向建設服務型“現代審計”的躍升[9]。

2. 信息公開。從“管理”到“治理”，社會對公共事務的參與權得到了制度的確認。遵循“以公開為原則，保密為例外”的信息公開原則，我國審計機關逐步建立了審計結果公告和審計信息發布制度，將“查處問題、推動整改與促進公開相結合”[1]31。審計機關借助官網、媒體對涉及國計民生的重大項目進行跟蹤報道，增強被審計單位的責任意識與績效意識、增進政府審計的公信力，更為社會公眾了解政府部門履職盡責情況，參與國家治理提供了重要渠道。

3. 領導干部經濟責任審計。抓住領導干部這個“關鍵少數”，是我們黨治國理政的重要經驗。經濟責任審計是針對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員的相關經濟責任的履行情況開展的審計活動，是組織人事部門、紀檢監察機關考核、評價、獎懲領導干部，加強監督管理推進黨風廉政建設的重要手段。黨的十八大以來，黨中央高度重視經濟責任審計工作，不斷健全經濟責任審計制度，擴大審計覆蓋面，完善組織協調機制，提升成果運用水平。作為領導干部常態化、動態化的“經濟體檢”，經濟責任審計體現了“有權必有責、用權必監督、失責必追究”的法治原則，在規范權力運行，塑造良好政治生態，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制等方面發揮了不可替代的作用。

（三）社會功能：聚焦問題、壓實責任、規范管理，監督保障民生建設與環境治理

實現人民群眾對美好生活的向往，是黨和國家一切工作的根本目的。民生是人民幸福之基、社會和諧之本。改善民生，要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，在事關基本民生的關鍵領域持續取得新進展。脫貧攻堅、鄉村振興等民生項目及環境項目的審計工作，有效監督保障黨和國家發展戰略、社會政策的落地見效，在發展中補齊民生短板，促進公平正義、社會和諧。

1. 民生項目專項審計。專項審計調查的特定事項往往跨行業、地區、單位，涉及宏觀性、普遍性、政策性或體制、機制問題，如黨和國家重大政策的執行情況，有關資金籌集、分配、使用情況，經濟社會改革發展中的熱點、難點、焦點和疑點問題[1]262。黨的十八大以來，審計機關學習貫徹習近平總書記關于扶貧工作和加快推進社會保障建設的重要論述，持續組織開展涉農專項資金和鄉村振興審計、保障性安居工程跟蹤審計、全國彩票資金審計、養老和醫保審計、住房公積金審計、就業優先政策落實審計[6]586-603，發揮專業性強、觸角廣泛、反應快速的優勢，履行監督、報告、建議、處置等法定職責，揭露問題、移交線索、推動追責問責、督促整改，保障了民生建設資金安全和項目績效，在壓實責任規范管理、懲治腐敗打擊犯罪、維護群眾利益等方面取得顯著成效。

2. 環境審計。為了符合可持續性發展的需要，環境審計是對政府及企事業單位的環境管理及有關經濟活動的審計。黨的十八大以來，審計機關貫徹落實習近平生態文明思想，積極探索開展領導干部自然資源資產離任審計，組織實施礦產資源、土地資源、節能環保、水環境、區域生態環境等專項資源環境審計，維護了國有權益，形成的一份份“生態資源環境體檢報告”，為中央決策、生態環境修復治理提供了重要參考依據。

三、新時代政府審計的路徑優化

與財政、稅收、工商、物價等部門的經濟監督和管理工作相比，政府審計具有政治性、法定性、獨立性、專業性和全面性等特征。由于受歷史因素及審計體制的影響，實踐中審計的獨立性、專業性和全面性未能充分展現，審計監督的實效與新時代審計工作的職責要求尚有一定差距。首先，地方審計機關人財物多受制于當地政府，同級審計受地方保護主義牽絆，執法職能弱化，缺乏獨立性、權威性，存在“審計難、處理難、整改難”的現象；其次，審計機關人員選配受行政因素影響，專業化水準參差不齊；再次，面對項目巨型化、數據海量化、對象復雜化的審計新形勢，現有審計力量不足，覆蓋面有限，未能做到“應審盡審、凡審必嚴”，存在審計盲區；最后，基層審計受財政約束經費緊張，影響審計工作正常開展。為了破解難題，拓展審計的深度、廣度，高質量推進審計工作全覆蓋，進入新時代以來黨中央深化審計制度改革，推進審計事業創新性發展，從組織管理體制、技術支持手段、人才隊伍培養等方面做出周密部署，優化路徑、強化功能，著力構建與國家治理現代化相適應的、具有鮮明中國特色的現代審計監督制度體系。

（一）組織管理：推進審計監督一體化建設

黨的十八大以來，黨中央從改革完善審計管理體制入手作出了一系列頂層設計，推進審計監督一體化建設。一是協調貫通，健全科學有效的權力運行制約和監督體系。加強審計監督與黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督相協作的制度建設，增強監督體系的整體效能。二是統一領導，組建中央審計委員會。習近平總書記任委員會主任，每年主持召開中央審計委員會會議并發表重要講話，為審計工作提供了根本遵循。三是優化職責，構建統一高效的審計監督體系。為整合審計監督力量，減少職責交叉、分散，規避重復檢查和監督盲區，國家發改委、財政部、國資委等部門相關職責及人員并入審計署以合理配置審計資源，聚焦主責主業。四是落實責任，加強上級審計機關對下級審計機關的垂直領導。確保黨中央方針政策和國家法律法規上下貫通、執行有力，同時推進地方審計機關人財物改革。審計機制縱向領導與橫向協作結合，形成全國“一盤棋”的局面。五是法治建設，為審計工作健康發展提供制度保障。審計法的修訂及一批審計相關法規、規范性文件的完善，鞏固了審計管理體制改革的成果，規范了審計監督行為，優化了審計法治環境。

（二）技術支持：推進審計工作信息化建設

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，“要善于運用新技術、新手段，堅持科技強審，加強審計信息化建設，積極推進大數據審計”[4]。審計信息化是指審計機關運用現代信息技術提高審計能力與效率的過程[6]657。大數據審計是將大數據思維、技術、方法和工具融入審計工作，挖掘與分析海量的異質多源的經濟社會運行數據，提升審計視野與層次，增強問題識別、風險預測、綜合研判的能力。信息化建設包括基礎設施、軟件系統，組織體系，安全體系及運行體系等的開發與維護。近年來審計署開發的“金審三期”建設工程初見成效，為審計工作提供了信息化支撐。審計署成立了電子數據審計司，制定了相關數據管理規定，初步構建較為完備規范的大數據審計體系。數據采集規模的擴大、基礎數據庫及大數據平臺的建立為審計分析和決策提供技術支持，推動了遠程辦公、非現場審計、聯網審計的開展。審計信息化可以彌補審計力量不足的短板，通過開發貫通中央與地方的數據分析工具，完善組織形式與工作流程，推動審計數據采集與分析全覆蓋。“向信息化要資源，向大數據要效率”[10]，審計機關要主動適應新時代工作方式的變革推動智慧審計的實踐運用。

（三）人才培養：推進審計隊伍職業化建設

審計工作是一項政治性、政策性和專業性較強的復合型工作，對審計人員的政治素質、職業道德和業務素質等方面均有較高要求。當前我國審計專業人員基本具備會計、財務、法律、金融、管理、計算機等領域的專業背景，但在基層審計機關仍存在專業人員比例低，人力資源難以勝任新時代審計事業發展需要的問題。為了加強審計機關自身建設，培養信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審計干部隊伍，中央相繼出臺了一系列指導性文件，著力提高審計隊伍的專業化水平，推進審計職業化建設，從審計人員選任、專業技術職稱評定、工作績效考核、職業教育培訓等方面建立健全審計人員管理制度和職業保障機制。主要包括：一是實行專業技術資格制度，規范審計人員招錄標準與程序；二是采取分類管理，合理設置專業技術類和綜合管理類職位，對部分專業性強的職位實行聘任制；三是推行審計組長負責制，權責統一發揮業務骨干在審計項目中的攻堅作用；四是健全教育培訓體系，推動審計培訓制度化、常態化、專業化、網絡化，拓展繼續教育路徑。多措并舉立身立業立信推進審計隊伍職業化建設，塑造了審計職業精神，優化了審計人員的知識結構和業務素質，提升了整體職業勝任能力，確保隊伍建設的正確方向。

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基金項目：安徽高校學科（專業）拔尖人才學術資助項目（gxbjZD2020052）；江蘇省社科基金專項課題“江蘇審計史”（19WMB093）；南京審計大學國家審計研究院一般課題“提升領導干部經濟責任審計監督效能研究”

作者簡介：王蕓（1971- ），女，安徽合肥人，安徽農業大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，安徽警官職業學院馬克思主義學院副教授，研究方向為馬克思主義中國化、治理文化；葉戰備（1970- ），男，安徽桐城人，南京審計大學公共管理學院院長，教授，博士生導師，研究方向為公共信息審計。