土地出讓金管理須跨越五道坎兒

戴永鑫

土地出讓金的定義

在本文的開頭，有必要介紹一下“土地出讓金”的定義，以利更好地理解本文接下來闡述的內(nèi)容。

按照財政部頒布的《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入若干財政問題的暫行規(guī)定》的定義，“土地出讓金是各級政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額）；土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價款；原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價款。”由此可見，土地出讓金是政府出讓土地一次性收取未來若干年的土地收益，也可以理解為土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租總和。這為各級地方政府積聚了下一筆金額不小的可支配財力，成為國家公共財政重要的組成部分和各級政府重要的財源。

進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓金管理的意義

土地出讓金的管理是貫穿于整個土地出讓過程的核心工作，有跟其他類型資金不同的管理方式，是更全面、更立體、更專業(yè)的一種管理方式。這種管理方式不僅激發(fā)了土地的潛在動力，而且盤活了土地資源，深深地影響著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此具有重要的意義。

具體來看，土地出讓金管理有三個方面的作用：一是可以強(qiáng)化土地的開發(fā)利用，改進(jìn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，包括一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重、各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)比重等，進(jìn)而制約或推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是可以合理地調(diào)整土地出讓金的分配，穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系，將土地收益在國家、土地所有者和土地使用者之間進(jìn)行合理地分配，有效調(diào)節(jié)三者在市場競爭中的地位；三是可以增加地方可支配的財政收入，各地方集中這些資金可以解決大問題，如改善地方公共服務(wù)能力、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時，能夠有效地遏制過度擴(kuò)張的土地需求，緩解土地供求缺口大等矛盾。

土地出讓金管理過程中存在的問題

土地出讓金管理需要在考慮土地發(fā)展的規(guī)律以及新形勢下各地土地出讓金的文件政策的基礎(chǔ)上，才能做到開發(fā)有序、出讓有方、核算有據(jù)、分配有道。但從目前的情況來看，土地出讓金管理過程中還是存在著一些問題。本文主要從五個角度來分析土地出讓金管理過程中存在的問題。

從土地出讓金收支預(yù)算編制角度分析 根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，需要建立預(yù)決算制度。但是在實際操作上，卻很難做到科學(xué)地編制土地出讓金收支預(yù)算，其中的原因有以下幾點(diǎn)：一是土地出讓價款受土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、面積及土地市場供求等不同因素影響，價款數(shù)額不穩(wěn)定；二是土地開發(fā)成本（即前期費(fèi)用）難以根據(jù)各宗地塊準(zhǔn)確預(yù)測，會使計算得到的土地純收益數(shù)字不準(zhǔn)確；三是預(yù)算編制中“政府可用純收益”可能存在計算不統(tǒng)一的問題。我國國土面積遼闊，土地出讓價款中上級劃轉(zhuǎn)的比例不一樣，導(dǎo)致最終留在各個地方“政府可用純收益”金額也會不一樣；四是由于土地開發(fā)時間長，核算有難度。在這四種因素的影響下，土地出讓金收支預(yù)算編制千差萬別，在執(zhí)行中也必然會出現(xiàn)差異。

從土地出讓金使用范圍和內(nèi)容角度分析 在國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收之后，在互聯(lián)網(wǎng)上就可以查看到本地區(qū)土地出讓金的收入金額、結(jié)構(gòu)等信息，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，方便快捷。目前的數(shù)據(jù)共享的交互平臺只是把應(yīng)收應(yīng)繳的土地出讓金收入掛在網(wǎng)頁上，并沒有對收上來的土地出讓金收入進(jìn)行有效整理、分析，包括上級劃走5%部分的金額是多少以及可以使用的方向是哪些，對農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、國有土地收益基金、教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、廉租住房建設(shè)資金等計提的資金也同樣沒有在交互平臺上體現(xiàn)，這些信息在交互平臺上是空白的。

從開發(fā)商角度分析 首先，受土地市場持續(xù)低迷的影響，開發(fā)商參與競拍土地的意愿不強(qiáng)、積極性不高，不僅會致使部分地塊流拍，而且會造成土地不產(chǎn)生“溢價”的結(jié)果，無法創(chuàng)造出更多的政府可用凈收益金額；其次，受房產(chǎn)市場持續(xù)遇冷、房地產(chǎn)行業(yè)全面下行的影響，已開發(fā)完成的商品房成交量銳減，導(dǎo)致了各開發(fā)商資金回籠困難，企業(yè)賬上流動資金短缺，進(jìn)一步打擊了開發(fā)商拿地的信心和勇氣。

從財政收入角度分析 雖然土地出讓金收入是地方政府財政收入的重要來源，但是地方財政不可以把收入的重頭戲放在土地出讓金上。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，房地產(chǎn)市場進(jìn)入調(diào)整的陣痛期，可利用的土地也在逐年縮減，因此，依賴土地出讓金收入不是一個長久之計，會阻礙各地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

從財政政策角度分析 首先，對于舊的管理辦法，例如土地儲備工作以及關(guān)于土地儲備的管理辦法還是沿用2007年的文件，不利于土地資源的合理優(yōu)化配置；其次，對于新的管理辦法，例如《財政部 自然資源局 稅務(wù)總局 人民銀行關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財綜[2021]19號）文件出臺之后，各地方也出臺了相應(yīng)的文件，但是各地方出臺的文件存在一些不完善的地方。以某省為例，2021年某省根據(jù)國家有關(guān)文件精神，結(jié)合本地實際，以四部門的名義出臺《某省國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作實施方案》中有對“國有土地使用權(quán)出讓收入”上級計提比例5%的規(guī)定，但是該文件中并未提及上級劃走5%部分具體的運(yùn)用范圍，同時對教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、廉租住房建設(shè)資金等資金沒有相應(yīng)的條文規(guī)定；對于在土地報批階段需要繳納的“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”，在國家出臺新文件之后缺乏對此類資金的具體管理辦法，導(dǎo)致繳納時非常困難。

進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓金管理的途徑

逐步建立起土地出讓收支預(yù)算制度 首先，確定編制原則，即土地出讓收支預(yù)算編制應(yīng)該遵循“分級負(fù)責(zé)，以收定支，收支平衡，專款專用”的原則；其次，確定編制范圍，即土地出讓收入、土地出讓支出的預(yù)算編制范圍；再次，實行動態(tài)預(yù)算編制方法，即按照土地收入情況、年度土地供應(yīng)計劃、地價水平等因素編制土地出讓收入預(yù)算，同時按照年度土地征收計劃、拆遷計劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等因素編制土地出讓支出預(yù)算（支出預(yù)算不得高于收入預(yù)算），允許隨著實際工作情況的變化進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整；第四，根據(jù)年初預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作，建立、健全土地出讓收支預(yù)算監(jiān)督、考核制度，確保收入及時足額繳入國庫，支出嚴(yán)格根據(jù)財政預(yù)算執(zhí)行。

逐步完善土地出讓金在交互平臺的信息 各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，聯(lián)合多部門，形成會商機(jī)制。一是在數(shù)據(jù)共享、政策銜接、業(yè)務(wù)合作、平臺優(yōu)化方面持續(xù)深化合作，對交互平臺的信息進(jìn)行豐富、完善，確保土地出讓金征管規(guī)范、征繳到位；二是在交互平臺上設(shè)置某種應(yīng)用，可以在此應(yīng)用中通過輸入土地出讓金的相關(guān)數(shù)據(jù)，獲得相關(guān)年度、季度、月度或某天的土地出讓金分析報告，分析出土地出讓金數(shù)據(jù)的各種勾稽關(guān)系、各種圖表的關(guān)系，分析出今后在土地出讓金方面上如何進(jìn)行更好管理的措施。

化解財政對土地出讓金收入的依賴問題 一是各地政府應(yīng)優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，逐漸降低土地出讓金收入占財政收入的比重；二是各地稅務(wù)部門首先要精準(zhǔn)識別優(yōu)質(zhì)稅源，即用科學(xué)的方法分析識別出成長性好、區(qū)域性優(yōu)、社會性佳、產(chǎn)業(yè)帶動大的稅源作為稅源培育對象；其次根據(jù)稅源企業(yè)類型、層級、所在產(chǎn)業(yè)鏈等情況精準(zhǔn)定位培植方向，根據(jù)不同情況“因材施教”，輔導(dǎo)促進(jìn)培植企業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)其營業(yè)收入和利潤雙增長，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄稅源力量，大力削弱土地出讓金收入不足對地方經(jīng)濟(jì)的影響，加強(qiáng)財力支撐，不斷培育發(fā)展新動能、打造新的增長極。

完善關(guān)于土地出讓金的各類政策文件 對于舊的管理辦法，可以結(jié)合現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢以及新的經(jīng)驗、新的做法，革故創(chuàng)新，在繼承中創(chuàng)新變革。比如，土地儲備相關(guān)的文件、管理辦法就可以結(jié)合現(xiàn)在的形勢以及好的做法，進(jìn)行相應(yīng)的修改，確保政策的時效性。

對于新的管理辦法，要在保持大政方針政策不走樣的基礎(chǔ)之上，制定出適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文件，對上級劃走5%部分以及教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、廉租住房建設(shè)資金等資金做出詳細(xì)、具體的規(guī)定；對“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”同樣也需要因地制宜地制定出具體的管理辦法，以更好地促進(jìn)新政策落地開花。

在新形勢下，如何保障高效合理地管理土地出讓金刻不容緩。因此，有必要從土地出讓金收支預(yù)算編制、土地出讓金使用范圍和內(nèi)容、開發(fā)商、財政收入、財政政策等五個角度加強(qiáng)土地出讓金管理，為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、提高財政收入奠定堅實基礎(chǔ)。

作者單位：吉林省四平市財政局