廣州流動攤販空間雙區模式的構建

左治冶 肖其佳 吳丹

摘 要：常態化疫情防控形勢之下，我國中央文明辦決定，不將占道經營、馬路市場、流動商販列為2020年文明城市測評考核內容，推動其在創建文明城市中發揮恢復經濟社會秩序、滿足群眾生活需要的積極作用。文章對廣州市流動攤販疏導區治理模式進行研究，疏導區治理模式存在正面效應但忽視了流動攤販自身的特性與需求，面臨著可持續發展危機，可通過設計雙區結合的模式釋放攤販流動性，構建數字化治理體系，進一步完善監管考核機制。并基于福柯善治理念提出在尊重攤販經濟自身固有屬性的同時將其正規化的改善建議。

關鍵詞：攤販經濟 流動攤販 數字經濟 疏導區

中圖分類號：F293.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-136-03

一、引言

隨著我國經濟改革的深入以及經濟全球化進程的加快，傳統工業中的勞動密集型就業崗位大量減少。市場競爭使越來越多的正規工作者通過價值鏈體系外包的方式來提升競爭力，因此就業情況并未隨著城市經濟增長而好轉。而在2008年的金融危機和2019年的新冠疫情影響下，國民經濟發展嚴重受挫，使得就業缺口增大，就業形勢愈發嚴峻。由于正規就業崗位有限，作為非正規經濟重要組成部分的攤販經濟在促進非正規就業與提振民生經濟方面發揮著重大作用。但其經營特性影響著我國的城市空間和市容市貌。因此對于攤販經濟的治理必須考慮到居民、攤販、消費者和城市管理者等多方利益者的需求。

我國對流動攤販的治理方式從改革開放之前的支持認可；改革開放后認為其是阻礙現代化的象征，進行整改、查封甚至取締；后來認識到攤販經濟是市場經濟的一個組成部分，尊重非正規從業者的合法合理訴求，進行規則化治理和柔性執法。如廣州建立疏導區安置攤販，但2015年以來，廣州多個疏導區面臨被拆除的危機，根本原因在于無法兼顧和協調多方利益，使疏導區政策進入了一個瓶頸期。本文以廣州市流動攤販疏導區為例，分析梳理疏導區政策，并在國家大力發展數字經濟的背景下，基于福柯善治理念給出治理建議。

二、疏導區治理模式的現狀分析

（一）攤販群體

提升自我認同感與歸屬感。2020年受疫情影響，廣州市為刺激消費復蘇，結合當地發展狀況，設立流動攤販臨時疏導區和臨時擺賣點超過60個，共計攤位8400多個。南沙區流動攤販臨時疏導區12個；荔灣區、增城區各有10個和8個等。在此基礎上考慮流動攤販從業者的社會特征，設立不同的疏導區準入條件，并且政府對于進入疏導區的攤販群體給予相應補助。臨時疏導區的設置使12000余人受惠，將攤販經濟的發展推向高潮，煙火氣與文明城市共存的景象再度重現。受訪攤販表示：源溪社區疏導區因有政府補貼，收取的管理費低，能夠負擔。擁有屬于自己的固定攤位后，不用再逃避驅趕和四處奔波。由此推斷，流動攤販進入疏導區后，他們的生計得以合法化并且可以自由地承認自己的職業，他們的城市歸屬感和自我認同感得到實現，有利于城市凝聚力的提升。

（二）消費者群體

合法權益得到保障。2018年8月廣州市城市管理委員會出臺的《廣州市流動商販臨時疏導區管理辦法》第十條規定：對疏導區攤販售賣商品進行嚴格把控，不符合食品衛生規定和違法物品不準售賣，從源頭上維護了消費者合法權益。根據廣州公布的60個疏導區分布及特征顯示，列入名單的疏導區有各色商品，為消費者提供了更便捷的購物環境。

三、疏導區模式的發展困境：多方利益主體需求未平衡

自2015年以后，廣州多個疏導區面臨取消關閉的困境。后疫情時代，攤販作為恢復消費活力、刺激市場經濟發展的一匹黑馬重出江湖。但隨著攤販經濟迅速發展，引發市容市貌管理、交通秩序安全、食品衛生、人群聚集風險等諸多問題，多地相繼叫停了攤販經濟，人們擺地攤的熱情“急速降溫”。攤販經濟再度遇冷的背后在于未兼顧多方利益主體需求從而導致攤販經濟再次陷入困境。

（一）內部困境：攤販核心需求未充分滿足

疏導區的設置與攤販的核心需求相沖突：滿足攤販的核心需求是保障治理效果的關鍵，其核心需求包括逐利和低成本需求。然而現存疏導區的形式在試圖將不正規的“流動”轉化成正規的“固定場所經營”，縮小了由“流動”帶來的市場規模。因此，攤販在市場規模縮小的情況下，不得不面對銷量降低、利益減少的困境，這與攤販保持逐利需求相沖突。同時現有的疏導區存在租金商業化的現象，不僅導致經營者要面對提高產品價格使產品競爭力下降的困境，同時因攤位被多次轉租，真正需要攤位的群體無法獲得攤位的困境。這種現象提高了經營成本，與攤販維持低成本需求相沖突。而且疏導區建設用地多為臨時性用地，存續時長易受政府規劃和城市發展影響。以廣州市荔灣區源溪社區為疏導區試點到為滿足城市規劃建設而被撤除的發展歷程，充分反映了疏導區用地具有很大的被動性，攤販經營要面臨的風險進一步增加。多重困境的疊加，使攤販既不能通過流動使自己獲得更多利益，也不能在固定場所中降低自己的經營成本，最終會導致攤販“再流動”，再次陷入不便管理的局面。因此，直接劃定疏導區的政策并不能為城市完美解決如何管理流動攤販的問題。

（二）外部困境：周邊居民的利益訴求

疏導區的設置存在噪音污染、垃圾污染、食品安全、影響市容等問題，且沒有充分考慮周邊居民利益訴求，使居民對攤販設立存在諸多顧慮。更有市民表示：地攤只要不在我家附近，怎樣都好。諸多因素均反映了疏導區設置無法令多方主體產生較高滿意度，從而使攤販經濟再度陷入困境。

但是，直接取消關閉疏導區會將現有治理結果全部推翻，使攤販重新在城市中流動，與城管人員再次形成“貓鼠游戲”的局面。所以，在現有疏導區治理模式基礎上繼續完善發展，滿足攤販的核心需求，提高流動性，平衡多方利益訴求，才能使攤販經濟從非正規經濟轉變為正規經濟。

四、建議

（一）釋放攤販的流動活性

針對上述困境，總結出流動攤販具有流動性、低成本性、靈活性和自主性4類經濟特性。基于攤位空間特點，可以宏觀上設置流動區，微觀上在疏導區允許攤販在固定攤位流動。基于攤販的時間特性，設立預約模式，滿足攤販在可管理條件下最大程度流動。

現有疏導區模式主要分為4種：交通空間型，城市社區型，城中村型，商區依托型。交通空間型主要服務于往返于通勤和跨省跨市的人員，城市社區型主要服務就近居民，城中村型主要服務外來務工人員，商區依托型主要服務由商區吸引而來的人員。因此，可在宏觀上將商區依托型的疏導區轉化成流動區，在微觀上使交通空間型、城市社區型和城中村型的疏導區中的攤販根據自身經營特點更換攤位。商區依托型疏導區一般位于行車區域與人行區域分界明顯的地方，周圍的固定經營場所大多居于商區內部，在商區外部的疏導區并不會與內部門店重疊從而阻礙消費者進入商區消費。同時，消費者選擇商區進行購物消費目的是獲取更加優質的商品和服務，不是疏導區中攤販售賣的商品。因此，將疏導區轉化為流動區并不會對商區內部商家造成負面影響。同時，流動區可以幫助攤販通過流動方式擴大自己商品的銷售市場，賺取更多利潤，并充分發揮出攤販的流動性、低成本性和靈活性，將攤販內在的經營水平轉化成經濟收入。交通空間型疏導區大多設置在各種交通站點附近，具有人流量大、交通情況復雜、行車區域和人行區域分界不清晰的特點。這類公共空間能吸引更多路人，越是人流高峰期，流動攤販出現的概率越大。城市社區型和城中村型疏導區具有地攤和沿街店鋪商戶重疊的特點。在這種街道占用式布局中，地攤與商戶是非同一戶主關系，甚至是競爭關系。根據攤販的時空分異性，疏導區內也存在一定的流動性。因此，這3類疏導區不應從宏觀上轉化成流動區，應允許攤販在疏導區內部規定攤位上進行小范圍流動。

流動攤販會根據人流量大小和時間段差異自發性地選擇擺攤位置，從而形成攤販聚集區域。在設置疏導區時，應該參考聚集區域的時空特性。雙區結合的方式，幫助攤販最大程度維持原有供需市場，滿足了攤販的經濟特性，保持甚至提高攤販經濟收入。

（二）數字賦能攤販經濟正規化轉型

1.建立數字化平臺。在雙區結合的模式下，監管成本會增加。為進一步降低監管成本并將攤販經濟正規化，政府應建立專門的數字平臺對攤販進行注冊掛牌，并簡化注冊掛牌手續，減輕攤販注冊成本，以此降低流動攤販被迫轉化為“黑戶”的概率，從而減輕監管壓力，實現共贏。同時在此平臺上建立統一的預約機制，攤販需要通過這個機制選擇符合自己經營的時間段進行預約。

該預約制度需要攤販繳納兩種費用。一是攤販需要繳納預約金，其本質就是租金。基于不同流動區和疏導區的時空特性，預約金不是“一刀切”式的設置，而是要在走訪調查攤販對于該區域租金的滿意程度和收入的情況下，進行有區分性的設置。同時“一預約一繳納”的形式可以避免租金商業化的問題，有助于攤販在適合自己的區域進行販賣，使經濟效益最大化。二是攤販需要繳納押金，其主要作用是監管。攤販需要在離開經營區域時上傳周圍環境狀況。消費者如果發現攤販有違規行為（如占用車道，商品質量差等），可拍照上傳至平臺，平臺會對攤販進行調查問詢。如果這兩類監管要求都達標，押金會退還給攤販，反之則扣除。

預約機制是為了正規化攤販尋找經營場所的途徑，預約金和押金是為了正規化經營場所。合理的預約金可以幫助攤販降低經營成本，使攤販最大程度上產生經濟價值。適當的押金則是對攤販起監督作用，讓攤販在利用經營場所的同時維護經營場所。二者能推動攤販提升商品質量，增加競爭力。

2.將法定數字貨幣運用于攤販經濟。攤販經濟與其他經濟的區別是無證經濟，不向政府交稅，不增加“GDP”總量。而傳統法定貨幣具有匿名性且不可追蹤，現有電子貨幣必須經過第三方平臺如（微信支付，支付寶支付），這不僅加大了央行對其賬戶合規行為監控的難度，同時也加重了央行的監管負擔。

引入法定數字貨幣，支付模式將從三方變為兩方，先進的技術使交易不必依賴于中介便可實現對點交易加大了支付的自主性。同時使用法定數字貨幣可以保證用戶安全，實現一定條件下的可追溯。在運用法定數字貨幣過程中，支付是公平的，無論是交易成功還是失敗，雙方都沒有損失，避免了某一方在交易過程中占據的不恰當優勢將數字貨幣運用于攤販經濟中，很大程度上可以改變攤販經濟中買賣雙方的交易形式和對攤販的監管格局。利用這種公平性和可追溯性，如果經營存在問題，監管者可以在法律允許條件下追蹤法定貨幣，對資金流動進行監管，進行合法處罰。同時，攤販可以因此正規化納稅，使經營活動與收入正規化。

（三）雙向考核制管理攤販

在正規化經營場所、注冊綁定數字牌照、合法化經營收入的基礎上，需要增加考核機制完善整個治理模式。在過去，只有流動攤販被單方面考核，缺乏流動攤販反映自身權益的組織。墨西哥城歷史城區有攤販組建的商業聯合組織，德里有攤販通過非盈利組織和正規店等多方面的溝通交流維持平衡。基于國外政策的良好實施效果，國內政府應允許攤販自發形成此類組織，且承認并正規化該組織。該組織需要反向考核監管人員，從監管過程是否公平、公正、公開多方面進行考核，向監管部門提交考核報告，改進考核機制，實現雙向考核，使攤販經濟的形式更正規，攤販更具有話語權。

對于考核治理流動攤販，南京市借鑒駕駛證的考核方法實行“十二分”制，進行實名制計分。在初期有良好效果，但最后，攤販又重新回到流動階段，究其根本，單純的計分管理是被動式的限制攤販經營，而不是主動幫助攤販實現經營質量的提高。因此，實行計分考核制關鍵在于流動攤販擁有正規化的經營場所與合法化的經營收入。只有攤販擁有了安定的經營環境與優質的經營物資，從根本上提升商品質量，才會使其更加長久地發揮功效。

根據調查，流動攤販在經營過程中易出現的外部問題在于流動攤販占用道路造成交通擁堵，遺留下的糟糕衛生狀況，產生的噪音影響到居民等。其內部問題主要反映在消費者對產品的口碑。計分考核制需要對內外問題進行考核，政府需要制定相關扣分細則，將考核權力下放，做到政府把握治理大方向，各社區各街道緊抓實施細節，實行“一攤一計”原則，以“十二分”為滿分，采取扣分累計制。對于攤販的違規行為，監管人員需要遵守細則對其進行扣分。如果累計扣除十二分，攤販將會被收回營業牌照、取消擺攤資格，重新學習。

五、結語

本文分析了廣州市流動攤販疏導區治理模式產生的效果，疏導區治理模式為流動攤販提供了安定舒適的經營場所和物理環境，改善了周邊的空間秩序，較于查封取締，它體現了一座國際化城市的包容性，是一種積極主動的城市規劃響應。但也存在缺陷，其未能完美地平衡多方的利益需求，忽視了治理對象的自然過程和屬性。因此，宏觀上“疏導區+流動區”雙區結合，微觀上實現疏導區中的攤販根據自身經營狀況更換攤位，尊重其自身屬性。建立數字平臺、綁定數字牌照，簡化辦證流程，降低了監管成本能高效實現雙區治理模式。構建數字錢包，依托數字貨幣可溯源性提升其安全性，并依據數字錢包收入進行納稅，進一步正規化攤販經濟。最后雙向考核制度的內外雙重考核將多方利益主體的需求聯系在一起，主動幫助攤販提升經營質量，實現多方共贏。但如何落實并完善數字化治理體系，需要依托相關學者的進一步研究與國家政策的推進。

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（作者單位：天津外國語大學 天津 300011）

[作者簡介：左治冶（2000—），男，漢族，安徽合肥人，天津外國語大學，本科在讀，研究方向：經濟學。]

（責編：趙毅）