中小學教師懲戒權的法律規范梳理

潘丹尼?李偉秀

【摘要】研究中小學教師教育懲戒權，梳理中小學教師懲戒權的法律規范、行政法規規范、地方性法律規范、行政規章規范，了解具體措施，指導教師規范行使懲戒權。

【關鍵詞】中小學教師；教師懲戒權、法律規范

中小學教師懲戒權是指中小學教師以教育為目的，糾正和預防學生破壞課堂秩序、違反校紀班規等校內外失范行為，幫助其改正錯誤而行使的一種職業管理權。教育學界對教師懲戒問題關注已久，教師懲戒的意義、對象、形式一直是學者們深入探討的內容，若想更好地落實使用教師懲戒權，就必須要承認懲戒為教育之必要手段并完善其法律體系，使其法治規范成為主流意見。法律可以分為廣義及狹義。廣義的法律涵括憲法、法律、行政法規、行政規章、地方性法規以及其他行政規范性文件在內的所有法律文件。狹義的法律僅指全國人大及其常委會制定的法律文件。中小學教師懲戒權法律規范的梳理是通過在諸多的法律規范中找出含有中小學教師懲戒權的內容，并以法律位階的高低進行排列而成的，如圖1。

一、中小學教師懲戒權的法律規范

此處所指的法律規范屬于狹義的法律規范范疇，指的是全國人大及其常委會制定的法律文件。憲法是我國的根本大法，一切法律、法規都不得同憲法原則相悖。盡管其受篇幅調整的影響把它列入法律規范中，但它的位階高于狹義的法律。《中華人民共和國憲法》第46條指出“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。” 這也體現了我國對未成年人拔節孕穗階段發展的重視。

首先，《中華人民共和國教育法》規定學校等教育機構享有管理學生學籍與獎勵或處分學生的權利，這也印證了學校等教育機構享有處分學生權利的規定。其次，《中華人民共和國教師法》賦予教師學生的品行評價權。一方面，教師有義務對侵害學生合法權益的行為加以制止。另一方面，教師還應自覺抵制對學生正常發展有消極影響的現象或行為。其次，《中華人民共和國教師法》還肯定了教師制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為。 再次，《中華人民共和國義務教育法》重申，學校應對學生違規違紀的行為給予適當批評與教育。最后，盡管法律賦予學校處分學生的權利，但是現行《中華人民共和國未成年人保護法》第二十七條也指出未成年人人格尊嚴應得以保障，學校、幼兒園的教職員工不得有對未成年人實施體罰、變相體罰或者侮辱其人格尊嚴的行為。而對于對實施校園暴力的未成年學生，《未成年人保護法》中也強調了校方應從暴力程度及危害性入手并結合相關法律對當事人進行約束、管教。

綜上，法律中關于中小學教師懲戒權的規定往往是原則性的，它們都具有一定的指導性，發揮著提綱挈領的作用，但是這些規定內容較為抽象，例如我國《中華人民共和國教師法》規定教師可以對學生進行教育教學管理。但對于教師的教育教學管理權是否涵括對學生的懲戒權，我國上位法律規范持有的立法態度相對模糊。《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》等上位法尚未厘清教師懲戒權，對待懲戒的“度”并未明確。

二、中小學教師懲戒權的行政法規規范

行政法規規范是國務院為執行法律的規定制定的法律文件，其名稱多為“條例”“規定”。有關大中小學教師懲戒權內容的行政法規規范主要包括：《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》《普通高等學校學生管理規定》《教師資格條例》等，在這些行政法規中，不只是像上述法律那樣高屋建瓴地指出學校開展教育懲戒的方向，而是有更加詳細的關于中小學教師懲戒權的具體規定的講解。

國務院在《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》中重申了教師懲戒權之重要性，應將制訂教師懲戒實施細則之事提上日程，依法處理教師因懲戒問題引發的矛盾。教育部《普通高等學校學生管理規定》強調，學校應以具體情節為準，對學生違紀違規行為進行批評教育，并恰當給予學生紀律處分。其中，警告、處分、留校察看、記過、開除學籍等是較為常見的紀律處分。第53條規定：學校應對學生處分出具處分決定書，并就處分決定書之內容作出細致而明確的規定。《教師資格條例》對我國教師提出了不得侮辱學生人格的要求，若造成惡劣影響，縣級以上教育行政部門將會嚴肅處理，撤銷該教師的教師資格。

行政法規中則是細致地分類教師懲戒權的方向和類型，內容更加詳盡。在教育懲戒權設定上，創設懲戒的種類、形式、幅度等內容；在教育懲戒權的規定上，對上位法創設范圍內的懲戒權作出具體化規定；在教育懲戒權的實施上，教師以法律規范和校紀校規為懲戒準繩，對學生失范的行為施以否定制裁。以上這些做法都為教師管理教學、教育學生等方面提供強而有力的支持，利于開展思想教育工作。行政法規范在行使教育懲戒權的過程中存在一定不足，例如在教育懲戒權設定的位階普遍較低、下位法對上位法的具體化程度不足、教育懲戒權的實施主體不明確等。

三、中小學教師懲戒權的地方性法律規范

地方性法規規范是省市區級以及設區的市、自治州人大及其常委會為執行法律、行政法規的規定，根據本行政區域的實際情況制定的法律文件。當下有關教育懲戒的文件主要包括：其一，河北省人大于2019年頒布的《河北省學校安全條例》，條例充分回應社會關切，強化校園欺凌防范，明確治理“校鬧”，明確教師教育懲戒權。其中，“校鬧”包括毆打他人、故意傷害他人或者故意損毀公私財物、非法限制學校學生和教職工人身自由、侮辱、恐嚇學生、教職工等行為。為此，校方可以完善監督機制和舉報制度，對學校內發生的侵害學生及教職工人身、財產權益的不良行為依法調查處理或者轉送相關部門調查。而違反本條例規定，侮辱、毆打學生、教職工，干擾學校教育教學秩序、應急處置和事故處理，需要承擔相應法律責任。其二，2020年廣東省頒布《廣東省學校安全條例》，其中第56條對于校園內有用硬物投擲他人、推搡、爭搶、強迫傳抄作業等違規行為，教師理應制止，并依據情形采取與學生年齡和身心健康相適應的懲戒方式。然而懲戒的目的是希望學生改正不良行為，保持健康的學習和生活方式，校方或教師在這一方面應本著先制止、批評后懲戒的原則行使教育懲戒權，禁止對學生進行體罰、變相體罰或以打罵等形式嚴重侮辱學生人格尊嚴。該條例還以專章的形式規范了教育懲戒與違法處置的內容，在全國率先以立法的方式明確賦予教師教育懲戒權。較河北省之前的規定而言明顯更為具體，既對教師的教育懲戒措施使用權給予了肯定，同時對懲戒措施的具體適用情況給出相關規定。

在過去相當長一段時間，由于沒有明確教師懲戒權，出現教師不敢管或不愿管的情況，引起社會的廣泛關注。事實上，中小學生由于缺乏自我管理能力，難以避免出現擾亂課堂秩序、干擾老師教學、逃課甚至頂撞老師等現象。而本行政區域內的人大及其常委堅持國家總體綱領的指導，參照本城市教育環境和管理特點編制相應的關于教師懲戒權的地方性法規。地方性法規一般可就體罰和懲戒的界限、懲戒的目的、合理的力度、場所，體罰和變相體罰的等級等作出明確的規定，以利于教育懲戒權的行使。但是從立法效力來看，作為各省市出臺的地方性法規，其法律效力僅僅覆蓋各自區域，而不能輻射其他地區。

四、中小學教師懲戒權的行政規章規范

行政規章包括部門規章和地方政府規章。部門規章包括國務院部委、直屬機構、直屬特設機構以規章的制定程序制定的法律文件。2010年教育部《普通高等學校學生管理規定》指出，學校應對學生失范行為開展批評教育，并結合具體情節給予學生紀律處分。常見的紀律處分主要包括警告、處分、留校察看、記過、開除學籍等。該規定第53條提到，學校應對學生處分出具處分決定書，并就決定書內容做出明確的說明。2020年教育部公布了《中小學教育懲戒規則（試行）》，對教師的教育懲戒概念、適用范圍、申訴及救濟途徑等方面做出規定。《懲戒規則》率先以國家角度賦予中小學教師懲戒的權利。

地方政府規章是省級政府、設區的市、自治州政府為執行法律、行政法規、地方性法規的規定，制定的在本行政區域內施行的法律文件。例如，山東省青島市于2016年出臺的《青島市中小學生學校管理辦法》中首次提到“懲戒”的概念，該《辦法》第11條聲明，“學校應給予嚴重干擾正常教育教學活動的中小學生適當批評教育，嚴重者可適當懲戒。”《上海市中小學學生學籍管理辦法》（2017年版）第46條指出，常見處分方式主要包括警告、嚴重警告、記過與留校察看。高中階段學生在校接受教育過程中被司法部門勞教、判刑，或留校察看期間依然實施嚴重違法行為的可對其作出開除學籍的處理。2020年《海南省中小學教師減負措施清單》厘清了政府、學校、教師及社會的職責邊界，依法依規賦予教師教育懲戒權，保障教師履行工作職責的合法權益。

在搜集現有的法律法規的過程中，可以發現中小學教師行使懲戒權的標準尚未清晰，這易導致教師出現對懲戒權限把握不準的情況。關于教育懲戒權的規定進一步明確學校與教師依法取得的教育權，明確為法律所不允的以體罰為代表的教師失范管理行為的“底線”，但是教育懲戒權并未形成一個完備的體系。一方面，由于行政規章效力位階較低，在司法審判中僅處于參照適用的地位。為此，這類規范性文件在制定有關教育懲戒的規定時會受到較多限制，超出限制的規定不僅得不到法院的適用，據此作出的行政行為還會被判決撤銷。另一方面。教師雖然實際行使著對學生的懲戒權，但由于無明確的相關規定，法律對教師懲戒權的界定是以學生人身權利不受侵犯作為基本出發點，教師使用的強制性在多大程度上是適用、合法的，多大程度上會超越界限均無法統一、無據可考。這必然導致要么教師濫用懲戒權，侵害學生的合法權益，則其合法懲戒權會受到限制甚至被剝奪；要么教師的合法懲戒權受到限制甚至被剝奪。

五、總結

隨著我國法治事業的不斷進步發展，中小學教師懲戒權法律規范日漸豐富，相關的內容也不斷精進。我國對教育懲戒立法非常重視，有關法律規范也有了相當基礎，然而我國現行并無一部專門針對教師懲戒權的法典，筆者僅是梳理了現行有效的法律文件中有關懲戒權的內容。

通過上述的梳理發現，關于中小學教師懲戒權立法保障方面還存在以下幾個問題。其一，立法層級較低且分散。已出臺文件中對教師懲戒權進行明確規范的僅僅是《懲戒規則》，而《教育法》《教師法》等上位法均未明確教師懲戒權，《懲戒規則》屬于部門規章，針對教師懲戒權的保護不能達到相應的效果。另外，實施過程中缺少配套的其他法律法規。懲戒權行使往往發生在實際教育教學活動中，產生的懲戒糾紛會涉及到其他領域。其二，懲戒實施主體不明確。在教師懲戒實施主體的規范中，《懲戒規則》多次提到教師一詞，并指出實施懲戒權的主體應當為學校與教師。但在教師主體規定方面沒有進一步說明哪些是教師可以懲戒，具體實施過程中存在爭議。其三，地方缺乏懲戒細則。目前，我國各地缺乏適用于本地區的懲戒細則，僅有部分地區的教育條例與規范性文件涉及中小學教師懲戒權，體現東部經濟較為發達的地區相對較多，而中西部地區較少。此外，地方制定懲戒細則缺乏上位法的指導。通過閱讀地方上有關教師懲戒權的條文，發現教師懲戒權相關內容多是沿用《教師法》等法律法規的規定，其內容大致相同。

盡管教育懲戒的概念并未直接寫入法律，然而教育教學活動中教師教育懲戒權的作用發揮不可取代。該概念在學界乃至全社會范圍內達成共識，并且其內涵也延續了我國文化傳統、契合著我國教育實踐。但仍需注意的是，關于教育懲戒權的制定、實施的相關體系尚未成熟。道阻且長，行則將至。包括《教師法》在內的教育相關法律或許需進一步修訂完善，教育懲戒的具體實施需在實踐過程中持續優化、細化，隨后對其規定進行評估、修訂、完善。簡單而言，將教育懲戒制度寫入我國現行立法體系內是推進依法治教的最有力手段，建立健全法律體系勢在必行。

【參考文獻】

[1]李雪瑩.中小學教師懲戒權法律問題研究[D].昆明：云南大學，2018.

[2]申素平.教育懲戒立法研究[J].中國教育學刊，2020（03）.

（基金項目：本文系海南省教育科學規劃課題“海南中小學教師懲戒權的實證考察”的研究成果，課題編號：QJY20201034）