社會救助服務協同供給的適應性論證與對策建議

代蜀鄂

摘 要：風險社會中，社會相對弱勢群體愈加易于陷入困境，社會救助服務需求增加，政府單一主體供給模式面臨諸多挑戰。在協同治理思路指導下，社會救助服務可實行政府、市場和社會三方力量多元主體協同供給的新模式。從三個方面論證得出該模式的應用具有充分的適應性：第一，公共產品理論為社會救助服務協同供給提供了現實性；第二，社會救助服務的準公共產品屬性為其提供了可行性；第三，政府失靈與市場失靈理論為其提供了必要性。實踐中，通過明確協同供給主體的集聚方式、明確協同供給主體的角色定位和加強社會救助服務參與者的專業培訓等舉措推進社會救助服務的協同供給。

關鍵詞：社會救助服務；協同供給；適應性

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）02 — ００69 — ０6

一、問題的提出

當今世界正經歷百年未有之大變局，國際環境日趨復雜、國內改革發展穩定任務繁重，社會的不穩定性和不確定性進一步增加。無疑，人類已處于并將長期處于復雜的風險社會中，面臨著更大的社會風險與矛盾，社會相對弱勢群體愈加易于陷入困境，對社會救助服務的發展提出了更大的挑戰。

同時，隨著協同治理思路的普及，社會救助服務的供給模式亦漸趨轉變，社會力量開始成為救助服務供給的協作力量。但需要明確，救助服務相比于單純的物質和現金救助要復雜得多，所供給的救助服務內容需要與龐大的受助對象需求相匹配，服務供給有專業的素質要求，參與救助服務的社會組織必須具備專業的服務能力，而分析救助對象的需求也是一項龐大的工程，救助服務由誰來供給，以什么樣的方式供給，如何確保供給成效等問題都是亟需考慮的。

由此，社會救助服務供給的發展需要在理論論證的基礎上，結合實踐經驗，進一步探索新的供給模式。在理論上，學者們已嘗試從救助服務供給的不同方面進行探析，關于社會救助服務供給各方面的研究體現出協同治理思想。但實踐引發了諸多尚不明確的問題，服務與物質存在根本區別，多元主體提供物質幫扶尚且可能，服務供給如何實現？何以證明其適應性？已有實踐存在的問題是否證明協同治理在社會救助服務供給中并不具有適應性？如若適應，實踐中又該如何更好地推進社會救助協同供給模式的運行？諸如此類問題，部分通常作為已被證明的觀點使用，尚未對其進行論證。尚未被證實的問題，看似合理，但更需要理論框架給予其適用的合理性論證。

二、概念界定與理論視角

（一）何為社會救助服務

社會救助服務目前尚未統一界定，不同學者亦有不同看法，其研究方向也有所區別。世界衛生組織將社會服務定義為：針對那些由于年齡、貧困失業、健康狀況惡化和殘疾等，在購物、住房、交通、自我照料和其他照料方面需要公共援助的人所提供的社會支持性的服務和項目［1］。民政部政策研究中心的江治強表示社會救助這一概念與此界定相似，只不過社會救助服務更為強調兩點：一是針對貧困且年老、殘疾、疾病、失業等社會成員；二是非繳費性，即由政府無償提供，無需權利與義務相對等。

對社會救助服務內涵的理解可從廣義和狹義的角度進行，廣義上主要指涉及到社會救助的行政管理性服務以及提供給受助者的勞務服務這兩個方面，即行政管理性服務和專業勞務服務。狹義上指與社會救助的現金給付、實物發放相對應的，向救助對象提供勞務的救助方式。可將其定義為：由政府主導，引導社會力量共同面向救助對象，尤其是那些有老年人、兒童、殘疾人以及失業者和重大疾病患者等特殊對象的貧困家庭，針對貧困家庭及其成員存在的差異化的需求與問題，提供生活照料、教育與就業、醫療康復等方面的日常照料服務以及其他社會支持性服務。

（二）理論視角：協同治理

協同治理理論作為一種新興的理論，是由聯邦德國斯圖加特大學教授和著名物理學家哈肯在20世紀70年代初創立，屬于自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論的交叉理論。協同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人等子系統構成開放的整體系統，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統中諸要素或子系統間非線性的相互協調、共同作用，調整系統有序、可持續運作所處的戰略語境和結構，產生局部或子系統所沒有的新能量，實現力量的增值，使整個系統在維持高級序參量的基礎上共同治理社會公共事務，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的［2］。協同治理強調六點內涵：一是多元主體協同治理，強調政府、市場和社會三方力量多元主體；二是協同治理主體需要多中心集聚，多元性權威；三是各方主體之間的自愿協作和平等地位；四是協同治理的根本目的在于維護社會和諧與公平正義，實現社會效益最大化；五是政府、NGO、企業等主體充分利用各自的資源優勢，在協同治理中形成優勢互補格局，以達到“整體大于部分之和”效應；六是動態發展性，各協同主體及其運行需要隨著客觀環境的變化因時因地做出及時調整。

三、社會救助服務協同供給的現實基礎：社會救助服務供給現狀

（一）社會救助服務供給的發展成效

社會救助作為“托底線、救急難”的一項重要民生制度，已逐漸與其他社會保障制度相銜接，新中國成立以來，我國的社會救助制度有了很大的發展，由過去臨時性“救濟”向制度化“救助”轉變，尤其是近年來，黨中央、國務院加強決策部署，不斷完善社會救助制度體系，救助水平不斷提高，救助理念實現了從“救濟”向“救助”的轉變，服務型救助受到國家重視，開始研究社會救助服務發展的相關政策法規，在政府相關政策支持與方向引導下，救助服務財政投入力度不斷加大，救助服務供給的實踐探索不斷深入。政策支持上不斷跟進，政府購買服務與社會力量參與逐漸推廣，在服務對象覆蓋面、服務內容、方式等方面不斷取得新進展。

一是不斷強化政策支持，給予專項救助以政策規定。早在2006年修訂的《農村五保供養工作條例》中，就明確提出要對生活不能自理者提供照料服務；期間各級救助政策的指導實施都在不斷完善，至2020年《關于改革完善社會救助制度的意見》提出，要加強專業社會工作服務，鼓勵社會力量和市場主體參與社會救助，擴大社會救助服務供給，到目前國家亦在不斷強調社會救助保障民生的重要作用。二是政府購買服務與社會力量參與逐漸推廣。政府在承擔社會救助主體責任的同時，也在加大社會機構的培養，支持鼓勵社會力量參與，以項目制的形式將社會救助交給社會主體具體執行。三是服務體系更加完善。在政策支持引導下，結合地方實際情況，通過建立養老院、公辦福利機構、社工服務機構、利用財政性支持項目以及公益創投等方式，對老年人、殘疾人、疾病患者、單親家庭以及特困和臨時性貧困者等各類弱勢群體提供了多樣化和個性化的救助服務。

從已有實踐來看，總體發展趨勢在政府主導下進行，同時，在協同治理思路的指導下，我國也開始探索新的更加適應社會救助服務需求的供給模式，逐步完善社會救助服務體系，構建救助服務供給機制，救助服務正朝著多元化供給的方向發展，既有由政府為主的公共部門直接提供的實踐，也有采取市場化、社會化方式運作，由“政、企、社”協作提供的經驗，在實踐中取得了有益成果。

（二）當前供給模式存在的問題

在當前救助服務需求日趨緊迫的情況下，我國的社會救助服務體系發展尚不完善，雖然相關的救助政策法規中提到過社會救助服務，但并沒有詳細規定，服務只是作為輔助形式存在，對于社會救助服務供給模式尚未提及。總體上，我國社會救助服務的發展尚處于起步探索階段，社會救助服務供給相對滯緩，供給模式存在一定問題，以政府為主的公共部門來提供，面臨著效率不夠高、財政壓力大、供給方式單一等問題。由公共部門直接提供社會救助服務，傾向于采取“中庸”的方式，即為同一類救助對象提供統一的服務，與受助者個性化、差異化的需求缺乏適應性，容易造成一部分供給過剩、另一部分供給不足甚至是供需背離的情況，同時，公共部門的經營管理不可避免帶有行政化傾向，公共部門行政人員也會從“經濟人”的角度思考問題，為了部門績效，難免存在形象工程，對救助對象的需求缺乏彈性化管理，權威的存在也會致使其更多以管理者而不是服務者自居，從而影響供給效率。

（三）創新供給模式面臨的挑戰

從我國當前的實踐來看，目前救助服務供給模式的創新實踐面臨著兩大挑戰：一方面是供給者自身存在問題，政府自身能力有限，其供給不可能滿足整個社會所有弱勢群體的服務需求，而且僅依靠政府供給還存在政府失靈風險，這樣的供給機制在構建供給主體和方式上都存在問題。另一方面是需求者的問題，救助服務對象涵蓋了男女老少各年齡段的人群，包括殘疾人、疾病患者、未成年兒童、有勞動能力而處于失業狀態者、單親家庭等不同類別，服務內容包括安老服務、康復服務、兒童托管服務等，這些復雜的服務人群和需求需要各種專業的服務機構進行需求分析，精準提供服務，才能夠達到供需平衡的效果。此外，救助服務供給機制的法律政策支持不到位、社會力量參與救助服務供給模式不夠成熟以及供需不平衡等問題也仍然存在，解決當前救助服務供給存在的主要問題，需要進一步加強救助服務供給機制構建方面的探索和創新。

四、社會救助服務協同供給的適應性論證

協同治理理論應用于社會救助服務供給模式優化，需要在供給主體上將政府、市場（企業為主）、社會（基金會、非政府組織、家庭、個人）三方力量多方主體包括在內，社會救助服務的協同供給具有充分的適應性，對此，可從現實性、可行性和必要性三個方面進行論證。

（一）現實性：公共服務供給的普遍性特征

著名經濟學家薩繆爾森提出，“純粹的公共物品或勞務指的是每個人對這樣一種物品或勞務的消費都不會導致其他人對該物品或勞務消費的減少”［3］。這類純粹的公共物品與私人物品具有顯著區別。通常將非競爭性和非排他性作為公共產品最普遍的兩大特征，“非競爭性”是指在現有的公共產品供給水平上，一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應，新增消費者不需增加供給成本，即增加消費者的邊際成本為零，任何人對公共產品的消費都不會影響其他人同時享用該公共產品的數量和質量。“非排他性”是指一個人在消費這類產品時，無法排除他人也同時消費這類產品，即使你不愿意消費這一產品，你也沒有辦法排斥；雖然有些產品在技術上也可以排斥其他人消費，但這樣做是不經濟的，或者是與公眾的共同利益相違背的，因而是不允許的。與純公共物品相對的便是私人物品，具有競爭性和排他性，處于二者之間的便是準公共物品，具有不完全的非競爭性或者不完全的非排他性，這類物品也被稱為俱樂部產品，社會救助服務便具有準公共物品屬性。

通常，對于公共產品和私人產品的供給方式既可以采用私人方式提供，也可以采用公共方式提供，還可以采用私人和公共的混合方式提供，不同的供給方式有不同的優缺點，而具體采用何種方式則要依據總體效益而定。通常所說的私人提供即是以市場力量為主導提供公共物品，市場提供一定程度上效率更高，也有利于節省行政成本，使市場資源按需分配，自動趨于均衡。但由于公共物品具有非競爭性與非排他性，一個人無論是否付出相應的成本，都將從公共產品中獲益，因而個人出于利己主義會傾向于讓別人承擔成本，而自己只享受公共物品帶來的好處，即會出現“搭便車”現象，如果完全由私人（市場）提供公共產品，將會出現供不應求的現象，無法達到社會效益最大化。而政府可以通過征稅來提供公共物品，還能按照預算與行政資源管理進行資源分配，但如果完全采取公共提供方式，即政府提供，同樣的道理，由于政府免費向社會提供公共物品，人們將不會根據自己的需求進行消費，而是會過度消費，直到產品的邊際效益為零，此種情況會造成“公地悲劇”，而且政府提供傾向于按照平均數進行分配，一定程度上會存在供給過剩與供給不足同時存在的現象。

由此，完全的市場提供和完全的政府提供公共物品都存在不足之處，在當今復雜性與不確定性極高的社會，更加行不通。政府有責任與義務提供公共產品，而市場也有理由提供公共物品，譬如，利他主義的存在、企業出于社會責任、志愿者出于人道主義等都為社會力量參與公共物品供給提供了動力。因此，社會力量應當與政府協同參與公共物品提供，發揮各自的優勢，各參與主體集聚協商，構建出一套協同治理的方案才是最優化的現實選擇。

（二）可行性：社會救助服務的準公共產品屬性

社會救助服務具有準公共產品屬性，但救助服務受助對象需要滿足一定限制條件，因而一定程度上存在競爭性，受助對象數量到達一定水平將會產生擁擠效應，完全靠私人提供和政府提供都行不通，這為社會救助服務的協同供給提供了可行性。

社會救助服務本質上屬于社會支持性服務，面向的對象都是需要公共援助的人，因而具有公共產品的部分特性，比如在消費上是非排他的，只要符合救助服務受助條件的人都可以接受幫助，但與公共產品又有一定區別，雖具有非排他性，但也具有不充分的非競爭性，在一定區域內，社會救助服務的供給資源是一定的，隨著受助人數的增加，所需要的服務資源也將相應增加，在政府提供的條件下，將會增加財政壓力，同時，對專業服務人員及其崗位的需求也將隨之增加，進而增加救助服務成本，所以增加邊際人數的救助成本并不為零，因此可以認為社會救助服務屬于準公共產品范疇。對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則，而且從實踐中也可以看出，完全由政府提供將會面臨諸多問題，已不適應經濟社會發展，尤其是在“后扶貧”時代社會風險增多的情況下，社會相對弱勢群體的救助面臨更大挑戰，所以由政府、民間組織、企業、家庭、志愿者等多主體協同供給是可行的選擇。

（三）必要性：政府失靈與市場失靈

政府失靈與市場失靈不可避免，這既是自身機制的缺陷，也是市場運行的必然結果，歷史與現實都證明純粹的計劃指令和純粹的市場運作都行不通，需要計劃與市場的配合，這為社會救助服務協同供給提供了必要性。

理想中的政府要求滿足兩個條件，一是公務人員普遍具有利他主義，一切工作都以他人利益和社會利益為出發點；二是不存在信息不對稱。但現實中，我們可以看到，理想中的政府是不存在的，一方面公務人員也是“經濟人”，從理性主義出發，他們也會考慮私人利益，其工作不可能完全以利他主義為準繩；另一方面，社會信息存在普遍不對稱會影響工作效率；此外，政府部門決策程序、組織結構、工作人員能力等諸多因素都制約理想政府的形成。因此，現實中不可避免會存在政府失靈現象，由于公共權力的存在，政府失靈有時候會比市場失靈更加可怕。

市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務的情況。分析市場失靈，需要明確“完全競爭”這個概念，完全競爭常用于經濟學領域，它是先舍棄經濟現象中許多復雜的影響因素，在極為嚴格的假設條件和約束條件下，分析市場價格調節資源配置達到市場均衡的狀態，市場均衡即達到了“帕雷托最優”，即社會沒有供給過剩，也沒有需求短缺，供給等于需求，稀缺資源達到了有效配置［4］。市場達到完全競爭狀態需要滿足幾個條件：第一，市場價格是給定的，生產者和消費者都是市場價格的接受者：第二，市場存在完全信息，生產者和消費者之間不存在信息不對稱現象，擁有的資源對等；第三，不存在外部性，廠商不會以價格以外的行為直接影響沒有契約關系的其他人或廠商，廠商的生產成本等于他的社會成本；第四，不存在公共物品［5］。只有在滿足這些嚴格的假設條件下，市場才會存在完全競爭，也只有在完全競爭模型下，市場才能達到均衡，資源才會有效配置［6］。但現實中，這些假設條件無法同時滿足，眾所周知，信息不對稱現象普遍存在，由于各種壟斷現象存在，市場并非按照給定價格運行，且公共物品普遍存在，故而不可能形成完全競爭市場，因此市場失靈是必然現象。

由于政府和市場都存在失靈現象，故而，對于社會救助服務這一準公共產品的生產與供給不能單靠政府或市場完成，必須通過政府與市場協同參與，通過多主體的協同治理，才能達到社會效益最大化。

五、社會救助服務協同供給的對策建議

社會救助服務本質上屬于準公共物品范疇，以往的單一主體供給存在諸多問題，而多元主體協同參與救助服務供給具有現實性、可行性和必要性。通過政府、企業、社會組織、個人等多元主體集合，充分發揮政府、市場和社會的資源與平臺優勢，既平衡了供給主體的能力優勢，又有效解決了救助對象需求識別的問題，從而能夠更好地提供社會救助服務。多元主體協同供給推行中，需明確各主體的集聚方式、角色定位和功能職責，既要明確分工，也要協作互動；此外，由于各主體專業領域各異，需要加強社會救助服務專業培訓。

（一）明確協同供給主體的集聚方式

在多元主體協同供給模式中，協同主體可采取三種集聚方式，即多中心集聚、平行集聚和混合集聚。第一，多中心集聚，即在社會救助服務供給總系統中，分別形成以政府、市場和社會為中心的三個子系統，“三方主體”從不同角度發揮主導作用，統籌協調整個系統的運轉。第二，平行集聚。主要強調各主體權責不分大小、地位不分等級，每一方都是協作系統的重要環節，共同致力于社會救助服務的提供，其發揮的作用體現在規模效應上，能夠有效彌補政府和市場失靈的不足，達到整體大于部分之和的效果。第三，混合集聚，即前兩種方式的混合。社會救助服務供給是一項系統而復雜的工程，其中各個環節都包含了多個子系統，實踐中往往多采用混合集聚方式。

（二）明確協同供給主體的角色定位

首先，政府做好引導協調、政策支持等工作。政府在法規建設、財政支持、組織動員等方面具有其他主體不可比擬的優勢，因此，在政府、市場和社會之間的角色定位中，政府要發揮好主導性協調和政策支持作用，維護好市場秩序，培育壯大社會力量，為社會救助服務供給提供戰略性指導。一是政府要發揮宏觀調控作用，從全局角度出發，回應社會救助對象需求，建立救助對象管理數據庫，規劃救助項目，具體執行交由市場和社會，相關部門為其建立參與機制和渠道，提供救助項目和需求信息，確保參與救助服務供給的路徑暢通。二是繼續探索政府購買救助服務的做法。三是提高社會治理水平，發揮好市場監管作用，維護好市場秩序，為市場和社會力量參與救助服務提供環境支持。四是培育壯大社會力量，完善社會組織發展制度。最后，政府還需負責引導協調和法律監督，避免因各主體不同利益訴求造成矛盾與沖突。

其次，市場（企業）秉持互利共贏、道義履行的理念。企業作為市場經濟活動的主要參與者，需要承擔一定的社會責任。企業將其自身發展與救助服務協同供給模式結合起來發展，對企業自身發展具有積極效應。企業在社會救助服務中主要體現在能力發展型服務，提供就業服務和青少年能力發展服務，通過與政府對接救助群體信息，采取技能培訓、就業咨詢、就業信息及崗位提供等方式幫助有勞動能力但因制度性、結構性因素或自身競爭力不足而失業的成員實現就業；同時，為弱勢青少年群體能力發展提供專門指導，提升其能力資本。通過參與救助服務供給，企業有效履行社會責任，樹立企業的社會形象，成為企業的無形資產；受助對象得到救助服務，能力得到提升，心懷感恩，加之公共服務意識的驅使而加入救助服務事業中，實現受助對象的可持續發展；企業與受助者的互動營造了良好的社會公益文化，從而實現了多方的互利共贏。

最后，社會做好供給補充和公益傳播。其一，發揮社會組織作用。社會組織不以營利為目的，由于具有較強的志愿者性和公益性，且具有較強的組織性、專業性，組織內部具有較高的道德基礎，相對于企業和政府，社會組織更加貼近群眾，對弱勢群體更加了解，能夠提供更加精準的服務。同時，民間社會組織參與社會救助還能夠顯著增強臨時救助的時效性和靈活性［7］。此外，社會組織的公益性質還具有先天的凝聚力，能夠動員家庭、個人、社會志愿者等主體積極加入救助服務供給，還可聯合學校等事業單位形成服務網，真正實現社會救助服務社會供給。其二，發揮媒體宣傳作用。媒體作為普通民眾與項目方溝通的橋梁，扮演著雙重角色，既是社會問題與公益項目的報道者，也是公益項目的參與者；同時，也承擔著雙重職責，既呼吁民眾積極參與社會公益項目，又以自身強烈的社會責任感積極主動參與其中；此外，還發揮著雙重優勢，媒體利用平臺自身優勢和媒體工作者敏銳的洞察力，積極調配各方有效資源，舉辦各種社會公益活動，在全社會形成公益文化氛圍，對救助服務的開展營造良好的文化風氣。

（三）加強社會救助服務參與者的專業培訓

加強對救助服務供給主體的專業培訓，需要政府、企業、社會等多方面共同協作運轉，整個救助服務是一項系統的工程，任何一個環節都不能脫離整體。第一，發揮教育文化傳輸作用，提升志愿者專業知識。通過學校的文化教育，開展相關課程，對救助對象需求進行探索，從理論上了解救助服務相關知識，提升文化普及度，培養一批熱心公益事業的學生，做好人才儲備。第二，塑造與提升民眾的公益理念。公益理念的提升可以從政府引導、學校教育、媒體宣傳和公益事業發展等方面進行展開。第三，加強相關學術研究，為救助服務培訓提供理論指導。第四，政府雇傭專業人才，開展救助服務。通過引進專業的社會工作者參與救助服務培訓，提升救助服務供給者的專業知識和專業技能。社會工作“助人自助”的理念以及傾聽、共情、同理心等技巧的使用能夠給予受助者一定的精神慰藉和心理支持，改善救助對象的消極心態，激發救助對象的潛能，幫助救助對象更好地適應環境［8］。此外，加強救助服務專業化培訓還可以通過政府給予社會組織培訓機會、企業提供救助服務崗位支持和社會組織加強內部人員培訓以提升自我發展能力等途徑開展。

社會救助服務協同供給模式的運行除了需要在供給主體和方式上進行改進，還需要從社會救助理念的轉變上下功夫，從根本上扭轉社會救助服務供給的運行模式。此外，還需通過優化創新社會救助的運行機制、強化多元主體協調和資源統籌機制、優化服務遞送和質量監督機制等舉措［9］，確保先進的社會救助服務供給模式得到高效的貫徹落實。

〔參 考 文 獻〕

［1］倪明勝．社會服務概念辨識與路徑優化［J］．江西社會科學，2012，32（02）：210-215．

［2］姬兆亮，戴永翔，胡偉．政府協同治理：中國區域協調發展協同治理的實現路徑［J］．西北大學學報（哲學社會科學版），2013，43（02）：122-126．

［3］［美］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學（第十四版）［M］．胡代光，等，譯.北京：北京經濟學院出版社，1996．

［4］［6］席濤．市場失靈與《行政許可法》——《行政許可法》的法律經濟學分析［J］．比較法研究，2014（03）：50-67．

［5］［美］約瑟夫·E．斯蒂格勒，卡爾·E．沃爾什.經濟學（上冊）［M］．黃險峰，張帆，譯.中國人民大學出版社，2005：229-236．

［7］張亞玲，郭忠興.適應性治理與整體性協同：對江蘇兜底保障探索的理論詮釋［J］.農林經濟管理學報，2020，19（04）：485-494.

［8］馬艷燕．社會救助服務內容及運行管理機制研究［D］．南京大學，2015．

［9］張浩淼，仲超.新時代社會救助理念目標、制度體系與運行機制［J］．西北大學學報（哲學社會科學版），2020，50（04）：99-107.

〔責任編輯：孫玉婷〕