職務科技成果賦權改革的困境與對策

劉玉勉 王蘇野

摘 要：職務科技成果賦權改革對于推進關鍵核心技術攻關、解決科技成果轉化率低、掌握未來科技競爭主動權極具現實意義。我國已在制度調整及探索試行中奠定了一定的實踐基礎，但也存在現有相關制度規定有待完善、賦權改革目標導向有待優化、激勵機制遞減效應有待關注、賦權改革探索范圍有待拓展、多元主體權益分配有待平衡等難點問題。可以通過統一協調相關政策制度、逐步擴大賦權改革規模、分類推進賦權改革路徑、優化制度平衡各方權益、多措并舉健全保障機制等推進路徑，優化權利資源配置，持續提升職務科技成果轉化效能。

關鍵詞：職務科技成果；賦權；改革

中圖分類號：G644

文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.006

Abstract：The reform of empowering post scientific and technological achievements is of great significance for promoting the breakthrough of key and core technologies， solving the low conversion rate of scientific and technological achievements， and grasping the initiative of future scientific and technological competition. China already has laid a certain practical foundation in institutional adjustment and exploration and trial implementation， but there are also difficulties in the existing system provisions to be improved， power reform target orientation to be optimized， incentive mechanism diminishing effect to be paid attention to， power reform exploration scope to be expanded， and the distribution of multiple subjects to be balanced， etc. It is suggested to optimize the allocation of power resources and continuously improve the efficiency of the transformation of scientific and technological achievements by unifying and coordinating relevant policies and systems， gradually expanding the scale of empowerment reform， promoting empowerment reform by classification， optimizing the system to balance the rights and interests of all parties， and taking multiple measures to improve the guarantee mechanism.

Key words：post scientific and technological achievements; empowerment; reform

職務科技成果，是指科研人員執行本單位任務產生的職責科技成果，或者是主要利用本單位物質技術條件完成的資源科技成果。［1］職務科技成果賦權改革，即以促進科技成果轉化效能為目標，在保障國家安全、國家利益及社會重大利益的前提下，對職務科技成果的權益歸屬進行不違背強制性法律規則的制度調整。

一、職務科技成果賦權改革的基礎分析

我國積極推進法律制度體系建設及賦權改革試點，在政策制度、試點實踐等方面擁有一定的現實基礎。

（一）政策制度體系的基礎分析

自2011年開始，我國啟動科技成果處置權和收益權改革試點，建立相應的法律制度體系構架。此后，通過制訂規范性文件、修訂相關法律等，推動完善賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權的法律法規和政策措施。國家密集出臺職務科技成果賦權改革的政策制度，并在法律修訂中預留制度空間，旨在完善法律政策基礎，激發全社會的創新活力，可以說，實施職務科技成果所有權或長期使用權賦權改革具有一定的制度基礎。

（二）改革實踐探索的基礎分析

為促進創新鏈與產業鏈深度融合，我國諸多地區積極推進職務科技成果賦權改革，為賦權改革提供了實踐基礎。

1.混合所有制模式。職務科技成果混合所有制，是科研單位將部分職務科技成果所有權轉移給科研人員，即職務科技所有權由科研人員和科研單位共同所有的制度。混合所有制改革由西南交通大學于2010年率先嘗試。基于此，四川省于2015年出臺《中共四川省委關于全面創新改革驅動轉型發展的決定》，以地方規范性文件明確職務科技成果混合所有制。2020年8月，深圳市人大頒布《深圳經濟特區科技創新條例》，從地方性法規層面明確混合所有制。除四川、廣東外，混合所有制在湖北、浙江等地均有探索實踐。其積極意義在于可以產生降低交易成本、避免公地悲劇、防止國有資產流失的預期效益。［2］

2.賦予完整所有權模式。2019年重慶大學率先探索“權益讓渡”新模式，即賦予科研人員職務科技成果完整所有權。重慶大學對于允許轉讓的職務科技成果，經評估并收取一定比例資源占用費后，學校將成果所有權完整讓渡給完成人或賦予完成人長期使用權，由完成人自主實施轉化。［3］賦予科研人員完整所有權，是最為積極的權利激勵方式，是對科研人員智力勞動的價值肯定。

3.所有權轉為股權模式。2015年，上海發布加快科創中心建設的22條意見，既鼓勵“先投資后獎勵”，也支持“先賦權后投資”。“先投資后獎勵”，即科研單位先將職務科技成果作價投資成立公司，再獎勵科研人員相應的公司股權；“先賦權后投資”，即科研單位先將所有權按照一定比例獎勵科研人員，再以該成果進行作價投資。將所有權以獎勵方式呈現，并進行作價投資，對于提高職務科技成果轉化效能的作用較為明顯。

4.所有權以外權益讓渡模式。2014年，湖北省試點授予研發團隊科技成果完整的知識產權，并在《高校院所科技成果轉化資產處置與收益分配實施細則》中明確科技成果的榮譽權歸高校院所，處置權和收益權歸科研團隊。北京、上海、重慶等地都明確賦予科研人員期限不低于十年的長期使用權；山東提出鼓勵獨占許可權方式賦予長期使用權；上海交通大學將后續衍生成果賦權給科研人員，采用許可或者轉讓的方式，對職務科技成果的衍生研究成果進行前置賦權。采用所有權以外權益讓渡的方式，是在不變更所有權權屬的基礎上實現權利資源的優化配置，便于規避強制性法律規則，是當前實踐中運用較為廣泛的改革模式。

二、職務科技成果賦權改革的現實困境

雖然職務科技成果所有權或長期使用權賦權改革的政策制度調整及具體實踐探索取得了一定實效，但實際工作中還存在諸多難點問題，需要進一步厘清。

（一）現有相關制度規定有待完善

現有政策制度體系中，部分法律法規的相關規定有待細化與協調，導致制度規定沖突，實務中影響決策效率。一方面，部分法律法規規定了限制性條款。《促進科技成果轉化法》第十九條規定協議約定職務科技成果轉化的前提是“不變更權屬”；《專利法》第六條規定職務發明創造屬于單位，非職務發明創造屬于發明人，利用單位資源完成的研發可以約定，但并未明確職務科技成果可以由合同約定權屬；《事業單位國有資產管理暫行辦法》對國家設立的研發機構、高等院校所取得的職務科技成果所有權變更亦有限制性規定。職務科技成果所有權賦權給科研人員，與《促進科技成果轉化法》《專利法》等現有法律規定存在沖突。實踐中，違反法律強制性規定風險，會導致決策低效、處置糾紛等問題。另一方面，職務科技成果賦權改革的負面清單需要進一步明確。《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》提出探索建立賦權改革負面清單，但是目前法律、司法解釋及政府規范性文件中對此并無明確的規定或指引。突破法律制度范疇的職務科技成果賦權活動，可能面臨國有資產管理流失風險，［4］不利于決策者準確把握賦權改革項目的判斷標準。實踐探索中，中國科技大學等高校設立了專門的職務科技成果賦權改革負面清單，但此類清單主要應用于高校內部，尚未對外推廣，職務科技成果賦權改革負面清單的相關制度規定仍需要健全。

（二）賦權改革目標導向有待優化

職務科技成果賦權改革的制度設計不能止步于明確科研人員的權屬占比，還應當對職務科技成果賦權配套機制進行完善，如細化賦權稅收繳納標準、科研經費管理等規則，從而提升職務科技成果賦權改革的可操作性，實現職務科技成果的轉化應用。否則，在職務科技成果不能實現轉化的情形下，即便對科研人員進行所有權或長期使用權賦權，科研人員也無法獲得相應的現實收益。當前，在制度支持、權益分配等方面，側重賦予科研人員相關權益或提高權益占比，對于賦權后利用成果開展作價入股、科研項目經費管理、授權許可期滿后延期、知識產權維持等轉化落實中的具體操作尚需進一步完善。

（三）激勵機制遞減效應有待關注

目前，各地職務科技成果賦權改革的實踐探索，主要采取政府主導及資金激勵模式。中央直屬、省屬、市屬試點主體的職務科技成果賦權改革措施，分別依據相關層級的試點方案進行探索。政府主導方式具有短時期內整合各方資源、集中力量攻克難題等特有優勢，但往往也會存在激勵機制遞減效應的難點問題。從數據分析，自2015年起，職務科技成果賦權改革在我國部分地區已經試行并逐步推廣，但相應的激勵機制未能產生持續性提升態勢。2016年以來，高校院所轉化科技成果的合同項目數量一直在增長，然而代表成果質量的合同總金額及平均合同金額指標卻同比下降。［5］激勵機制的遞減效應，應當成為職務科技成果賦權改革探索實踐中需要引起關注的問題。

（四）賦權改革探索范圍有待拓展

當前，各地職務科技成果賦權改革的探索實踐主要集中在中央直屬、省屬、市屬試點單位，在實踐探索的范圍上仍有較大的拓展空間。第一，現有試點單位賦權改革項目規模有待擴大。部分中央直屬高校仍未被列入試點范疇，但此類高校開展試點工作的具備科研基礎及自身優勢，其賦權改革的適格資質亟待解決。此外，基于高校院所的科研基礎，可以進一步提升職務科技成果賦權改革項目的頻次和數量。第二，賦權改革試點單位主體范圍有待增加。除了高等院校之外，科研機構、醫療衛生機構、國有企業均會涉及職務科技成果的賦權改革問題，各地現有試點單位主要集中于高校院所。國有企業與市場關聯緊密，技術創新易于適應產業化應用要求，探索形成契合職務科技成果轉化規律的國有企業模式極具現實意義，試點主體范圍仍有拓展空間。

（五）多元主體權益分配有待平衡

職務科技成果轉化要從政府主導的規劃推動型向市場主導的自主驅動型轉變，忽略權屬配置問題是主要障礙。［6］波斯納定理認為，在交易成本可能擴大的市場活動中，權利配置關涉多方主體。職務科技成果從科研實驗品轉化為現實生產力，是系統性工程，會涉及行政主體、科研單位、科研人員、技術經紀等多元主體。在科研人員職務科技成果所有權或長期使用權的賦權改革中，對多元主體的權益分配應以調動各方主體積極性為目的，明確、協調、優化各方權益。然而，當前高校院所對職務科技成果轉化應用的考核導向作用并未凸顯；按比例分配職務科技成果所有權后，一方不積極轉化就會成為操作障礙，相應的配套規定仍需跟進；［7］賦權改革關涉申請權、使用權、處置權、收益權等多種權益，需要系統保護，且衍生權利維護機制亦需優化，職務科技成果收益分配機制尚需契合實際進行逐步完善。

三、國外政府資助科技成果權屬模式分析

國外相關法律規則中并無“職務科技成果”這一專門稱謂，類似成果主要為政府資助科技成果。對于政府資助科技成果，各國權屬模式歷經變化，對我國賦權改革具有一定的啟示意義。

（一）國外權屬分配模式

各國結合自身科研特點及制度基礎在權益歸屬上形成不同模式，較為典型的模式包括研發機構所有、“教授特權制”、自主協商約定、研發機構決定等。

1.研發機構所有模式。美國《拜杜法案》規定聯邦政府支持形成的專利所有權為大學所有，并且大學與發明人分享科技成果轉讓的收益。美國一流大學 主要按照固定比例或者依據分配收入區間確定比例，設計科技成果轉化收入分配方案，科研人員收益約為30%-50%。英國、法國、日本、韓國等均采用“研發機構所有”這一權屬分配機制，將政府資助科技成果所有權賦予研發機構，其制度目標在于調動研發機構轉化科技成果的積極性與主動性，且取得明顯成效。

2.“教授特權制”模式。瑞典采用“教授特權制”，即政府資助科技成果的所有權由大學教師保有，形成以科研人員利益為主導的權益分配機制。“教授特權制”對于激發科研人員主觀能動性、促進多方主體參與技術轉移轉化具有一定優勢，丹麥、奧地利、芬蘭等部分歐洲國家此前采取了這一模式。然而，受美國“拜杜規則”影響，1999年丹麥修改法律，從“教授特權制”轉向“拜杜規則”。一些原來采用“教授特權制”的歐洲國家，也紛紛進行了改革調整，賦予大學保有科技成果的權利。盡管多次面對廢除“教授特權”的呼聲，瑞典迄今仍保有“教授特權制”，且意大利于2001年引入了這一機制。［8］從利益激勵角度分析，“教授特權”給予科研人員更大自主權，更能促使科研人員投身學術創業活動。

3.自主協商約定模式。德國、澳大利亞、俄羅斯等國采用自主協商約定的模式，即法律并未明確規定政府資助科技成果的所有權歸屬，資助主體、研發機構、科研人員可以自主協商約定所有權歸屬。以德國為例，德國雇員發明法規定了職務發明獎酬的數額以及報酬支付程序遵從約定優先原則，主張職務發明權利由雇主與雇員在合理時間內對報酬的性質與數量達成合意。［9］這一權屬分配機制是最具開放性的模式，充分尊重科技成果各方主體自主意志，但需要各方達成一致。若遇到雙方無法達成合意的情境，或者參與協商主體為多方時，需要進行多輪方案的重新制定與協商，影響轉化時效。

4.研發機構決定模式。加拿大法律規定政府資助科技成果的權益歸屬由科研機構自主決定，這一機制下不同大學的權屬分配機制差異較大。如，麥吉爾大學規定政府資助科技成果的決定權歸研發人員所有，其他權益由科研人員和科研機構共有；滑鐵盧大學則保留“教授特權制”，所有權完全歸科研人員所有。研發機構決定機制是由科研機構自主實施成果轉化的，賦予科研單位自主決定的權利，構建了科研機構主導模式下的成果轉化發展方式。研發機構決定的模式，對科研單位在創新激勵、利益平衡、程序保障等方面，提出了較高要求。

（二）國外政府資助科技成果權屬分配實踐啟示

各國基于各自的國情基礎與科研情況對政府資助科技成果進行權屬分配，形成了不同模式，取得了不同的實踐效果。這對我國實踐具有啟示意義。

1.職務科技成果所有權轉移影響成果轉化效能。《拜杜法案》頒布后，短時間內美國大學在專利數量、轉化收入、衍生企業等方面的數據發生數十倍乃至百倍增長。［10］從所有權權屬轉移成效來看，通過職務科技成果賦權改革實現權屬轉移，將所有權全部賦予或部分賦予科研人員，激發科研人員內在動力，暢通職務科技成果轉化通道，是推動科技成果創新的可選路徑。

2.各方權益分配可以借助市場機制優化。從機制功能視角分析，明確的產權歸屬和利益平衡機制，有利于提高科技創新資源配置，職務科技成果處置權虛置不利于科技成果及時有效轉化。［11］職務科技成果賦權改革中的權益分配，對于調動成果轉化各方積極性具有重要作用。參考市場型發展模式下的收入分配方式，按照各參與方的貢獻大小合理地約定內部分配比例關系，［12］明確各方權責利，最優化各方利益，從而借助市場機制激發職務科技成果轉化過程的內生動力。借助市場機制優化各方權益分配，有利于實現科技成果轉化社會效益的最大化。

3.職務科技成果權屬分配的調整目標是促進科技成果轉化。科技成果研發與市場產品生產是實現技術創新的供需兩端，科技成果研發是供給端，市場產品生產是需求端，二者應建立緊密的聯結渠道，圍繞重點科創產業領域，深度挖掘職務科技成果資源，加快創新供給與產業需求高效銜接，積極推動高質量職務科技成果項目落地，提升科技成果轉化成效。

4.職務科技成果賦權改革模式是基于自身基礎進行的選擇。從國外對于職務科技成果權益歸屬上形成不同模式的前期實踐來看，結合自身科研特點及科研基礎選擇適宜路徑，能更為快速地取得預期效果。國內試點探索亦是如此，以《中國科技成果轉化2021年度報告（高等院校與科研院所篇）》分析為例，上海交通大學、復旦大學和南京大學三校分別通過建立轉化前與轉化中的賦權流程、依據特定標準決定賦權內容、成果使用權賦權等不同方式，取得了試點探索成效。職務科技成果賦權改革的具體推進路徑，應當結合實踐基礎及科研狀況，不斷健全完善相關制度機制，以更好地契合現實發展需要。

四、職務科技成果賦權改革的推進路徑

客觀認識職務科技成果賦權改革中的難點問題，要以職務科技成果轉化全鏈過程為視角，探索回應現實難點的推進路徑。

（一）統一協調相關政策制度

職務科技成果權屬問題可以理解為知識產權的財產權歸屬，應以政策與法律的相互協同為思路，及時修訂法律并制定規范性文件，解決職務科技成果權屬限制問題，［13］提升法律政策目標一致性，從而形成制度合力。第一，統一現有法律相關規定。將《科技成果轉化法》《專利法》等法律中規定的“不變更職務科技成果權屬”等限制性規定，修改為“不違反法律法規”，使法律政策規定統一，為職務科技成果賦權改革暢通法律沖突阻礙因素。第二，設立不得變更所有權的職務科技成果范疇清單。基于前期高校院所試點實踐，以保障國家安全、國家利益和社會重大利益為前提探索出臺所有權賦權改革負面清單。一方面使權利保留具備明確的指引性判斷標準，便于實際操作；另一方面以制度明確范疇減少裁量空間，避免因改革實踐舉措導致國家利益風險及國有資產管理流失風險。第三，對職務科技成果的轉化時限提出明確要求。基于北京、重慶等地探索經驗，規定科研單位或科研人員無正當理由超過一定期限未組織實施職務科技成果轉化的，所有權其他主體可以自行投資實施或者與他人合作實施轉化， 參見2019年出臺的《北京市促進科技成果轉化條例》第11條，2021年出臺的《重慶市進一步促進科技成果轉化的實施細則》第2項。 防止職務科技成果賦權僅作形式分割，忽略轉化實效。第四，細化相關配套制度。探索符合賦權規律的資產管理模式及流程設置，如明確職務科技成果衍生權益的歸屬、明確轉化費用分擔與收益分配比例、明確權益維護責任及資源補償責任等，以充滿活力的體制機制，形成良性運行體系。

（二）逐步擴大賦權改革規模

當前，職務科技成果賦權改革的試點主體，在實踐推進中可以進一步擴大賦權改革的規模。第一，提升現有試點單位成果項目規模。基于現有試點主體在科學技術創新領域的優勢，鼓勵其優化內部管理流程，如引導試點主體的科研立項選題對接市場需求、產業需求，簡化科研單位與科研人員協議約定科技成果權益的轉化流程等，提高轉化效率。第二，逐步擴大賦權改革試點單位范圍。對開展試點工作的具備科研基礎及自身優勢，但因制度銜接導致未被納入試點范疇的主體，盡快解決其適格資質。同時，進一步細化改革舉措擴大試點單位范疇，在現有試點單位的基礎上，向具有科學技術研發優勢、與市場關系緊密、技術創新領域契合重點產業的主體逐步放開，如同步選取高等院校、科研機構、國有企業、醫療衛生機構等主體作為試點實施賦權改革，探索高校院所以外的主體的路徑與機制。

（三）分類推進賦權改革路徑

由于職務科技成果在資金支持、關涉領域等方面存在一定差異，賦權改革推進過程中可以針對不同科研單位、不同資金來源的職務科技成果進行差異化賦權。第一，對于現有試點主體的實踐成果及時總結經驗。及時關注此類主體的探索實踐情況，對設置賦權負面清單等切實可行做法形成政策措施，構建有利于科技創新和科技成果轉化的長效機制。第二，對于試點主體的職務科技成果賦權改革探索區分不同形式。試點科研單位可以分為所有權賦權與長期使用權賦權兩種路徑推進。就所有權賦權改革而言，可以采用混合所有制等方式，賦予科研人員職務科技成果所有權，使科研人員具有更大自主權。長期使用權賦權改革是對所有權影響較小的實踐路徑。［14］對于長期使用權賦權，實務中需要明確許可方式、許可時間和地域范圍，并可依據《民法典》第八百四十七條規定的“職務發明人同等條件下訂立技術合同的優先權”保障科研人員的優先權，? 《民法典》第八百四十七條第一款規定：“職務技術成果的使用權、轉讓權屬于法人或者非法人組織的，法人或者非法人組織可以就該項職務技術成果訂立技術合同。法人或者非法人組織訂立技術合同轉讓職務技術成果時，職務技術成果的完成人享有以同等條件優先受讓的權利。”? 賦予科研人員在許可時間結束后享有延長期限的權利。此外，可以基于上海等地“先投資后獎勵”的做法，由科研單位先將職務科技成果作價投資成立公司，再獎勵科研人員相應的公司股權，多種路徑提升科技成果轉化質效。

（四）激勵機制平衡各方權益

權益配置不僅要考量轉化機制和市場機制，還要尊重參與各方主體之間的權利保障，分析不同影響因素的作用力，是針對性解決權益分配不平衡問題的客觀基礎。依據經濟理論中的科斯定理分析，職務科技成果所有權歸屬對于成果轉化的最終效率并不具有決定性影響，不是科研單位放棄所有權占比越多越好，而應是最優化各方利益，從而實現職務科技成果轉化的社會效益最大化。第一，優化評價考核指標體系調動科研人員積極性。將賦予科研人員所有權或長期使用權的職務科技成果項目的轉化質量與轉化績效納入考核范圍，尤其在職稱評定方面可以探索理論研究與成果轉化雙向通道，調動科研人員參與職務科技成果轉化的內在動力。第二，優化專業服務主體的權益分配機制。建議進一步優化專業服務主體的權益分配機制，對成果項目落地轉化具有實質性貢獻的專業服務團隊及工作人員，可以采取獎酬金、持有轉化項目少量股權等方式予以獎勵，平衡職務科技成果的研發人員與科研單位、輔助團隊之間的利益，以提升職務科技成果轉移轉化的專業性。第三，健全職務科技成果費用管理機制。健全職務科技成果轉化費用的配套機制，幫助科研團隊實現降本增效；探索建立知識產權維持費用分擔比例機制，保障知識產權；鼓勵科研單位、科研人員從轉化收入中分配一定比例的資金支持教學科研活動，利用科技成果轉化反哺理論研究，形成理論研究環節與轉化應用環節的良性互動。

（五）多措并舉優化保障機制

賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權并非權屬分配單一環節，其還涉及成果收益分配、成果權利維持保障等多個環節。應以全鏈條視角多措并舉優化保障機制。第一，落實容錯機制。將履行勤勉盡責義務且依法執行決策程序的決策主體，納入免責范疇，允許職務科技成果轉化項目的投資損失，為決策主體提供盡職免責的制度保障。第二，搭建公共服務平臺。依托網絡信息平臺，搭建職能部門、科研機構、市場主體的服務載體，開展信息發布、成果對接、成果評估、技術經紀等工作，實現職務科技成果供應端與需求端的有效聯結。第三，完善科研經費管理制度。開展職務科技成果單列管理改革試點。對于單列的職務科技成果，在轉化前只進行科研管理臺賬登記，不納入國有資產管理信息系統和審計清產核資范圍。第四，吸引社會資本參與。圍繞重點產業設立專項產業基金，打造全流程基金支持體系，為職務科技成果的創新發展與接續助力提供全鏈條的金融支持。

職務科技成果賦權改革的試行探索，為權利配置頂層制度設計提供了現實基礎，但也存在現有相關制度規定有待完善、賦權改革目標導向有待優化、激勵機制遞減效應有待關注、賦權改革探索范圍有待拓展、多元主體權益分配有待平衡等難點問題。在實現制度政策與試行實踐的協同發展中，須針對職務科技成果賦權改革的現實影響因素采取積極的回應對策，通過統一協調相關政策制度、逐步擴大賦權改革規模、分類推進賦權改革路徑、激勵機制平衡各方權益、多措并舉優化保障機制、發揮優勢形成本地特色等推進路徑，推動職務科技成果轉化應用的社會效益再上新臺階。

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［責任編輯、校對：黨 婷］