習近平法治思想中的農地法理論

李軍波 楊智皓

摘 要：習近平總書記針對農地制度的一系列重要論述蘊含著極其豐富的法理。堅守農村土地集體所有制理念下的農村土地集體所有權與土地承包經營權關系論，點明了農村土地集體所有權的成員性本質。“三權分置”論揭示了三權分置是農村土地集體所有制兩種實現方式法律化的本質。三權形塑論闡釋了三權各自應有的權能及其有效存續邊界。土地經營權流轉干預論闡釋了基于流入主體的不同對經營權流轉進行區別式干預的必要性和基本法理。

關鍵詞：習近平法治思想；農地法理論；三權分置；三權形塑

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.017

Abstract：A series of important statements by XI Jin-ping on the agricultural land system contain abundant jurisprudence. Sticking to the relationship between rural land collective ownership and land contract management right under the concept of rural land collective ownership points out the membership nature of rural land collective ownership. The theory of “the separation of three rights” reveals that the separation of the three rights is the essence of the legalization of the two ways of rural land collective ownership. The theory of the shaping of three powers explains the respective power of three powers and the boundary of their effective existence. The intervention theory of land management right transfer explains the necessity and basic jurisprudence of differentiated intervention of management right transfer based on the different subjects of management right.

Key words：the Legal Thought of XI Jin-ping; the theory of agricultural law; separation of three powers;? shaping of three powers

2013年以來，習近平總書記針對農地制度發表了一系列重要論述。這些論述直面中國問題，主題廣闊、立意深遠、體系嚴密。更為重要的是其背后蘊含著豐富的法理。對這些法理進行提煉所抽離出的農地法理論是習近平法治思想的有機構成，因為許多理論是新時期黨領導人民進行社會主義農村和農業建設的獨有經驗在法學上的反映，是 “中國特色社會主義法治道路”無可置疑的涵攝內容。另外，相關理論所包含的“賦權性”理念和方法，充分契合了“不斷增強人民群眾獲得感和幸福感”［1］這一習近平法治思想的內涵要義。

一、堅守農村土地集體所有制理念下的農村土地集體所有權與土地承包經營權關系論

（一）農村土地集體所有權是農村土地集體所有制的法律化

在2013年的中央農村工作會議上，習近平總書記明確指出：“堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的‘魂。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。”［2］70時隔四年，他再次將“不能把農村土地集體所有制改垮了”列為農村改革四條“必需堅守的底線”之首，并強調土地制度改革“絕不能犯顛覆性錯誤”［3］63。習總書記對農村土地集體所有制的堅守理念由此可見。

在馬克思主義法學理論當中，所有制是判斷社會性質的重要基準，其在法律上的表現形式應當是所有權［4］58。照此，農村土地集體所有制應當被塑造為集體所有權，堅守農村土地集體所有制的理念自然也應當反映在集體所有權之中。土地集體所有制不同于私有制的最典型區別表現在兩個層面上：一是目的層面上保障成員農民基本生存利益，最終實現共同富裕；二是內容層面上成員農民平等、聯合地占有和支配土地，反對在土地占有和支配上的貧富差距以及 由此而生的剝削。正如毛澤東同志在闡釋農業合作化（集體所有制據此形成）的必要性時所指出的：“發展農業可以有兩條道路。一條是資本主義道路：讓農民的命運掌握在地主、富農和投機商人的手里，極少數人發財而大多數人貧困和不斷破產。一條是社會主義道路：讓農民在工人階級的領導下掌握自己的命運，共同富裕和共同繁榮。”［5］560習近平總書記在述及土地承包經營權流轉的風險時也提到：“要防止土地過度集中到少數人手里……造成農村貧富差距過大。”［6］508基于此，反映堅守農村土地集體所有制理念的農村集體土地所有權在內容上必須呈現出成員性，即成員對集體土地平等、無份額、不可分割地占有和使用。同時，成員還應當被界定為一個代際概念，即農村土地集體所有權不應當僅僅關照當下成員的生存利益，未來成員的生存照顧也應是其所負擔的社會義務，農村土地集體所有權因此具有內涵利益上的可持續性。過分彰顯農村集體土地所有權的財產權性質并因此淡化甚至否定其成員性質并不符合堅守農村土地集體所有制理念的法理意蘊。

（二）農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位

針對農村土地集體所有權與土地承包經營權之間的關系，習近平總書記明確指出“農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位”［2］70，這深刻揭示了土地承包經營權所據以產生、存續和行使的權源以及價值皈依。

“基礎”表明土地承包經營權產生于農村土地集體所有權，前者的內容涵攝范圍因此必然要小于后者，即使對土地的實際占有、使用和受益權能已盡歸前者，后者也始終保留著監督使用甚至收回等核心權能。

“本位”意味著土地承包經營權的形塑要充分體現農村土地集體所有權成員性質，土地承包經營權的存續和行使必須有助于農村土地集體所有權成員性質的維護和實現。在現階段，土地承包經營權的成員性主要體現在三個方面：一是就承包權的享獲主體而言，集體所有土地的承包權只能歸屬于集體成員，其他主體并無享獲資格。習近平總書記強調：“農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。”［2］70承包權是承包經營權生成的前提和基礎，承包經營權則是承包權實現的后果，承包權的獨享性必然會導致承包經營權的集體成員專有性。二是就承包經營權的權利標的范圍而言，在其上設立土地承包經營權的農地在現實當中占據了集體所有農地的絕大多數。因此可以說，集體所有的絕大部分農地其實都是借由設立土地承包經營權被用來為其成員提供基本的生存基礎。三是就承包經營權的享有方式而言，以戶為單位，戶內成員人人有份，平均享有［7］21。習總書記將其形象地描述為“人均一畝三分地，戶均不過十畝的小農生產生產方式”［8］398-399。

另外，“本位”還要求土地承包經營權在權能配置上不能含有任何裂解、淡化甚至否定農村土地集體所有權成員性的內容。詳言之，土地承包經營權的內容當中不能涵括分割集體土地、將土地集體所有權轉化為共有（按份共有或者共同共有）等權能。法學界有一種將土地承包經營權定性為“相當所有權”的觀點，認為不斷物權化的土地承包經營權實際上已經具備了“類所有權”的性質和內容。“本位論”明確了土地承包經營權的固有性質和可被物權化的最大范圍，對于辨析和矯正這種觀點的謬誤具有重大作用。

二、作為農村土地集體所有制實現方式法律化的“三權分置”論

（一）農村土地集體所有制的兩種實現方式

習近平總書記指出：“農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現方式。”［2］70“家家包地、戶戶務農，是農村基本經營制度的基本實現方式。家庭承包、專業大戶經營，家庭承包、家庭農場經營，家庭承包、集體經營，家庭承包、合作經營，家庭承包、企業經營，是農村基本經營制度新的實現方式。”［2］73可見，農村土地集體所有制在當下有兩種實現方式，即家庭承包經營與專業大戶等主體的產業化經營。二者的地位和作用并不相同，前者是農村土地集體所有制的基礎性和直接實現方式，后者則是在前者基礎上的新型和間接實現方式。在現階段，農村土地集體所有制基本上借由家庭承包經營實現，各新型實現方式不能替代家庭承包經營直接承擔集體所有制的實現任務，而只能以家庭承包經營為實現條件。從長遠來看，各新型實現方式具有廣闊的發展空間，只要它們堅持以家庭承包經營為前提，在本質上都可被納入公有制實現的范疇之內。正如習總書記所強調的，“說到底，要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現有土地承包關系不變，來適應……農業經營方式的多樣化”［2］73。

農村土地集體所有制經由基本經營制度的兩種實現方式是習近平總書記對傳統土地集體所有制實現理論的巨大創新：新理論拓展了集體對土地占有和支配的內涵。人民公社體制下由集體統一占有和支配土地是計劃經濟條件下集體所有制的唯一實現方式，家庭聯產承包責任制下由集體成員家庭直接占有和支配土地、集體負責利用土地的規劃和監管是社會主義市場經濟體制發展時期集體所有制的基本實現方式，家庭承包經營為基礎的雙層經營體制下由產業化主體直接占有和支配土地、集體及其成員家庭保有監督、管理和收回權則是社會主義市場經濟體制成熟時期集體所有制的主要實現方式。可見，對集體土地占有和支配的理解不能局限于針對土地的直接作用力，雖不直接管領土地但卻保有對直接管領行為的監督、管理以及對土地的收回等間接作用力，也應當是占有和支配，而且這種作用力對于土地集體所有制實現而言更為核心。新理論還極大地豐富了參與土地集體所有制實現的主體范圍，在各類主體的“合力”作用之下集體所有制將會得到更充分的實現。

（二）“三權分置”是農村土地集體所有制兩種實現方式的法律化

農村土地集體所有制的不同實現方式都會經由相關法律文件轉化為特定的法權構造，這稱為農村土地集體所有制的法律化。農村土地集體所有制由集體統一占有和支配的實現方式主要經由《高級農業生產合作社示范章程》（1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過）轉化為合作社以組織集體勞動的方式行使土地所有權、成員按照參加勞動的數量和質量獲得報酬請求權的權利構造。家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制主要經由《農村土地承包法》（2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過）轉化為農村土地集體所有權與在其上產生的土地承包經營權互動的權利構造。新時期農村土地集體所有制的兩種實現方式則主要經由修正的《農村土地承包法》（2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議第二次修正）和《民法典》“物權編”（2020年5月28日第十三屆全國人大三次會議表決通過）轉化為農地土地集體所有權、承包權和經營權三權逐次產生并互動的權利構造。

習近平總書記明確指出了“三權分置”的現實與利益訴求基礎。現實基礎表現為土地承包經營權享有與行使主體分離現象的普遍化。“現在，承包經營權流轉的農民家庭越來越多，土地承包權與經營權主體發生分離，這是我國農業生產關系變化的新趨勢。這個變化對完善農村基本經營制度提出了新的要求。”［2］71利益訴求基礎則體現為“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿”［2］73。具備這兩大基礎的“三權分置”是更“接地氣”的權利構造，具有堅實的民意基礎和實效性。指責這一新式權利構造不合于傳統物權法原理的觀點是錯誤的，須知“理論是灰色的，而生活之樹常青”。

（三）厘清三權關系應當遵循的基本準則

“三權分置”應當充分承載和體現上述兩種實現方式的內涵價值和規律性要求。首先，集體所有權、承包權和經營權的分置并不意味著三權地位的平等，承包權和經營權是集體所有權的實現途徑；其次，承包權因分割了集體所有權的占有、使用和收益等核心權 能而成為集體所有權最主要、最基本的實現途徑，但集體所有權并不會因此淪為“虛權”，而是尚剩余監督和管理性質的自治性權能和最終收回土地的潛在權能。承包權與剩余權能合并構成內容完整的集體所有權。因此，承包權在性質和內容上都可以說是集體所有權的組成部分；最后，經營權是基于承包權產生的，若承包權被塑造為用益物權，經營權最大可能也就是用益物權，而且它的權能不論在數量上還是在實施強度上都要劣后于承包權，這源于經營權是集體所有制間接實現方式的法律化這一終極本質。

依據上述原理，我們就不難界定“承包權”的性質和內容。“三權分置”語境下的承包權其實就是承包經營權，二者僅僅是同一種權利在產生下位權利前后的不同稱謂而已。承包經營權在產生經營權的情況下，原先分割自集體所有權的占有、使用和部分收益權能被經營權人實際享有，其因此暫時失卻經營性權能，僅僅剩余針對經營權人和本集體的收益權與成員權，用 “承包權”來概括這兩類剩余權利在法理上和造詞邏輯上都是恰當的。

三、基于不同基調的“三權”形塑論

（一）總體形塑基調的確立

習近平總書記將形塑三類權利的總體基調確立為：對農村土地集體所有權應當重在“落實”，對承包權應當著眼于“穩定”，對土地經營權則應當“放活”［2］71。“落實”意味著對農村土地集體所有權要不斷做實，不能做虛，更不能否定。“穩定”意味著對承包權要充分保證其長期存續和有效保有，同時也要盡量杜絕失權情形的發生。習近平總書記對之所以確立該基調的原因闡釋得極為全面和深刻，概括如下：一是基于社會穩定性的考量。習總書記指出：“我多次強調，農村土地承包關系要保持穩定，農民的土地不要隨便動。農民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。”［9］59二是基于國情和農情的考量。習總書記論述到：“我國小農生產有幾千年的歷史，大國小農是我們的基本國情農情，小規模家庭經營是農業的本源性制度。人均一畝三分地、戶均不超過十畝地的小農生產方式，是我國農業發展需要長期面對的現實。”［8］398三是基于自耕農（小農）地位和作用的考量。習總書記強調：“創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶。……還要看到，有不少地方的農戶，因自然條件限制，生產活動即便只能解決自身溫飽問題，那也是對國家作出的貢獻。”［2］75“還要看到，小農生產在傳承農耕文明、穩定農業生產，解決農民就業增收、促進農村社會和諧等方面都有不可替代的作用。”［8］399

“放活”意味著要對經營權盡量賦予少受限制的權能，這源于土地流轉在農業現代化中的基礎性作用。習近平總書記論述到：“土地流轉和多種形式的規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。”［10］57需要注意的是，“放活”并不意味著“完全放任”，要受到集體所有權和承包權的適當限制，可能損及集體所有權的“放活”并非我們所追求的。

（二）針對“三權”性質和內容的闡述

對于農村土地集體所有權，習近平總書記指出：“要在實踐基礎上，加強農村土地集體所有的組織形式、實現方式、發展趨勢等理論研究。”［2］73對實現方式和發展趨勢的強調表明：現階段的“三權分置”其實并非集體所有權的終極實現路徑，隨著經濟和社會的進一步發展，新的實現途徑還會不斷生發出來。習總書記還針對產權被長期虛置的一些集體資產的“做實”指出了改革思路，即“全面開展清產核資，進行身份確認、股份量化，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東”［8］399。

對于承包權，圍繞如何“穩定”，習近平總書記進行了內涵豐富且深邃的論述，其中有兩點值得特別關注：一是權利性質的確定。習總書記強調：“要強化對土地承包經營權的物權保護。”［2］71因此物權化應當成為承包權定性的主要路徑，《民法典》“物權編”將土地承包經營權明確歸為用益物權意味著對這一路徑的確認。然而，物權化并不能“洗去”承包權的成員權底色，相反，成員權本質構成其物權化的最大邊界。二是權利內容的闡述。這可以從對積極權能的列舉及其行使邊界的強調兩個層面來展開。積極權能是承包權人可以主動行使的權利內容。習總書記明確要求：“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利。”［2］71權能行使的邊界體現在習總書記基于糧食安全的考慮對農用地內部用途的管制性論述當中。總書記強調指出：“耕地也不能都搞成果園、花卉園、菜地。那樣的話經濟效益是上去了，但保谷物、保口糧就落不到實處了。”［2］74-75

對于經營權，習近平總書記的相關論述當中最具有法理啟發意義的有兩點。一是關于經營權的生成方式。習總書記明確指出：“農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉由其他經營主體經營。”［2］70-71可見，流轉是經營權的生成方式，這一點已由《農村土地承包法》所明確。關于流轉的具體方式，總書記雖未專門論述，但卻在相關的闡述當中提到租賃和入股，“這些年，在創新農業經營體系方面，廣大農民在實踐中創造了多種多樣的新形式，如……股份合作……”，［2］72“公司和企業租賃農地……”［2］74。《民法典》“物權編”和《農村土地承包法》也都認許了這兩種流轉方式。對租賃和入股的肯認其實意味著兩種類型經營權的生成：一種是承包權人經由租賃為他人直接設定的經營權，可稱為他設型經營權。另一種則是先由承包權人為自己設定再以入股方式轉讓他人（公司、合作社等法人）的經營權，承包權人因轉讓換得股東（成員）身份與股權（成員權），可稱為自設轉讓型經營權。自設轉讓型經營權在權利安排上消除了承包權人因流轉失卻承包地的擔憂，因為其無論如何流轉，喪失的僅僅是經營權；實際上則賦予了承包權人對所流轉土地更加多樣化的控制可能性，承包權人若因擔心長期失地欲對流轉土地享有較強控制權，他完全可以于權利自設階段在經營權權能分配方面作出相應的安排。二是關于經營權積極權能邊界的明確。習總書記強調：“租賃的耕地只能種地搞農業，不能改變用途，不能搞旅游度假村、高爾夫球場、農家樂，不能蓋房子搞別墅、私人會所，不能違規搞非農建設。”［2］74可見，包括耕地在內的農地在其流轉時確定的原始用途即為經營權各項積極權能的邊界，越此邊界不但占有、使用、收益等權能行使無效，而且可能招致公法上的不利后果。

四、土地經營權流轉的區別式干預論

（一）干預內容（措施）

對經營權一般流入主體，習近平總書記僅原則性地點明了引導、指導、推動、管理、服務和監督檢查等干預措施類型。他要求：“要加強土地經營權的流轉管理和服務，推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。各級黨委和政府要加強對農村土地制度改革工作的領導，有關部門要抓緊制定工作方案或者試點方案，加強指導引導和監督檢查。”［2］74但對于公司和企業等入農資本，習總書記則專門提出了較為具體的干預要求。他強調：“對工商資本租賃農戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監管制度作出明確規定。”［11］57可見，對于經營權流轉，需依據轉入主體的生產經營方式對現有農業基本生產經營體制的不同作用力設置不同的干預措施。純粹以自身營利為目的的入農工商企業，因其會在生產資源和產品市場等方面對農戶產生擠占效應，從而侵蝕“雙層經營體制”的基礎，需要嚴加控制。相反，在營農利益方面可以與集體成員家庭很好兼容甚至于同質的入農經營主體，因其有利于“雙層經營體制”的鞏固和發展，需要扶持和鼓勵。這也正是總書記在現階段特別青睞家庭農場和農民合作社的根本原因之所在。他明確指出：“當前和今后一個時期，要突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業經營主體的發展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業生產經營效率。”［12］64

（二）規制性干預的界限

對經營權流轉的監管、引導等規制性干預界限的劃定是一個利益衡量的問題，若傾向于干預目標的實現，所規定的干預權內容觸及承包權和經營權的程度就有可能較深，承包權和經營權原有權能的實現空間因此會被大幅縮減。反之，若傾向于承包權和經營權的實現，所規定的干預權內容觸及承包權和經營權的程度就有可能較淺，承包權和經營權原有權能的實現空間因此受到的影響不會太大。習近平總書記的相關論述將干預的邊界明確為“承包權人的流轉意愿”，他一再強調：“要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，也不能搞行政瞎指揮。”［11］56“要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。”［2］74這一界限是對承包權和經營權較淺的干預。基于此，各類規制性干預措施僅僅能夠作用于承包權人流轉經營權的意愿形成之后，不能觸及流轉意愿形成本身。

結語

上所述四部分理論之間存在著圓融的法理邏輯。堅守農村土地集體所有制的論述中蘊含著正確認識農村土地集體所有權性質及處理其與土地承包經營權關系的法理，是后三部分理論得以存在和被證立的前提，也點染出農地法制和法理應該具備的中國“基礎色”。對現階段農村土地集體所有制兩種實現方式的揭示，構成“三權分置”立法和法理構造的前置性理論，是后兩部分理論據以展開的基礎。針對農村土地集體所有權、承包權和經營權性質和內容形塑的理論涉及“三權分置”的核心，關于土地經營權流轉區別式干預的觀點則意在解決承包權和經營權的外部實現問題，內外結合，彰顯出“三權”存續和運行的全貌。 參考文獻：

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［10］ 就做好耕地保護和農村土地流轉工作作出的指示［M］//中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編，北京：中央文獻出版社，2019：57.

［11］在中央全面深化改革領導小組第五次會議上的講話［M］//中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編，北京：中央文獻出版社，2019：57.

［12］在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話［M］//中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編，北京：中央文獻出版社，2019：64.

［責任編輯、校對：葉慧娟］