以公共服務均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性

［摘 要］推進基層治理體系和治理能力現代化需要不斷提升基層治理韌性。公共服務供給狀況與基層治理韌性有著密切的內在關聯。均衡與可及的公共服務能夠為基層治理韌性提供堅實的支撐。當前，以公共服務均衡性與可及性為支撐提升基層治理韌性，仍然面臨公共服務均衡性與可及性的基本內涵不夠清晰、評價體系不夠科學和推進機制不夠完善等方面的挑戰，對此，需要著力采取有針對性的措施予以系統應對。

［關鍵詞］公共服務；均衡性；可及性；基層治理韌性

基層治理韌性是基層治理能力的重要體現。公共服務主要面向基層公眾，公共服務的均衡性和可及性反映了基層公眾獲得公共服務的實際難易程度和基礎民生得到保障的程度，是衡量基層治理韌性的重要維度，在很大程度上影響著基層治理韌性的提升。

一、公共服務均衡性和可及性是基層治理韌性的支撐

韌性原本是一個物理學的概念，指材料在受到外力沖擊發生形變后返回原來狀態的特征，反映了其恢復的性能 ①，后被用來描述系統受到外來擾動后迅速回到穩定狀態、維持核心功能運行、彈性適應環境變遷的能力，已經成為一個在生態學、心理學、政治學、管理學、社會學等眾多學科得到廣泛應用的概念。基層是國家的細胞，基層治理是國家治理的基礎構成單元。這決定了基層治理在國家治理體系中的重要地位。2021年發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調：“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。” ② 當今社會已經進入風險社會這一新的階段，面臨著不斷增加的各種不確定風險 ③。基層治理系統作為國家治理系統的基礎性構成部分，處在國家與社會交接的界面，置身的環境日益復雜且不斷變遷，需要完成的任務不斷增多且難度日益提升，面臨的不確定風險日益增大，對適應外在環境變動的能力要求也越來越高。基層治理韌性反映了基層治理系統彈性適應環境復雜變遷的能力。推進基層治理體系和治理能力現代化，需要有效回應基層治理環境動態變化帶來的壓力和挑戰，這就需要不斷提升基層治理韌性。

基層治理韌性是由多方面表征綜合體現的統一整體，其中一個重要的表征是基層公共服務的供給狀況。這是因為，提供公共服務是政府應承擔的基本職責。黨的十九大對我國社會主要矛盾作出了科學研判，強調新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。持續提升公共服務水平是不斷滿足人民美好生活需要的內在要求和基本進路。基層作為政府與公眾直接聯系和具體互動的重要界面，也是實現公共服務需求輸入和公共服務成品輸出的基本場域。基層承擔著復雜繁重的治理任務，其中一個基本的治理任務就是向基層公眾提供公共服務。公共服務供給狀況與基層治理韌性有著密切的內在關聯。

高水平的公共服務供給有助于提升基層治理韌性，而公共服務供給不優則會制約基層治理韌性。其原因主要可以從兩個方面進行分析。一方面，公共服務供給作為政府承擔的基本職責和需要完成的基本治理任務，其水平在很大程度上反映了政府的治理能力。基層公共服務的高水平供給以扎實的基層公共服務供給能力為依托，這一能力優勢將為基層治理能力提供堅實的支持；公共服務供給不優則顯露了基層公共服務供給能力的短板，這一能力短板將制約基層治理能力的提升。基層治理能力與基層治理韌性密切相關：基層治理能力的優勢往往能夠轉換為基層治理韌性上的優勢，而基層治理能力的短板則容易體現為基層治理韌性上的不足。另一方面，公共服務供給水平在很大程度上影響公共需求的滿足以及公眾對基層治理系統信任度和支持度的提升。高水平的基層公共服務供給為有效滿足基層公共需求提供了堅實的基礎，有助于增強公眾對基層治理系統的滿意度，進而提升公眾對基層治理系統的信任度和支持度；公共服務供給不優則會制約公共需求的滿足，影響公眾對基層治理系統的滿意度，進而可能影響公眾對基層治理系統的信任度和支持度。前者有助于基層治理系統更好地適應環境復雜變遷帶來的壓力，而后者則會制約基層治理系統對環境復雜變遷的適應力。

公共服務供給水平的一個重要衡量標準是公共服務的均衡性與可及性。其中，公共服務的均衡性包括公共服務供給的區域、城鄉與群體間均衡程度，而公共服務的可及性則涉及公共服務供給的內容、時空、經濟、方式和使用等多個維度的可及程度。推進公共服務供給的均衡與可及既是促進社會公平正義和加強民生保障的內在要求，也是不斷滿足人民美好生活需要的必然選擇。黨的二十大報告明確要求，“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性” ④。公共服務的均衡性與可及性對于基層治理韌性的提升有重要的意義。均衡與可及的公共服務有助于提升公眾的獲得感，增強公眾對政府的信任、認同與支持，從而能夠為基層治理韌性提供堅實的支撐。

二、以公共服務均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性面臨的挑戰

推進公共服務的均衡性與可及性對于提升基層治理韌性具有重要的意義。各個地方已經對推進公共服務的均衡性與可及性做了大量的實踐探索工作，并且取得了階段性的成果，在不斷滿足人民對美好生活需要的同時也有助于提升基層治理韌性。然而，相對于提升基層治理韌性的動態需要而言，當前公共服務均衡性與可及性的支撐作用還不夠堅實，仍然面臨一些制約因素，主要表現為以下幾個方面：

一是公共服務均衡性與可及性的基本內涵不夠清晰。要提升公共服務的均衡性與可及性有一個前提，那就是明確公共服務均衡性與可及性的基本內涵。這具體又包括兩個方面，一方面需要明確公共服務的基本內涵，另一方面需要明確均衡性與可及性的基本內涵。盡管公共服務作為政治學、經濟學、公共管理等學科的基本概念已經得到大量的討論，但研究者對于公共服務的基本內涵仍然存在著不同意見。例如，有研究者指出，公共服務的提供涉及純公共物品、混合性公共物品、具備生產弱競爭性和消費弱選擇性的私人物品等內容，在上述不同公共服務的提供中，政府承擔的作用是差異性的 ⑤。有研究者則相對聚焦于將公共服務界定為由政府提供的為所有社會成員消費的產品和服務。上述兩種觀點對公共服務所涉及內容以及政府所應承擔的作用在認識上是不同的 ⑥。而對于均衡性與可及性的概念與內涵，學界的探討相對不足，且存在著一定的爭議。上述情況顯然不利于厘清公共服務均衡性與可及性的基本內涵。

二是公共服務均衡性與可及性的評價體系不夠科學。推進公共服務的均衡性與可及性，不僅需要明確公共服務均衡性與可及性的基本內涵，解決應然層面公共服務的均衡性與可及性是什么的問題，而且需要明確公共服務均衡性與可及性的現實情況，解決現實層面公共服務均衡性與可及性推進程度的問題。對公共服務均衡性與可及性現實情況的準確了解建立在科學評價的基礎之上，這就需要建立科學的公共服務均衡性與可及性評價指標體系，對不同空間、不同領域的公共服務均衡性與可及性現狀進行評價。近年來，隨著基本公共服務均等化的大力推進，一些研究者已經設計了體現各自側重點的基本公共服務均等化評價體系，其中一些指標獲得了較多的共識，這為有效衡量與更好推進基本公共服務均等化提供了有益的支持。不過，這些分析還比較零散，也較少將均衡性與可及性作為一個整體進行考慮，尚未構建出得到廣泛認同的公共服務均衡性與可及性指標體系。

三是公共服務均衡性與可及性的推進機制不夠完善。公共服務均衡性與可及性的提升是一個具體現實的過程，離不開有效的推進機制。當前，圍繞基層公共服務提供的均衡與可及，不少地方都推出了具有各自特色的實踐探索，也已經取得了一些明顯的效果。整體來說，當前公共服務均衡性與可及性的推進機制仍然處于初步建設階段，還不夠完善。這具體表現為：有的地方對于公共服務的均衡性與可及性仍然缺乏具體的推進措施；有的地方雖然采取了一些措施推進公共服務的均衡性與可及性，但對采取的措施缺乏整體的考慮，一些措施之間甚至存在矛盾與沖突。

三、以公共服務均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性的路徑選擇

均衡與可及的公共服務既是基層治理韌性的重要依托，也是基層治理韌性的重要表現。提升基層治理韌性，除了需要從韌性本身采取措施之外，也需要發揮公共服務的均衡性與可及性的支撐作用。當前，以公共服務均衡性與可及性為支撐提升基層治理韌性仍然面臨一些挑戰，為此需要從以下方面著力采取措施：

一是厘清公共服務均衡性與可及性的基本內涵。當前，學界對公共服務、均衡性與可及性等概念的基本內涵仍然存在不同的意見。對此，需要從兩個方面加以認識。一方面，公共服務、均衡性與可及性都是動態發展的概念。例如，公共服務的范圍在不同時空階段具有不同的表現，均衡性與可及性也是如此。作為動態發展的概念，研究者從不同的角度進行分析得出不同的認識是自然的，也是可以理解的。從這方面來說，對上述概念的認識和理解應具有一定的包容性和發展性。另一方面，公共服務、均衡性、可及性都是由細分內容構成的復合概念。例如，公共服務可以區分為全國性公共服務與地方性公共服務、純公共服務與準公共服務、基本公共服務與非基本公共服務等具體內容，而均衡性與可及性也可以區分為次一級的內容。從這方面來說，對上述概念應立足研究目標結合具體情境進行具體分析。

二是構建科學的公共服務均衡性與可及性評價體系。對公共服務均衡性與可及性現狀的準確把握離不開基于科學評價體系的績效評價。為此，應根據公共服務的具體內容以及均衡性與可及性的構成要素，構建能夠有效測量公共服務均衡性與可及性的評價指標體系。應該注意的是，公共服務均衡性與可及性聚焦的側重點不同，兩者構成的指標體系也不一樣。總體而言，公共服務均衡性需要反映公共服務供給在城鄉、區域與群體間的均衡程度，而公共服務的可及性需要反映公共服務供給在內容、時空、經濟、方式和使用等方面對公眾的可及程度。

三是不斷優化公共服務均衡性與可及性的推進機制。當前，一些地方在推進基層公共服務均衡性與可及性的過程中缺少具體有效的機制，這不利于公共服務均衡性與可及性的真正提升。對此，應當針對具體情況采取有效的措施不斷推進公共服務的均衡性與可及性。實際上，近年來不少地方在推進公共服務均衡性與可及性的過程中進行了一些有益的探索。例如，一些地方通過實施校長和教師交流輪崗制度促進了轄區內義務教育的均衡發展，一些地方通過建設社區服務綜合體提升了轄區內公共服務的可及度。需要注意的是，中國地域遼闊，各地情況各不相同，推進公共服務均衡性與可及性一方面需要國家從頂層設計上明確公共服務均衡與可及供給的標準，并根據公共服務的具體性質對單靠自身推進公共服務均衡性與可及性有難度的地方予以不同的支持；另一方面需要地方立足自身具體情境采取有針對性的舉措推進公共服務的均衡性與可及性。

注釋：

①姜曉萍、李敏：《治理韌性：新時代中國社會治理的維度與效度》，《行政論壇》2022年第3期。

②《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《人民日報》2021年7月12日，第1版。

③易承志、龍翠紅：《風險社會、韌性治理與國家治理能力現代化》，《人文雜志》2022年第12期。

④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

⑤馬慶鈺 ：《公共服務的幾個基本理論問題》，《中共中央黨校學報》2005年第1期。

⑥唐鐵漢、李軍鵬：《公共服務的理論演變與發展過程》，《新視野》2005年第6期。

作者系上海交通大學國際與公共事務學院教授、博士生導師、上海交通大學中國城市治理研究院研究員

（責任編輯 王 玉）