監察委員會內部監督的實踐優勢與強化路徑

［摘 要］監察委員會內部監督具有獨立開展工作、契合國家監察工作、運行經濟成本低等實踐優勢，是確保國家監察權在法治軌道上規范且高效運行的重要方式。在新的起點上深化國家監察體制改革，應在堅持和加強黨的領導的基礎上，通過明確和細化監察委員會的實體與程序性履職規定、提高和強化監察委員會專職內部監督干部的素質、優化監察委員會內部監督的干部配置與領導體制、建立和健全監察委員會內部監督考評與激勵機制、建設和培育健康積極的監察委員會內部監督文化、推動和實現監察委員會內外部監督的互動與協作等舉措進一步強化監察委員會內部監督效能。

［關鍵詞］監察委員會；監察權；自我監督；內部監督；監督效能

國家監察體制改革通過整合反腐敗資源力量，重塑和優化了我國的反腐敗體制機制，確立了中國共產黨全面領導下，監察委員會依照法律規定獨立行使監察權的中國特色國家監察原則與模式，為我國黨風廉政建設與反腐敗斗爭提供了有力的制度保障。作為我國行使國家監察職能的專責機關，各級監察委員會不是天然的“保險箱” ①，其工作人員對腐敗也不具有天生的“免疫力”。此外，作為黨和國家監督體系的重要部分，監察委員會“位高權重”，其出現的腐敗問題對黨和國家的事業會更具政治危害性。基于此，為確保國家監察權在法治軌道上規范且高效運行，促進監察委員會外部治理效能提升的成效，應重視監委內部治理問題 ②，著力構建針對監委的系統完備監督機制體系并不斷提升監督效能。在現行國家監察體制下，監察委員會內部監督具有獨特且突出的實踐優勢，是實現對監委施以有效監督、防止“燈下黑”問題的不可或缺的重要監督方式。新時代應將有效提升監察委員會內部監督效能作為在新的起點上推進國家監察體制深化改革和全面完善的重要抓手。

一、監察委員會內部監督的實踐優勢

內部監督作為監察委員會（以下簡稱“監委”）內部控權方式的重要組成部分，指監委通過自我監察和督促，確保黨和人民賦予的監察權在法治軌道上運行。廣義的監委內部監督是將監察機關看作一個系統，因而，監委內部監督就包括上級監委對下級監委的監督與一級監委的內部監督兩大方面；狹義的監委內部監督僅指某一特定層級監察機關的內部監督。由于監察委員會內部監督是一種自我監督，監督主體與監督對象同體是監委內部監督的顯著特征之一。在我國現行國家監察體制當中，就加強對監察委員會的監督、確保國家監察權在法治軌道上運行而言，監委內部監督因具有獨特且突出的實踐優勢，仍是一種不可或缺的有效監督方式。

（一）具有獨立性的強力保障

監察委員會內部監督具有獨立性的政治與法律保障。一方面，黨的領導為監委內部監督主體獨立開展監督工作提供了政治保證。國家監察體制改革明確將堅持中國共產黨領導列為國家監察工作的首要原則，并決定監察委員會與黨的紀律檢查委員會實行合署辦公，從體制機制層面強化黨對廉政建設和反腐敗工作的領導，同時，黨總攬全局、協調各方，因此，黨的領導為監委內部監督主體獨立開展監督工作提供了根本的政治保證。另一方面，全國人大通過立法為監委內部監督主體獨立開展監督工作提供了法律保障。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百二十七條和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第四條都規定了監察委員會依法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。《憲法》和《監察法》在確立監察權獨立行使原則的同時，也為監察委員會內部監督主體獨立行使監督權提供了權威的法律保障。總言之，得益于政治與法律對獨立性的雙重保障和支撐，監察委員會采取自身監督，天然地保證了“監督監督者”的主體可以外部獨立 ③。

（二）契合國家監察工作特性

國家監察工作的特殊性決定監察委員會內部監督是一種不可或缺的有效的監督方式。一方面，國家監察工作的專業性為外部監督的開展設置了技術壁壘。監察委員會的職責是依法依規開展監督、調查以及處置工作，這些監察工作都具有很強的專業性，外部監督主體如果缺乏相應的專業知識，很難對監察委員會實施有效的監督。另一方面，國家監察工作的保密性為監察委員會外部監督設置了準入門檻。查辦職務犯罪案件是監察委員會的重要職責，該項工作對保密性的要求極高，為了避免因案件信息泄露而影響辦案工作，《監察法》明確禁止案件辦理人員之外的人員介入辦案過程和掌握相關辦案信息。相較于外部監督，監察委員會內部監督主體，作為監委內部的專門監督部門，或者本身就是監察干部，更熟悉國家監察工作，更能在發揮監督作用的同時，保守監察工作秘密。

（三）運行所需的經濟成本低

從監察委員會內部監督主體與對象的物理距離來看，監委內部監督在經濟學意義上是一種低成本的有效監督方式。監察委員會內部監督主體與對象同處于一個系統或機關，二者之間的物理監督距離近，這不僅為監委內部監督主體開展全過程監督提供了便利，更為監委內部監督主體以靈活的方式及時掌握其監督對象失范監察行為的線索、信息創造了有利條件。總言之，由于與監督對象的物理距離近，相較于監察委員會外部監督而言，監委內部監督工作耗費的時間和物質資源更少，所需的經濟成本更低。

（四）能與外部監督優勢互補

建立健全監察委員會內部監督體系是構建針對監委的立體監督網絡的重要支撐。內部監督與外部監督各有優劣，實踐證明，有效的權力監督體系必須是一種內部監督與外部監督有機結合且優勢互補的立體網絡監督模式。因此，在分別建立健全監察委員會內、外部監督體系的基礎上，著力推動監委內部監督與外部監督在制度上實現貫通銜接，有助于二者在實踐中發揮各自的優勢，相互配合、形成合力。

（五）能鞏固監察權威的基礎

監察委員會內部監督是樹立和維護國家監察權威的有效方式。監察權威之下，廉政秩序方能生成。落實監察委員會內部監督能有力鞏固監察權威的基礎。其一，落實監委內部監督能顯著提升監察效能。各級監察委員會通過強化對自身的監督，實現自我凈化和約束，有助于確保監察權依法獨立運行，進而顯著提升國家監察效能。其二，落實監委內部監督能顯著提升監察公信。監察委員會主動開展內部監督不僅能提升自身的反腐敗能力，還能助力自己樹立嚴于律己的監督者形象，這是監委贏得社會公信力的必要條件。

二、監察委員會內部監督的強化路徑

習近平在黨的二十大報告中強調：“腐敗是危害黨的生命力和戰斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。” ④為此，新時代應在堅持和加強黨的領導的基礎上，進一步強化監察委員會內部監督的實踐效能，為監委反腐敗功能的充分發揮奠定堅實基礎。

（一）明確和細化監察委員會的實體與程序性履職規定

監察委員會內部監督的對象是其內設部門和監察干部，監督的重點是監督對象的履職行為和遵紀守法問題，其中，“履職行為”指監督對象是否依法依規履行監察職責，包括是否存在越權行為、是否符合行權程序要求等，“遵紀守法問題”指監督對象是否模范遵守憲法和各項法律法規。現行《監察法》體現了“宜粗不宜細”的立法原則，僅對監察委員會的職責權限與履職程序作了宏觀規定，盡管《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）細化了《監察法》的相關規定，《中華人民共和國監察官法》明確了監察干部的履職要求，但關于線索排查、監察調查、留置措施等的規定在當前仍不夠明確 ⑤。由于監察委員會履行職責的實體和程序規定是其監督主體實施監督的重要參照和依據，因此，為提升監委內部監督的效能，應在《監察法實施條例》中，對線索排查、監察調查、監察留置等的操作規范作進一步細化。

（二）提高和強化監察委員會專職內部監督干部的素質

監督者的素質是權力監督效果的重要影響因素，因此，我國監察監督實踐歷來十分重視權力監督者的素質建設。監察委員會內部監督部門的干部作為權力監督者的監督者，應具有更高的職業素質，不僅政治素質和專業能力要更突出，道德水平也應明顯高于其監督對象。就當前地方監察實踐而言，各地更重視監察委員會監督、調查等對外執法辦案部門人員的素質建設，對內部監督部門人員的素質建設重視不夠。為提升監察委員會內部監督效能，應重視內部監督部門專職干部的選拔與管理工作，將政治素質高、忠誠干凈擔當、專業化能力強、敢于善于斗爭的監察干部挑選出來，安排到案件監督管理室、紀檢監察干部監督室等部門，使之肩負監委內部監督的重任。此外，在實踐中，還應注重運用激勵和懲戒相結合的方法，提高和強化監察委員會專職內部監督干部的政治素質、專業能力以及道德水平，尤其要重視內部監督部門及其干部善于抓監督重點與運用大數據反腐的能力提升。

（三）優化監察委員會內部監督的干部配置與領導體制

監察委員會內部監督部門干部配置與領導體制安排的合理性也是影響監委內部監督效能的重要制度性因素。合理的干部配置強調各級監委內部監督部門的人手力量與監督任務要相匹配。合理的領導體制是指監委內部監督部門的領導體制能夠切實確保監委內部監督的權威性和協調性。在新的起點上深化國家監察體制改革，要做到根據不同行政地區、不同政府層級的實際情況，具體決定相應監察委員會內部監督部門的人員配置方式和標準，此外，還應以強化監委主任直接領導和管理監委內部監督部門的方式提升監委內部監督的權威性和協調性。

（四）建立和健全監察委員會內部監督考評與激勵機制

現代管理學指出，任何組織內部的一項管理機制能否實現有效運轉，不僅與機制本身的科學合理性有關，還有賴于配套考評與激勵機制的推動。基于此，為有效提升監察委員會內部監督機制的運行效能，應構建針對監委內部監督效果的考評機制，以督促監委內部監督主體有效履行自身職責。此外，還要建立健全監委內部監督激勵機制，以此壓實監委內部監督的主體責任和激發其依法有效履行監督職責的主動性和積極性。一方面，要建立健全責任追究機制，對監察干部違紀違法行為未有效盡到監督義務的，應當嚴肅追究負有責任的領導干部和直接責任人員的法律或政治責任；另一方面，要建立表彰獎勵和容錯免責機制 ⑥，對為監委內部監督工作做出突出貢獻的組織或個人進行物質和精神激勵，對在履行內部監督職責中出現合法的探索性失誤或錯誤的監督主體進行容錯免責。

（五）建設和培育健康積極的監察委員會內部監督文化

新制度主義研究成果表明，文化建設在制度構建與實踐中是一個不可忽視的重要方面。基于此，在推進監察委員會內部監督體制機制完善的同時，還應將監委內部監督文化建設與培育作為配套措施加以落實。其一，應著力引導監督對象形成自覺接受監督的意識，使他們樹立“被監督是常態，脫離監督是反常態”的觀念。其二，要積極培育監督主體主動實施監督的意識，讓他們形成“積極監督是職責，怠于甚至不監督是失責”的觀念。總言之，監察委員會內部應形成相互監督、主動接受監督、主動實施監督的健康積極的監督文化與氛圍。

（六）推動和實現監察委員會內外部監督的互動與協作

監察委員會內部監督與外部監督雖是兩種不同性質、具有不同運行邏輯的控權機制，但兩項機制各自功能的有效實現離不開二者之間的互動與協作。監察委員會內部監督的實際運作需要外部監督主體在線索提供、案件查辦上依法給予必要協助，外部監督也需要憑借內部監督主體的專業性和專職性來彌補自身的監督劣勢。當前，由于體制機制不完善等問題，監察委員會內部監督與外部監督暫時無法實現有機互動與有效協作，進一步影響了監委內部監督效能的實現。為此，一方面，要加強監察委員會內外部監督溝通聯動的組織與機制建設；另一方面，要借力技術賦能，通過網絡協同平臺建設提升監委內部監督與外部監督的互動協作效果。

注釋：

①習近平：《在新的起點上深化國家監察體制改革》，《求是》2019年第5期。

②桑玉成、舒翠玲：《關于監察體制改革若干基礎性問題的思考》，《政治學研究》2019年第5期。

③馬懷德：《監察法學》，人民出版社，2019年版，第334頁。

④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

⑤王若磊：《論監察體制的制度邏輯》，《法學評論》2021年第4期。

⑥劉暢、謝汶兵：《容錯免責機制建設的法治化路徑——基于地方性黨內法規的研究》，《社會科學戰線》2022年第8期。

作者系吉林大學行政學院博士研究生

（責任編輯 熊易芳）