應急治理體系中韌性社區建設的“四重應對”

李威利

［摘 要］在“特殊應急狀態”下，迫切需要地方和基層治理中的韌性，特別是社區韌性，即特殊緊急情況時形成一套應對危機的自運轉系統。具體而言，包含社會擠兌預備、舒緩社會恐慌、深度社會動員、行政體系重組等四個方面的內容。

［關鍵詞］韌性社區；基層社會治理；應急狀態

韌性社區是近年來基層社會治理中出現的新概念，它實際上突出強調的是社區在應急狀態下的應對和治理能力。所謂“韌性”（resilience），指的是治理系統在遭遇危機和應急狀態下，在面臨不確定性的環境時所表現出的變化（change）、適應（adapt）和改變（transform）的能力，對于社區而言，這種韌性主要指社區在物理層面的“抗逆力”、社會層面的“彈性力”、社區層面的“自治力”等。 ①不過，“危機”和“應急狀態”也是較難定義的寬泛概念，在治理實踐中，社區常常會面對程度不同的“應急狀態”，一些程度較輕的“應急狀態”可能在社區中是相對常見的。比如，個別社區中出現的建筑物倒塌、群體性事件；一定區域內出現的不明原因疾病、非正常死亡；局部地區出現的自然災害或較大事故，等等。這類危機，可以稱之為“一般應急狀態”，它不同于我們的日常生活，它是突發的，在治理中需要平急轉換；但它同時又是多發的，在基層治理中比較常見。

面對這一類危機，基層社會治理具有相對充足的治理能力。一方面，我國國家治理體系具有明顯的“強國家”特征，國家具有比較強的財政和資源稟賦，具有比較強的政治動員能力和統籌協調能力。另一方面，在既往的基層治理經驗中，我們已形成了固定的治理機制，當社區遭遇某些治理困境時，黨和政府會立即啟動“上位統籌”機制，即通過各種形式的資源對基層社區進行支援?！吧衔唤y籌”在基層應急治理中是有效的，當然它也隨著危機級別的上升，需要協調的政府級別更高，“上位統籌”所需要的時間也會相應增加。

但除上述“一般應急狀態”外，還有一種更加嚴重的“危機”和“應急狀態”，即“特殊應急狀態”。當危機突破地域的范圍，如遭遇戰爭、地震、海嘯或疫情等，危機就會成為一種城市性的、大規模地域范圍內甚至是全國性的表現。此時會出現一般應急狀態下所沒有的情況，即“資源不足”。在這一情況下，黨和政府所具備的資源優勢就會消失。危機級別進一步上升，“上位統籌”機制短時間內失效，這一情況下就更需要地方和基層治理中的韌性，特別是社區韌性，即特殊緊急情況時形成一套應對危機的自運轉系統。除一些常規治理方法和治理機制外，這一自運轉系統特別需要應對特殊應急狀況下的少見現象，具體而言包含以下四個方面的內容：

一、社會擠兌預備

當危機和應急狀態到來之時，最先出現的問題就是社會擠兌，即公眾對某種特定資源的搶購、囤積，從而帶來該資源極度緊缺的現象。在一般應急狀態下，社會擠兌的出現是局部的，各類資源還可以通過其他地方支援的方式進行補充。但在特殊應急狀態下，就可能出現全國性的社會擠兌，無法通過上級統籌或其他地區支援的方式來應對。如在新冠肺炎疫情防控的某一時期，醫療機構出現了少見的臨床用血緊缺：“過去東北血荒，南方可以支援；北京血荒，全國可以支援；上海血荒，江浙可以支援。但現在，可能除了西藏以外，全國各地都在缺，誰也支援不了誰。” ②不僅地區間的相互支援無法實現，中央對地方、上級對下級、基層政府對社區的支援在一定程度上也無法實現。

社會擠兌有多種不同形式，一般包括：醫療擠兌、生活物資擠兌和人員擠兌等。在不同的應急狀態下，社會擠兌的表現形式是不同的，隨著應急階段和社會形勢的變化會進一步轉變。如在大上海保衛戰期間，首先出現的是隔離資源擠兌，其后是人員擠兌，隨著靜默管理實施進一步轉換為生活物資的擠兌。而在全面取消核酸查驗后，又轉換為藥品、便攜醫用設備等醫用資源的擠兌。

一般而言，在一定時期的應急狀態下，多種形式的社會擠兌不會同時出現，而是有時間先后，在一段時期內有一種主要表現形式，出現主要矛盾。因此，在危機應對和韌性社區建設中，首要任務是解決好社會擠兌問題，包括三個方面：一是預判，在應急狀態發生的早期對社會擠兌的主要形式進行提前預判，并制定相應的補救方案；二是儲備，在有所準備的情況下，對社會擠兌的某種重要物資進行行政儲備，儲備物資盡可能補充在社區一線；三是調整，根據物資儲備情況調整相應政策，特別是要根據形勢變化，根據社會擠兌主要矛盾的變化進行新一輪的預判和物資儲備。

二、舒緩社會恐慌

從長期的歷史經驗看，危機狀態常會伴隨一定程度的社會恐慌?？只攀且环N社會情緒的蔓延，這種恐慌情緒的產生并不一定與緊急狀態的真實情況相一致，而是會受到片面信息、個人感知和虛假謠言的極大影響。信息可能是虛假的，但社會恐慌卻是真實的，并會影響到真實的應急治理過程。比較常見的發生鏈條是，社會擠兌帶來社會恐慌，社會恐慌進一步加速社會擠兌，從而帶來應急治理體系中的“踩踏”現象。

因此，在應急治理體系和韌性社區建設中，一個極為重要的工作是舒緩社會恐慌?？只抛鳛橐环N心理和情緒現象，不會因為行政禁止或“辟謠”信息的發布而停止，而只能通過一定程度的應急措施予以舒緩。其中，最為重要的措施是構建科學有效的應急信息機制。在應急治理體系中，一般有五類信息：一是社會信息，常常是未加詳細驗證的，通過口口相傳或社群傳播的方式在社會領域傳遞；二是政府工作信息，主要是黨政部門、基層部門的官方發布、工作信息、向社會公開發布的應對措施等；三是統計信息，主要是政府條線中專業部門統計的信息，包括發展趨勢、形勢研判等；四是科學信息，主要是各類專家學者根據自身領域的特長發布的科普知識，這類知識在應急治理中常發揮著至關重要的作用；五是互動信息，包括通過熱線、網絡、社群等形式產生的市民提問、市民求助、市民意見反饋。

上述五類信息在應急治理中需要分類處理。一是對于社會信息，盡管存在一定程度的失真和虛假，在特殊應急狀態下，如沒有產生實際的社會傷害，應盡可能避免使用行政禁止的單一方法，而是通過官方信息、科學信息的發布予以化解。二是對于政府工作信息和統計信息，需要兼顧及時、準確和發布后的有效落實，才能最大程度上提升應急管理信用，為下一階段應急工作打下基礎。三是對于科學普及信息，應鼓勵討論，提倡科學，通過不同專家學者多維度論證的形式，對社會大眾進行科學普及。四是對于互動信息，關鍵是要保證信息渠道的暢通，無論在何種緊急情況下，都應有專人專崗負責市民熱線，收集整理市民反饋，為應急管理政策的調整奠定基礎。

三、深度社會動員

盡管發生的時機有早有晚，但在特殊應急狀態下，一定會發生人員擠兌。無論是何種應急狀態的發生，足夠的工作人員儲備是應急管理體系運轉的前提。在新民主主義革命和社會主義建設時期，群眾和社會動員是中國共產黨開展社會工作的主要法寶。中國特色社會主義建設邁入新時代，我們在基層社會治理中也形成了群眾工作和社會動員的新機制和新方法。但是，在特殊應急狀態下，由于形勢變化對群眾心理的影響，日常社會治理過程中動員的群眾團隊和志愿者隊伍可能難以發揮作用。因此，在應急狀態下，就需要更加深度的社會動員。

在既往的社會治理中，我們在社會動員方面形成了幾條工作經驗，這些經驗也成為應急治理中社會再動員的主要方法。一是行政責任機制，即動員機關、事業單位及各級行政部門員工的全方位參與，在應急治理中，這一機制是最直接、最有效的動員機制，是再動員的“底盤”；二是黨員報到機制，通過倡導黨員先鋒行動、黨員動員和黨員報到等機制，動員黨員參與應急治理；三是區域單位機制，充分發揮區域化黨建的機制和作用，由區域單位支持和補給基層和社區應急治理；四是對口下沉機制，在上級政府機關部門和基層社區間建立對口聯系和包干機制，推動上級部門機關人員向一線應急工作陣地下沉；五是群眾志愿機制，最廣泛地號召和動員群眾講品德、講奉獻，主動參與一線應急治理工作。

值得注意的是，在平常治理體系中，群眾志愿主要是通過黨群組織自上而下動員的方式產生的，如社區中的樓組長、社會組織和群眾團隊等。而在應急狀態下，社會領域一定會自發產生社會互助、鄰里互助，產生自發志愿者組織、自治組織，等等。在應急治理中，要特別注意發現、聯系和吸納這一類“自下而上”動員的社會群體和社會組織，充分發揮它們在深度社會動員中的作用。

事實上，在特殊應急狀態下，上述的五條社會動員機制可能在一定程度上出現短期失靈的現象，因此會更加依賴自發的社會動員。而自發社會動員能否持續為應急治理體系提供能量，關鍵在于自發社會動員是否被政府相關機構所認可。這就需要市、區、街鎮、社區四級網格，特別是行政部門對自發社會動員的認可。一是基層管理部門要與自發社會組織建立信息溝通機制，重要信息及時與社會自治組織分享；二是基層管理部門要與自發社會組織建立動員吸納機制，重要的應急治理行動吸納自發社會組織的參與；三是基層管理部門要與自發社會組織建立后續支持機制，在自發社會組織遇到困難或求助時，及時給予一定的行政支持。

四、行政體系重組

在應急狀態下，鼓勵社會組織、社會互助和深度社會動員，并不意味著政府行政組織的作用和功能減弱。恰恰相反，社會組織、社會資源、社會動員等必須服從于政府部門的統一牽頭領導。在資源有限、人員緊缺的情況下，更需要發揮政府“有形之手”的作用，實現各類社會力量和社會互助組織之間的統一管理和步調一 致。

這就對應急狀態下，政府行政組織的功能發揮提出了更高要求。在這一情況下，政府行政組織必須通過組織重組，實現組織體系的平急轉換，以避免應急狀態下政府機構運行癱瘓。具體而言，包括三個方面：一是組織目標轉變。在常規狀態下，行政組織主要以完成“自上而下”的行政任務為主要目標；而在應急狀態下，由于社會需求的急迫性，行政組織目標必須由原有的“自上而下”較大程度上轉變為“自下而上”，以滿足緊急需求、完成緊急救援為第一目標。這就要求各級政府更大地發揮主動性，敏銳感知社會需求，并統籌各類資源滿足社會需求。二是破除組織慣性。常規的行政組織具有科層性和固定性，對于我國的城市管理而言，市、區縣、街鎮三級各有多少部門、配備多少人員，都由組織人事和編制部門進行“三定”，不得隨意突破和改變。但是在應急狀態下，必須突破組織慣性，對既有行政組織進行重組，才能滿足突發的緊急治理要求。三是拒絕組織冗余。一般而言，市、區縣兩級政府的行政組織有黨群部門、經濟部門、民政部門、城市管理部門、后勤保障部門、政法部門，等等。在常態治理時期，總會存在忙閑不均、責任不一的組織冗余情況。但是在應急狀態下，必須通過組織重組將組織冗余降至最低水平。

因此，韌性治理體系建設要求行政組織在應急狀態下必須進行重組。為應對“自下而上”的社會需求，原有的區縣30余個政府部門和街道由黨建、自治、管理、發展、營商等組成若干辦公室，必須重組為新的應急治理結構。從上海、成都、南京、深圳等地的疫情防控經驗看，其具體形式是：根據社會需求，將原有行政組織及其所屬人員組織為新的“工作小組”或“工作專 班”。

注釋：

①張勤、宋青勵：《韌性治理：新時代基層社區治理發展的新路徑》，《理論探討》2021年第5期。

②陳月芹、張鈴、張英：《血庫告急 新冠康復者能獻血嗎？》，經濟觀察網，2022年12月24日，www.eeo.com.cn/2022/1224/572262.shtml。

作者系復旦大學馬克思主義學院副教授、復旦大學黨建理論研究基地執行主任

（責任編輯 王 玉）