“任務-組織”范式下我國高等教育質量保障機構法律地位的反思與重構

摘要： 長期以來，學界對于以教育部學位與研究生教育發展中心與教育部教育質量評估中心為代表的外部高等教育質量保障機構的法律地位界定，存在著“私法化”與“公法化”兩種聲音。其中，“私法化”的觀點傾向于將高等教育質量保障機構界定為獨立的第三方機構或社會中介組織，賦予其以非營利性法人的私法地位。與此不同，“公法化”的觀點則主張將高等教育質量保障機構視為受政府行政委托的事業法人。放眼域外，大陸法系國家普遍賦予外部高等教育質量保障機構以獨立行政機構或獨立行政法人的公法地位，強調此類機構的獨立性、公法性與專業性。我國高等教育質量保障機構法律地位的重構，應秉持規范主義與功能主義進路相統一的立場。一方面，基于“任務決定組織”的行政組織法基本原理，賦予高等教育質量保障機構以獨立的公法身份，推動學位中心與評估中心作為教育部直屬事業單位的公法人化改造。另一方面，基于規制法的理念，健全高等教育質量保障機構的自律規范與自主治理機制，構建多元規制主體之間良性互動的規制治理網絡。

關鍵詞：高等教育質量保障機構；任務決定組織；公法人；公法規制；合作治理

中圖分類號：G640? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2023）02-0014-10

一、問題的提出

如何界定高等教育質量保障機構的法律地位，涉及政府、高等學校與高等教育質量保障機構之間法律關系的調整以及各方權利義務的厘定。既有的研究已經從高等教育評估權的法律屬性[1]（P18-24）、高等教育質量保障機構作為教育中介組織的法律地位[2]（P52-60）以及行政-民事法律框架的二元區分[3]等方面著手，對高等教育質量保障的法律規制進行了較為深入的探討。其中，不乏學者明確提出將行政法的分析視角引入[4]（P61-66）高等教育評估權的規制與治理之中，以增強高等教育評估權的合法性與正當性[5]。

但是，既有研究更多的是對高等教育評估權性質的分析，卻較少對高等教育質量保障機構的法律地位予以澄清。與此同時，既有的改革方案大多存在著以“私法化”等同于“去行政化”的流弊。當前，套用美國高等教育認證的行業規制模式，檢視中國高等教育質量機構法律地位的觀點較為流行[6]。為此，本研究嘗試引入行政組織法學的“任務-組織”范式，在厘清高等教育質量治理任務的邏輯前提下，明晰高等教育質量保障機構的法律地位及其合法性要件，勾勒高等教育質量保障規制治理網絡的建構邏輯。

二、逃遁公法規制：高等教育質量保障機構的私法地位界定及其弊病

長期以來，學界和政府對于高等教育質量保障機構的法律地位界定，存在著諸多誤區。較多學者傾向于將高等教育質量保障機構視為完全獨立于政府與高校之外的民法意義上的法人，以增強其獨立性、自主性與非政府性。例如，周光禮教授認為，“當前我國教育中介組織存在的主要問題是：中介組織法律地位不明，定位不清”[2]（P53）。為此，他主張將教育中介組織界定為獨立于政府之外的民間組織。當然，也有少數學者認識到高等教育評估權的行政權屬性及其公法規制的必要性。例如，祁占勇教授就認為“高等教育評估權是典型的行政權”[1]（P18-24）。

這兩種觀點的背后，折射出截然不同的國家與社會互動觀點。前者將市民社會與國家彼此對立，認為市民社會的功能是通過分權制衡國家公權力。相反，后者則認為評估權的來源是行政權[1]（P18-24）。值得一提的是，這種觀點也反對將評估機構直接視為行政機關，學者們對此類機構公法身份的判定，旨在強調高等教育評估權作為特殊公權力的法律屬性，并借此明確高等教育質量保障機構與政府、高校之間客觀存在的行政法律關系。當然，這兩種觀點均未對教育部學位與研究生教育發展中心（以下簡稱教育部學位中心）與教育部教育質量評估中心（以下簡稱教育部評估中心）等所謂的第三方專業機構的法律地位予以清晰界定，也未對此類機構章程中所規定的“教育部直屬事業單位”的法律身份予以規范釋義。

從立法規制的角度而言，2015年修訂后的《高等教育法》第44條規定，“教育行政部門負責組織專家或委托第三方專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估”。顯然，此次修法的目的在于，明晰教育行政部門與第三方專業機構之間的行政委托關系。但是，立法并未對第三方專業機構的法律地位予以明定，其似乎傾向于將此類第三方專業機構的法律屬性，界定為政府與高校之外的具有獨立自主權限的社會組織。這種觀點在《學位法草案（征求意見稿）》第32條得以驗證，該條被定位為“社會組織參與”條款，其規定“國家鼓勵和支持具有相應專業能力、資質的專門機構或者組織依法開展學位質量的評價、認證等活動，委托有關組織提供學位信息查詢服務”。實際上，作為社會組織的第三方專業機構，其組織運行秉持私人自治與契約自由的民法原則。據此，政府對第三方專業機構的監督和管理，更多需要參照社會團體的組織與管理辦法（例如《社會團體登記管理條例》）。然而，實踐中政府對此類機構的管理卻更多是依照履行公共職能的事業單位的管理規定，其登記注冊依據的是《事業單位登記管理暫行條例》。教育部評估中心與學位中心的章程，更是明確規定其為正局級單位，受教育部領導和監督，嚴格遵守“三重一大”的決策流程和決策程序。

毋庸置疑，過于理想化的學術主張、高等教育立法的模糊性與“官僚化”的規制實踐之間，存在嚴重的背離。高等教育質量保障機構被定位為民間性的第三方機構，無益于高等教育質量保障“任務”的實現和高等教育質量保障機構自身的良法善治，也不利于政府與高等教育質量保障機構之間法律關系的厘清與優化調整。簡單地借鑒乃至套用美國高等教育認證的行業自律經驗，試圖破解中國高等教育質量治理實踐中的困境，有“削足適履”之嫌，且可能陷入“南橘北枳”的尷尬境地。

無論是立法規制對于高等教育質量保障機構作為第三方專業機構的定位，抑或學界關于此類機構完全私法化的主張，其初衷均在于將此類機構從高度官僚化的政府管制體系之中解放出來，明確其獨立的法人地位。然而，此種觀點既存在過于理想化而難以付諸實踐的弊病，也存在難以擺脫完全“去國家化”所可能引發的風險。具體而言，完全私法化的地位界定，可能導致此類機構的權力行使，逃遁公法規制。一方面，若將第三方專業機構完全視為民法意義上的法人，不利于公共職能的履行與政府監管。政府對此類機構的監管缺乏明確的法律依據，現實中政府對評估機構的監督與領導關系，難以在法律上被證成。另一方面，高等學校與第三方專業機構之間的爭議，被視為平等民事主體之間的民事爭議，難以納入公法救濟渠道[7]。除此之外，現行法律對于第三方專業機構法律地位界定的模糊不明，也影響了這類專業組織接受政府委托行使公權力的合法性與正當性[8]（P153-162）。

因此，對于我國而言，高等教育質量保障機構的法律地位界定，不僅面臨著獨立性不充分的困境，還面臨著公法化不足的隱憂。顯然，無論是將第三方專業機構界定為公行政機關的觀點，抑或純粹私法化的主張，都難以真正實現此類機構在公法性、獨立性與專業性上的有機統一，實現高等教育質量保障機構的良法善治。實際上，“去行政化”和“去官僚化”并不等同于“去國家化”，更不代表此類機構可以完全游離于國家監督之外。以教育部學位中心和評估中心為代表的外部高等教育質量保障機構的“去行政化”，與此類具有專業性、技術性的事業單位或公共組織承擔法定公共職能的初衷并行不悖[9]（P195-204）。

從比較法的經驗而言，采取公法人化或獨立行政法人化的改革進路，透過自治行政地位的賦予，實現“創造距離的脫離”與“獨立行使權能”的雙重功能，構成了以法國、意大利、荷蘭以及日本為代表的大陸法系國家高等教育質量保障機構法律地位界定的共識（見表1）。例如，意大利國家大學與科研機構評估署（ANVUR）在其理事會通過的《道德準則》（ANVUR Code of Ethics）中，明確要求ANVUR作為獨立的公法實體，遵循獨立、公正和專業三項基本原則[10]。意大利根據這一法律地位的判定，明確高等教育監管機構及其成員的法定義務，健全監管機構的治理結構與自我規制體系，促進政府、監管機構以及高校之間的合作規制，增強大學自我負責的主體性與能力，并將高等教育監管權納入司法審查的范疇。

對于我國而言，應根據“任務決定組織”的行政組織法新范式，在明晰高等教育質量治理任務的前提下，重構高等教育質量保障機構的法律地位，增強“組織再造的目的性與功能性考量”[11]（P43-59）。與傳統的職權主義的行政組織法范式不同，該范式格外強調行政任務與行政組織之間所存在的“目的-手段”關系。根據“任務決定組織”的行政組織法原理，行政組織的建構與規制必須以行政任務與目的的達成為出發點，“任務—組織”之間必須有匹配性[12]（P142-145）。這一全新的范式，不僅關注“行政組織的法治化”，更聚焦“法治范圍內更好地促進行政任務的實現”[13]。基于此，我國高等教育質量保障機構的法律地位重構，旨在實現法治框架內高等教育評估與認證等質量保障任務的實現，落實《高等教育法》《學位條例》等法律所明確的高等教育質量監管責任。基于此類任務的獨特性和專業性，我們不宜簡單地將高等教育質量保障機構界定為行政機關，也不宜將其視為一般的民事主體。應該認識到，在我國，“事業單位的基本性質是在行政機關之外相對獨立承擔公共服務職能的公共組織，事業單位法人有諸多可與大陸法系公法人制度相比較之處”[9]（P195-204）。因此，較為務實與理性的做法是，明晰教育部學位中心、評估中心等第三方專業機構作為非營利性事業法人的公法身份，推進其作為公益二類事業單位的“公法人化”改造，構建高等教育質量保障的規制治理網絡，明晰高等教育監管的基本原則，以促進高等教育“管辦評”分離的法治化。

三、事業單位的公法人化改造：高等教育質量保障機構的法律地位重構

當前，以教育部學位中心與評估中心為代表的高等教育質量保障機構的法律地位界定，存在著“名不符實”的困境。一方面，在《教育部學位與研究生教育發展中心章程》①與《教育部教育質量評估中心章程》的規定中，其被界定為依法自主開展工作、實施管理和履行公共職能的公益二類事業單位，傾向于將自身界定為獨立的第三方機構；另一方面，此類機構與教育行政機關之間存在事實上的“行政隸屬關系”，這類機構的領導往往由上級主管部門任命，而這與第三方專業機構的定位似乎背道而馳。實際上，這一問題并不單獨存在于我國，在以法國為代表的大陸法系國家和以英國為代表的英美法系國家，如何界定高等教育質量保障機構的法律地位，以確保此類機構的合法性、專業性和相對獨立性，也一直備受學界關注。例如，有學者指出意大利國家大學與科研機構評估署最初被設想為一個獨立于政治、符合歐洲高等教育質量保證網絡概念的獨立的第三方權威機構，但最終卻被設置為一個部級機構[14]。

為了解決這一問題，大陸法系國家的立法者和公法學者紛紛將目光投向了公法人制度或獨立行政法人制度，旨在明確外部高等教育質量保障機構在公法上的獨立法人地位。例如，法國研究與高等教育評估高級委員會（HCERES）受到2017年頒布的第2017-55號關于獨立行政機構和獨立公共機構一般地位法律的拘束[15]。類似的，根據荷蘭公法的規定，荷蘭與弗蘭芒地區認證組織（NVAO）于2005年獲得獨立行政機構（Independent Administrative Authority，ZBO）的法律地位。據此，荷蘭教育、科學與文化部不得介入NVAO的具體運作和決定。顯然，根據“任務決定組織”的行政組織法基本原則，促進政府與事業法人之間“保持距離”，維持公益性事業法人獨立性的理想進路，是“選擇功能最適宜的機關結構”即“由具有最佳的構成、結構、功能、程序等條件的組織來擔當特定的行政任務”。從組織法的角度而言，所謂組織形態，是“目的與結構的合成體”[12]（P142-145）。申言之，推進教育部學位中心與教育部評估中心等事業單位的“公法人化”，旨在實現“去官僚化”、增強法人獨立性以及提升第三方專業機構的專業技術能力等多重目的。

一方面，法人作為權利的承擔者，被理解為人的集合體或者法律上獨立的、財產價值的組合，法律制度賦予其一個自身的權利能力。法人這一法律角色的創設是法律對于安排復雜社會關系和組織的一個重要貢獻。這一“發明”服務于以下目的，即為權利和義務建議一個獨立的法律上的分配點。以這種方式，它可以在法律上將人們按照不同目的作為獨立的權利義務承擔者組織為聯合體，這是一個現代法律交往不可或缺的前提[16]。誠如李建良教授所言，“法人乃是法秩序的目的性創造，法律可以基于特定目的賦予其權能，使之形成意思、行使權能。法人的主要特征，除了具有權利能力外，還包括基于特定目的而有獨立之必要，亦即‘目的之擬人化”[11]（P43-59）。據此，欲確保外部高等教育質量保障機構作為第三方專業機構的獨立性及其權能的自主行使，須明確其作為法人的獨立地位。

另一方面，為了確保公共職能的有效履行，必須對法人的屬性及其目的作出規定。一般而言，在大陸法系國家，慣常的做法是將以公共目的為旨歸的法人界定為公法上的法人即公法人。在此，“公法上”是指其為公法領域的主體，在公法上運行，而與私法上的法律主體不同?！胺ㄈ恕币辉~，是相對于“自然人”而言，具有法人人格，與設置該法人的行政主體彼此分立，有自己相對獨立的權責，而與國家保持距離，須依法受到國家（經由相關行政主體）的監督[17]（P179-183）。在以德國為代表的大陸法系國家和地區，“常通過法律設定公法人或行政法人，令其承擔專業性較強且具有信息收集和事實認定職能的公共任務。公法人是由行政工作人員和物質手段（場所、設施、技術設備）共同組成的、具有獨立法律主體資格的機構，其具有權利能力，自負其責地履行特定公共任務”[9]（P195-204）。

以德國為例，公法人設置的正當理由，包括：具有獨立性，可以避免政治力不當入侵即所謂“與國家保持距離”；屬于公法上組織而具有公法、公共任務委托、公共利益屬性；適用公法上的法制（如行政程序法）；經組織法律授權，而可以任用公務人員（設置公法人的法律多對此有所規定）；設置法律規定有關的組織（其中公法人社團法人的理事會必須經由會員以民主程序，選出理事與組成，從而具有民主意涵）、權責與監督機制。公法法制的適用，有助于確保其公共性、相關決定的合理性（例如其作出的行政處分必須符合行政程序法的意見陳述以及賦予理由等規定）以及人員的專業性和行政中立性[17]（P179-183）。概言之，公法人具有公法性、獨立性和專業性等三方面特征。正因為如此，大陸法系國家的立法傾向于將高等教育質量保障機構界定為公法人。

與大陸法系國家不同，英美法系傾向于將高等教育質量保障機構界定為獨立規制者。例如，英國學生辦公室（Office for Students， OfS）被定位為以學生利益保護為目標的法定的獨立規制者。對于英美法系國家而言，獨立規制者的設立也擔負了類似于公法人的治理功能。“從良好治理的角度而言，獨立規制者的設立絕不僅僅是為了把某些決定過程隔離于政治干預，也是為了提升自身的透明性，因為這些機構所參與的重要關系以更加正式的方式呈現出來，使得決定作出者有更高的透明度。透明的質量與力度可能取決于決策形式。例如，因其專業知識而設立的規制者，可以選擇讓核心利益相關者參與規制，甚至參與審議過程。”[18]（P350-351）不難發現，獨立規制者與政府之間保持著“一臂之距”，其履行的公權力來源于法律的明確授權。正因為如此，有學者將享有規則制定、合規監督與執行權力的獨立規制者描述為“微型政府”，以強調其規制權力的公法屬性[18]（P350-351）。以英國為代表的規制國家，其高等教育質量監管的重要經驗，是創設具有獨立地位的法定規制者，并承認其權力的公法屬性。據此，他們將此類機構納入公法規制的范疇。總體而言，世界兩大法系的法治發達國家，都傾向于將高等教育質量保障機構界定為獨立于政府之外的行使公權的公法人或規制者。透過此種法律地位的界定，他們較好地實現了公法性與獨立性的價值整合，促進了高等教育質量監管任務的有效履行。

與法治發達國家和地區不同，在政事長期不分的傳統下，我國事業法人制度盡管也強調法人的公益目的及其履行公共職能的內在要求，但對事業法人獨立性和專業性的保障卻不盡如人意。更棘手的問題是，在實踐中，事業單位對于公益目的的價值訴求與公共職能的履行，并未完全轉化為公法法制的規范和適用。相反，它卻被異化為政府系統內部行政規范性文件的適用。由此，事業法人的公法性，被異化為行政性乃至官僚屬性。這種狀況的長期存在，使得教育部評估中心等具有官方背景的高等教育質量保障機構，逐漸淪為科層制體系的末梢和政府的下設“附屬機構”。

因此，我國高等教育質量保障邁向良法善治的治本之策，在于超越“私法化”的改革進路，強化高等教育質量保障機構作為非營利性事業法人的公法屬性，健全事業法人的公法規制體系。實際上，自2011年事業單位分類改革的總體框架制度推進至今，事業法人制度的變革分別從確立事業單位法人地位、明確事業單位法人治理目的以及探索事業單位法人治理模式等三方面展開，且取得了一定的成效?！暗珡目傮w上看，傳統事業單位管理體制的深層次問題并未得到解決，科層化仍然是政府管理事業單位的基本模式”[19]。究其根源在于，《民法典》僅規定事業單位作為非營利性事業法人的地位，但未對此類法人的目的、性質、權利能力和治理結構等基本問題予以關注。在缺乏專門的事業法人制度立法的背景下，大量行政規范性文件試圖“填補”立法的漏洞。從長遠而言，我國事業法人的專門立法，應遵循“任務決定組織”的行政組織法基本原理，以國家治理體系與治理能力的全面提升為目標，構建起“統一規范、系統完備、層次分明、內在協調的事業單位法制體系”[20]。理想的關于事業單位法人的專門立法，應著力強化任務導向型專業領域公共組織的公法性、獨立性與專業性。實際上，對于教育部學位中心與評估中心等非營利性事業法人而言，其合法性得以證成的構成要件，即為公法性、獨立性與專業性三個維度。

從公法性的角度而言，教育部學位中心等事業法人應履行公共職能，其工作人員須秉持廉潔、中立、透明、公正與利益沖突禁止等法定義務和職業倫理規范。為了更好地凸顯公益服務原則，高等教育質量保障機構作為事業法人，其自主權限的行使，應該被納入國家監督的范疇。例如，教育部學位中心開展的學科評估，應遵循正當法律程序原則（包括公平、公正與公開三項子原則），保障高等學校等受評估實體的程序性權益。法院應將教育部學位中心與高校之間發生的公法爭議納入司法審查的范疇，且不能以所謂的判斷余地為由，卸除司法監督之責。又如，教育部學位中心由國家出資舉辦，其資產屬于國有資產，應適用國有資產管理辦法并納入國家審計監督的范疇。國家審計部門需要對承接政府評估任務的評估機構（包括教育部學位中心與評估中心等）和負責人進行重點審計，杜絕內幕交易等嚴重影響評估公正性的情況[4]（P61-66）。此外，教育部學位中心的工作人員，履行特定的公權力，應適用《監察法》《公職人員政務處分法》《事業單位工作人員處分暫行辦法》等公法規范。

從獨立性的角度而言，事業法人的立法應明確教育部學位中心與評估中心的獨立權責。除了人事與財務之外的專業性事項，應交由其自主行使，并強化法人的自主履責機制。當然，為了確保事業法人責任的履行，必須健全事業法人治理結構，在立法上界分決策層與管理層的法定職能；可通過成立理事會，進一步明確教育部學位中心與評估中心的決策權和管理權。而為了進一步落實法人自治權，則須健全以章程為統領的事業法人內部規章制度體系。當前，教育部學位中心與評估中心均已頒布實施章程。但是，現行章程對于機構獨立性的觀照較少，其作為“組織法”“程序法”“行為法”和“權利法”的屬性未能真正顯現[21]。例如，教育部評估中心的章程規定其實施行政領導人負責制，而未采用通常意義上的以理事會作為決策機構和意思形成機關的事業法人治理結構。顯然，《教育部教育質量評估中心章程》對于評估中心獨立地位的保障相對有限。

最后，從專業性的角度而言，教育部學位中心等第三方專業機構應圍繞專家法律地位和權利義務進行自治立法，對專家遴選規則和退出機制等事項作出明確規定，增強學位中心的技術能力，提高學科評估等高等教育評估活動的實質正當性和公信力。對此，我們可借鑒法國、荷蘭等大陸法系國家的經驗，透過公法人的自治規章，對專家的專業倫理和專業技術能力作出明確規定，確保同行評議的公正性與有效性。

綜上所述，我國教育部學位中心、評估中心等事業單位作為非營利性法人的法律地位，雖然已經獲得《民法典》的確認，但此類事業單位法人作為非營利性法人的身份僅僅是相對于營利性法人而言的。此種法律地位的界定，并不代表其與高校之間不存在行政法律關系，更不能掩蓋其行使公權力的實質。實際上，這類擁有事業單位身份的評估機構與政府之間始終存在千絲萬縷的連帶關系，使得其作為所謂第三方評估機構的身份一直備受爭議。比較客觀務實的選擇是，將此類評估機構明確界定為具有獨立法人地位的公法機構，賦予其類似日本獨立行政法人或法國獨立行政機構的法律地位，而不能簡單地將其視為一般的非營利性法人，進而“逃脫”公法的規制。實際上，評估機構的獨立性，并不代表其可以如同一般民事主體一樣，完全遵循私人自治等私法規制的邏輯。恰恰相反，此種獨立性意味著高等教育評估機構不屬于政府的下設機構和國家行政部門的附屬者。在我國，高等教育質量保障機構的獨立性和專業性，均具有特殊的公法意涵。申言之，教育部學位中心與評估中心等所謂的第三方專業機構的評估或認證行為，應被界定為社會公權力組織作出的行政行為?；诖耍瑧鞔_此類評估機構作為行政訴訟案件被告的適格地位，允許高等學校對此類機構提起行政爭訟，以實現高校公法權利的救濟，不得因此類機構屬于公益二類事業單位的地位而有所不同，否則將難以擺脫“公權力遁入私法”的質疑[22]。

四、邁向合作治理：高等教育質量保障的規制治理網絡

從規范主義的進路而言，高等教育質量保障機構的法律地位變革，意味著借由事業法人的立法進一步明晰高等教育質量保障機構作為事業法人的公法屬性，健全事業法人自主治理的國家監督體系。與強調權力規范與權利救濟為核心的規范進路不同，功能主義的立場更關注高等教育質量保障機構法律地位變革所帶來的治理效能提升，其核心要義在于推動作為公法人的高等教育質量保障機構與政府、專家組織以及高校之間的合作治理[23]。與傳統的國家對高校辦學質量的“高權管制”進路不同，治理性進路更加重視規制治理網絡的形塑。誠如科林·斯科特所言，“如果說規制國的一個核心特征是強調科層作為控制的工具，那么后規制國的顯著特點是向設計、競爭與共同體等其他控制模式轉變”[18]（P126-138）。因此，推進中國高等教育質量治理的現代化，必須在“管辦評”分離的制度框架下，健全高等教育質量保障機構與政府、專家組織以及高校之間的制度化聯系渠道。

（一）健全高等教育質量保障機構的自律規范與自主治理機制

作為事業法人的教育部學位中心與評估中心亟待健全法人自主治理體系，形成以章程為統領的法人規章制度體系。目前，教育部學位中心與評估中心都已經頒布實施了章程，但是未形成健全的自治規章制度體系。實際上，法治發達國家的共通規律，是完善高等教育質量保障機構作為獨立行政機構或獨立行政法人的自律規范。例如，法國研究與高等教育評估高級委員會（HCERES）制定了《評估章程》《評估倫理道德規章》《處理評估者與受評者爭議的程序》《專家地位》等自治規范。又如，荷蘭與弗蘭芒地區認證組織則頒布了《申訴條例》《投訴條例》《道德準則》《有關決策的治理原則的規定》等自律性規范。據此，我國教育部學位中心與評估中心等第三方專業機構，應在《高等教育法》《學位條例》等法律規定的框架秩序之下，對“組織架構、人事管理、預算管理、決策程序、內部業務管理、內部監督”等不宜由法律來規定的事項設置以章程為核心的內部規范體系，以彰顯機構的專業性、靈活性和自主性。

（二）增強高等教育質量保障機構與專家組織之間的制度化聯系

作為一項專業性和技術性較強的公共組織，高等教育質量保障機構必須與專家組織之間保持密切的制度化聯系。例如，在專業認證實施的過程中，教育部和省級教育行政部門加強統籌協調，充分發揮教育部評估中心以及省級教育評估院作為專業化教育評估機構的作用，形成整體設計、有效銜接、分工明確、分批實施的協同機制。值得注意的是，為了確保專業認證的公正性、獨立性和專業性，教育部成立了專門的認證專家委員會。如根據教育部印發的《普通高等學校師范類專業認證實施辦法（暫行）》（教師〔2017〕13號）規定，“教育部成立認證專家委員會，負責認證工作的規劃與咨詢，對擬承擔師范類專業認證的各地教育評估機構進行資質認定，負責認證結論的審定，受理認證結論異議的申訴，負責對認證工作的指導和檢查等。認證專家委員會秘書處設在評估中心。各省份依據實際建立相應的專家組織和認證結論審議機制”。在認證爭議的處理方面，該暫行實施辦法明確提出，“高校如對認證結論有異議，可在收到認證結論后30個工作日內向認證專家委員會提出申訴，申訴應以書面形式提出，詳細陳述理由，并提供相關支持材料。逾期未提出異議，視為同意認證結論。認證專家委員會受理申訴后，應及時開展調查，并在收到申訴的60個工作日內提出處理意見”。

當然，認證專家委員會與政府以及教育部評估中心乃至省級教育評估院之間建立制度化聯系的目的，并非將專家組織定位為行政輔助人或“行政助手”[24]。相反，它的目的是增強專家組織決定的法律效力，明確專家組織的法律地位、職責義務及其作用范圍。作為認證委員會的專家，其所開展的專業認證代表著特定的國家公務，具有明確的公務屬性。據此，專家應秉持公正、廉潔、中立和客觀審慎的評估原則，遵循同行評議的專業規范和原則。值得指出的是，為了防范專業判斷權行使中專家“權力”的濫用，應建立有別于“官僚問責”的專業性問責體系[25]。與官僚性問責立足于外部控制不同，專業性問責主要針對違反專業倫理的行為，其強調的是專業規范與聲譽機制的適用[26]（P180-181）。

（三）促進高等教育質量保障機構與高校之間的合作規制

從規制法的視角而言，高等教育質量保障機構對高等學校的評估或認證活動，本質上屬于一種廣義上的（準）政府規制活動，具有政府內規制的特征。國家對大學開展質量評估或監測的目的，在于摒棄政府對高校的高權管制傳統，促進高等教育質量保障機構與高校之間的合作規制，并最終實現高校質量保障的自我規制。在規制法的語境下，規制的核心含義在于指導或調整行為活動，以增強規制體制與規制對象之間的匹配性[27]，實現既定的公共政策目標。根據胡德與斯科特等學者的研究，規制應包括一系列任務，如設定規則、收集信息、建立反饋或監督機制，并設定糾正違反規范行為的回應機制。概言之，一項規制體制包含標準設定、合規監督以及行為矯正機制三種規制要素。精明的高等教育質量監管活動，應基于回應性規制與反身性治理的理念，構建起以“順從型執法策略”為主和“威懾型執法策略”為輔的“執法金字塔”體系[28]。以師范專業認證為例，教育部評估中心將審議結果報教育部教師工作司同意后，提交教育部認證專家委員會審定；認證結論分為“通過，有效期6年”“有條件通過，有效期6年”以及“不通過”三種。此種認證結論較為簡單，缺乏梯度化的行為矯正機制設計，也難以對高校內部質量保障體系的構建產生激勵或誘導作用。為此，應適時引入通報批評、質量約談、限期整改、合規信息公示等多種類型的制裁機制，并開發“指南、公告以及告慰函等軟法規范”[18]（P130），構建反身性程度更高的合規監督體系。

正所謂“輕聲細語然而手持大棒”，在從“規制國”走向“后規制國”的治理時代，“執法金字塔設想大部分的規制互動，對被規制者來說具有教育和建議（勸導）的性質。如果無法實現合規，規制者將逐步升級其執行活動的嚴厲度，從簽發警告信，到民事和刑事制裁。最為嚴厲的制裁措施（如取消辦學資格）位于金字塔的頂端。規制者和被規制者更傾向活動于金字塔底部，進行相對正式的互動。規制形式的金字塔底部是政府與高等教育質量保障機構鼓勵高等學校進行的自我規制。當自我規制無法運作或是無效時，政府和高等教育質量保障機構可以強制自我規制，要求高校為自身制定規則，并上報給規制機構進行監督和執行。當強制自我規制無效時，政府需要將規制技術升級到命令式規制，先用裁量式的懲戒，再用非裁量式的懲戒”[18]（P126-127）。

值得指出的是，在評估與認證活動中，最可能促使政府或評估機構采用非裁量式懲戒的情形是高校提供了虛假信息?！盀橛行б幹圃u估領域的數據造假行為，確保評估行為的嚴肅性和評估結果的公正性，必須對造假行為實施嚴格監管、嚴肅問責”[8]（P153-162），對提供虛假信息的單位及其負責人給予行政乃至刑事制裁。當然，高等教育質量保障的合作治理，其最終目的是增強高等學校作為質量保障首要責任主體的履責意識，健全高等學校的自我規制體系[29]（P164-170），培育高等學校內部質量保障文化。因此，在能夠采用非正式制裁措施激勵與引導高校自我負責的狀況下，應盡可能避免采用強制性程度較高的威懾型執法策略。

除此之外，為了避免對高等學校造成過重的合規負擔，以至于規制負擔與規制利益之間明顯不相稱，高等教育質量保障機構應當盡可能減少對高校信息搜集的頻次，實現高等教育評估的“提質增效”。對此問題，在《對十三屆全國人大五次會議第1899號建議的答復》（教督建議〔2022〕52號）中，教育部明確指出“將積極落實《深化新時代教育評價改革總體方案》關于嚴格控制教育評價活動數量和頻次，切實減輕基層和學校負擔的要求。針對基層反映突出的‘多頭評估、重復評估、同時評估問題，對現有評估項目進行摸查清理，制定清單，實行歸口管理，加強實施統籌。對正在開展的評估項目，予以改進，如新一輪本科教育教學審核評估簡化了評估環節，對于參加第一類審核評估的高校聚焦人才培養保障能力建設，不再考察具體教學要素環節，進一步為‘雙一流建設高?！山墶盵30]。此外，該文件提出，教育部正在“全面推進教育數字化戰略行動，探索建立共建共享的高等教育數據管理平臺，實現數據一次采集、統籌使用，切實減輕高校數據填報和材料制作的負擔”[30]。

顯然，教育主管部門已經認識到高等教育評估對高校所產生的合規負擔問題，并正在通過高等教育質量監測國家數據平臺建設以及評估項目的精簡等多方面舉措，以期進一步釋放高等學校的辦學活力。盡管如此，相比于英美法系國家獨立監管機構實施的基于風險的高等教育監管模式[29]（P298-299），我國教育主管部門和高等教育質量保障機構所采用的合規信息搜集方式，仍然缺乏精準性和合比例性。目前，他們所采取的“減負”措施，更多只針對“雙一流”建設高校，其秉持的更多是一種“重點建設”思維，而非基于風險與標準的新型規制治理進路。因此，如何構建基于風險的信息搜集與合規監督機制，如何健全“受規制的高校自我規制體系”，推進政府與高校之間的合作規制，增強“自我規制的事前合規指引與事后歸責框架”[31]建設，依舊是我國高等教育質量保障制度改革必須因應的現實問題。

五、結論與討論

近年來，伴隨著法治中國建設進程的加快，法治逐漸成為國家與社會治理現代化的基本途徑。高等教育治理體系與治理能力的現代化，也同樣被納入到法治的框架與視野之中[32]。在此背景下，推進高等教育質量保障的法治化，重審高等教育質量保障機構的法律地位，具有特殊而鮮明的時代意義。從行政法治的角度而言，高等教育質量保障機構法律地位的界定，關系到政府與高等教育質量保障機構以及高等學校之間法律關系的厘清和明晰，更影響到高等教育質量保障機構自身的良法善治。從長遠而言，我國高等教育質量保障機構法律地位的重構，應秉持規范主義與功能主義兩種改革進路相統一的立場，以增強高等教育質量治理的合法性與最佳性。

一方面，高等教育質量保障機構作為具有特定專業屬性和履行特定專業領域行政任務和公共職能的事業單位法人，須納入行政組織法的視野之中予以通盤考慮，基于“任務決定組織”的行政組織法基本原理，賦予高等教育質量保障機構以獨立的公法身份，推動學位中心與評估中心作為教育部直屬事業單位的公法人化改造。據此，凸顯高等教育質量保障機構的公益本質，強化立法與司法對其公權力行使的公法規制。需要明確指出的是，明晰教育部學位中心與教育部評估中心等諸如此類的外部高等教育質量保障機構的法律地位，不應簡單套用美國高等教育認證的行業自律模式，而應更多參考借鑒法國、荷蘭與意大利等大陸法系國家的規制經驗，將其界定為特殊的公法人或獨立的公法實體。當然，考慮到高等教育質量保障活動的專業性，必須強化對專業判斷權的專業問責和監督，透過高等教育質量保障機構的自律性規范，完善專家評議的“組織法”與“程序法”，避免出現專家權力濫用乃至被“俘獲”的現象[33]。

另一方面，基于規制法的理念，我國應健全高等教育質量保障機構的自律規范與自主治理機制，構建多元規制主體之間良性互動的規制治理網絡。當前，以學科評估與專業認證為代表的高等教育質量保障活動，仍然普遍存在著過度干預高校自主權獨立行使的弊病。為了破除高等教育質量保障的過度行政化和官僚化困境，我國應引入精明規制的理念，增強高等教育質量保障機構與專家組織和高等學校之間的合作治理，降低高等學校的合規負擔與成本，并且要借由“受規制的高校自我規制”理念，將政府與高等教育質量保障機構的監管資源集中于那些自我規制體系建設薄弱的“高風險”高校。與此同時，還要重視事前合規指引與事后問責框架的構建和完善，強化對高校自我規制行為及其后果的“后設規制”[26]（P180-181）。

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The Reflection and Reconstruction of the Legal Status of Higher Education Quality Assurance Institutions under the Task-organization Paradigm

YAO? Rong

Abstract：? For a long time， there have been two opinions of either public law or private law in Chinese academia to define the legal status of external higher education quality assurance institutions represented by the Degree and Graduate Education Development Center and the Education Quality Assessment Center of the Ministry of Education. Among them， the viewpoint of private law tends to define higher education quality assurance institutions as independent third-party institutions or social intermediary organizations， and provide them with the status of a non-profit legal person in private law. In contrast， the position of public law advocates that higher education quality assurance institutions should be regarded as legal bodies entrusted by government administration. Looking beyond the territory， civil law generally gives legal status to external higher education quality assurance institutions as independent administrative institutions by emphasizing independence， public regulation， and professionalism. The reconstruction of the legal status of higher education quality assurance institutions in China should adhere to the standpoint of unifying the normative and functional approaches. On the one hand， based on the basic principles of the administrative organization law of task-determining organization， higher education quality assurance institutions should be endowed with an independent public law identity， to promote the transformation of academic degree centers and evaluation centers as public institutions directly under the Ministry of Education. On the other hand， based on the concept of regulation law， improve the self-discipline and self-governance mechanism of higher education quality assurance institutions， and build a regulation and governance network with benign interaction between multiple regulatory bodies.

Key words： higher education quality assurance institution; task-determining organizations; public legal person; public law regulation; cooperative governance

（責任編輯? 黃建新）