減污降碳協同增效法律理念研究：一種對還原主義的批判

金德堯

摘要：減污降碳協同增效是促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，是溝通大氣污染防治與溫室氣體減排制度體系的銜接點，是助力碳達峰、碳中和戰略目標實現的重大制度創新。推進減污降碳協同增效需要健全、完善的法律保障機制，而構建體系化法律保障機制的前提是明確立法理念。傳統還原主義法律理念是造成現階段“減污降碳”制度體系存在溫室氣體規制缺乏法律依據、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等問題的根源所在，應以還原主義與整體主義相協同的方法論視角塑造減污降碳協同增效法律理念，進而在現有制度基礎上建立健全減污降碳協同增效法律保障制度及配套措施，暢通“減污”與“降碳”立法銜接。

關鍵詞：減污降碳協同增效；還原主義方法論；整體主義方法論；法律理念；制度革新

碳達峰、碳中和是我國應對氣候變化、推進生態文明建設的關鍵戰略布局。為保障雙碳目標的實現，我國提出了“減污降碳協同增效”這一重大制度創新，將以二氧化碳為代表的溫室氣體納入法治軌道，并推動大氣污染防治與溫室氣體減排形成制度合力。為此，我國確立了生態環境部統籌管理大氣污染防治與應對氣候變化工作的體制機制，并且在一系列法律、政策性文件中做出部署。黨的二十大報告提出“統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長”的綠色發展模式，標志著我國生態文明建設正式進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、實現生態環境質量根本好轉的關鍵時期。然而，在現階段減污降碳制度體系構建過程中已顯露出溫室氣體規制缺乏法律依據、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等問題，這些立法層面的空白與缺陷進一步導致協同推進減污降碳的相關實踐中存在諸多阻力，如監管部門協同管理標準不明確、工作人員缺乏相應專業知識與經驗，控排企業參與積極性不高、對于協同監管的相關行政流程不清晰。現存立法問題產生的根源在于還原主義方法論主導下的傳統法律理念已難以適應協同推進大氣污染防治與溫室氣體減排的制度需求，無法為實現“減污降碳協同增效”這一重要戰略目標提供有效指引。通過對我國“減污降碳”制度體系進行文本檢視，分析其現存立法問題以及導致問題產生的理論淵源，對傳統還原主義法律理念所存在的缺陷與弊病進行批判，進而引入還原主義與整體主義相協同的方法論視角，實現減污降碳協同增效法律理念制度層面的革新。

一、減污降碳協同增效文本檢視

減污降碳協同增效涉及大氣污染防治和溫室氣體減排兩套制度體系之間的銜接與聯通，須以健全的大氣污染防治、溫室氣體減排制度體系為基礎。目前，我國大氣污染防治已圍繞《大氣污染防治法》形成相對成熟的制度體系，而溫室氣體減排相關法制建設則較為滯后，尚未形成系統性溫室氣體控制法律框架，對于溫室氣體排放的規制缺乏直接法律依據，相關立法無論在形式上抑或實質上均呈現高度碎片化，雖已出臺一系列涉碳政策，但仍未能從根本上扭轉溫室氣體缺乏規制依據、制度體系碎片化的現狀。因此，亟需對“減污降碳”制度體系進行文本檢視，厘清現存立法問題并探究其產生的根源。

（一）“減污降碳”制度體系文本現狀

“減污”方面，我國大氣污染防治法制建設已趨成熟。國家立法層面，《大氣污染防治法》作為我國大氣污染防治領域的基礎性法律，在面對與社會經濟發展相伴而生的各類主要大氣環境問題時不斷深化，形成了以污染物種類為區分進行規制的、以末端治理為重點的命令控制型法律框架，對防控以煙粉塵、二氧化硫及酸雨、細顆粒物、臭氧為代表的大氣污染物作出了突出貢獻。地方立法層面，截至2022年，除四川省以外絕大多數省份已出臺相應的省級大氣污染防治條例。回顧制定歷程，有的省份選擇直接形成覆蓋全省的大氣污染防治條例，如湖南省、寧夏回族自治區；有的省會城市或重點城市在尚無省一級立法的情況下提前制定了相應的市一級大氣污染防治條例，如成都市；有的污染嚴重的地區采取省級立法與省內重點城市立法相結合的模式，如黑龍江省與其省會哈爾濱市[1]。此外，一些重點城市針對特定大氣污染源進行了地方立法，如《武漢市機動車排氣污染防治條例》及《深圳經濟特區機動車排氣污染防治條例》。

“降碳”方面，我國溫室氣體減排法制建設相對滯后。國際層面，通過法律途徑對溫室氣體進行控制始于1992年經多方博弈后達成的《聯合國氣候變化框架公約》，首次在應對氣候變化領域確立了具有國際法意義的“共同但有區別的責任原則”，奠定了全球氣候變化治理的法律和制度基礎，并在1997年達成的《京都議定書》中進一步明確強規定性的、“自上而下”的減排方式，開啟了以“區別的責任”為核心原則的治理模式[2]。2015年巴黎氣候大會上達成的《巴黎協定》被國際社會普遍視為第一個具有普遍性和法律約束力的全球氣候協議，形成了以國家自主貢獻代替總體減排目標的“自下而上”國際氣候治理體系[3]。國內層面，我國尚無應對氣候變化專門立法，涉及溫室氣體控制的內容散見于各類環境與自然資源法。如現行《大氣污染防治法》在第2條中規定“對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”；《節約能源法》通過倡導提高能源利用效率、降低能源消耗總量，間接減少溫室氣體的排放；《清潔生產促進法》通過鼓勵清潔生產，提高資源利用率以構建清潔、低碳社會；《森林法》《草原法》保障森林、草原等資源的生態功能，起到增加碳匯、降低大氣中溫室氣體濃度的作用。部門規章層面，生態環境部以碳排放權交易為突破點陸續出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》以及關于碳排放權登記、交易、結算等重點環節監管措施的《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》，著力推進碳市場法制建設。此外，地方省市也針對溫室氣體控制進行了一定的立法探索與嘗試，形成了相應的地方性法規，如《天津市碳達峰碳中和促進條例》《青海省應對氣候變化辦法》《南昌市低碳發展促進條例》。

總體而言，我國“減污降碳”制度體系呈現出不平衡、不系統的立法現狀。所謂不平衡，體現為立法層面大氣污染防治與溫室氣體減排法制建設的成熟性、完整性差距較大。我國應對氣候變化方面的立法正處于發展階段[4]，除通過推進碳市場法治化、運用市場機制間接控制溫室氣體排放以外，對于溫室氣體排放的直接控制形成以“對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”為支點和核心構建溫室氣體減排法制體系的趨勢。這一趨勢凸顯了從“對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”這一原則性條款中提煉出減污降碳協同增效法律理念的迫切需求。所謂不系統，體現在大氣污染防治立法理念過于陳舊、溫室氣體控制立法過于分散兩方面。大氣污染防治法律框架依舊延續了以污染物種類為區分、以末端治理為重點的命令控制型治理模式，缺乏生態環境整體性考量，不僅降低了法律實施的效率，也不利于減污降碳協同增效的實現。溫室氣體控制法律法規分散于我國參與的國際條約與協定、各類環境與自然資源法、部門規章及地方性法規、地方政府規章之中，或是表述過于原則難以實施，或是位階過低無法形成穩定有效的規制，法律依據供給嚴重不足。

（二）“減污降碳”制度體系現存立法問題

通過文本檢視可以發現，現階段我國“減污降碳”制度體系呈現出缺少平衡性及系統性的狀況，并進一步演變出溫室氣體規制缺乏法律依據、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等具體立法問題。

第一，溫室氣體規制缺乏法律依據。當前，對溫室氣體進行法律規制既缺少上位法支撐，也鮮有可以落實的具體規范。作為環境保護領域的基本法，《環境保護法》僅通過提倡節約和循環利用資源、鼓勵公民增強環境保護意識、采取低碳生活方式等倡導性條款間接降低溫室氣體排放，既無直接對溫室氣體進行規制的導向性規定，也無能夠具體落實的制度設計。與溫室氣體直接規制關系最為密切的《大氣污染防治法》僅設置原則性條款“對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，嘗試將溫室氣體與大氣污染物并列納入《大氣污染防治法》的法治軌道，然而僅憑借這一條內容概括、立場模糊的原則性規定顯然無法有效規制溫室氣體。其余與溫室氣體間接規制相關聯的法律雖然內容繁多，卻大多缺乏直接涉及溫室氣體控制的具體規定，難以為溫室氣體的規制提供有效法律依據，更遑論在具體實施環節提供指引。此外，部門規章與地方性法規受限于效力位階及覆蓋范圍，難以提供長期穩定的法律依據支撐。

第二，溫室氣體控制立法分散化、碎片化。形式上，現階段我國有關溫室氣體控制的條款分散于我國參與的國際條約與協定、各類環境與自然資源法、部門規章及地方性法規、地方政府規章之中，內容紛繁復雜卻無法形成系統化溫室氣體控制法律框架。實質上，由于應對氣候變化專門法的缺位，與溫室氣體控制相關的法律之間缺乏內在聯系，在立法理念、立法目的、價值追求等方面無法協調一致，在監管、執法、救濟等具體實施環節難以統籌開展，或是形成法律規范的空白地帶，或是造成規制范圍重疊，未能形成制度合力，大大降低法律實施效果。此外，國家層級溫室氣體控制立法碎片化加大了相關地方性法規的制定、實施難度，阻礙了從中央到地方垂直管控機制的形成。

第三，“減污”與“降碳”立法銜接不暢。大氣污染防治制度體系與溫室氣體減排制度體系立法銜接不暢體現在兩個維度，即法律理念的不兼容與規制模式的不協調。法律理念維度，我國大氣污染防治制度體系的構建與完善具有其獨特的歷史背景及階段性任務，其以人類中心主義為基礎而形成的法律理念導致對污染物性質的界定過于死板和狹隘，在面對溫室氣體時顯得無法適從——大氣污染防治制度體系以“傳統污染物”為規制對象，而溫室氣體的代表物質二氧化碳屬于大氣中常見組成成分，常態下無毒無害，并不屬于傳統污染物范疇，致使溫室氣體的法律規制陷入困境。規制模式維度，大氣污染防治制度體系強調以污染物種類為區分、以末端治理為核心、以命令控制型為手段對污染源達標排放進行監管，而溫室氣體控制涉及生態環境保護、資源能源利用、經濟結構轉型等多領域多方位，簡單代入大氣污染防治單一的規制模式難以進行有效治理，須引入市場機制這一重要激勵工具提供支撐，建立貫穿源頭、過程、事后的全過程控制機制。

二、減污降碳協同增效法律理念方法論闡釋

導致前文所述“減污降碳”制度體系現存立法問題的理論根源在于還原主義方法論主導下的傳統法律理念已無法為實現大氣污染物與溫室氣體的協同控制提供有效制度保障，需要通過方法論層面的革新對減污降碳協同增效法律理念進行塑造。

（一）立法問題根源：還原主義法律理念窠臼

“減污降碳”制度體系所存在的立法問題可以溯源到方法論層面，即還原主義方法論主導下的傳統法律理念造成了溫室氣體規制缺乏法律依據、溫室氣體控制立法碎片化以及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等制度問題，增大了協同推進大氣污染防治與溫室氣體減排制度體系建設的難度。

還原主義方法論是人類進行認識活動過程中運用的重要方法論之一，奉行將復雜整體分解為若干組分進行分析研究的思維路徑，認為所有物質皆為一種更為簡單或更為基本的東西的集合體或組合物。還原主義思潮最早可追溯至古希臘時期，德謨克利特和伊壁鳩魯提出的原子論認為原子構成世界的本原、萬物的始基，其聚散便呈現為宇宙間所有有形和無形的物體和現象，以及各類物體和現象的產生和滅亡[5]。笛卡爾在《方法論》中這樣描述還原主義方法論的基本原則：“把我所考察的每一個難題，都盡可能地分成細小的部分，直到可以適于加以圓滿解決的程度為止。”[6]還原主義方法論在文藝復興之后逐漸成為近代科學核心思維方法之一，其影響力也輻射至包含法學在內的社會科學領域，并深刻地改變了其思維模式及視野。在還原主義方法論影響下，法學家們嘗試引入自然科學的研究范式，用數學的、幾何的方法重塑法學知識體系，意圖使法學完全轉化成一門自然科學意義上的“科學”，從“實踐性技藝”轉化為一般的“科學”——法律科學[7]。對科學理性的高度推崇促使法學家們用更為縝密的邏輯去探究“新法學”的框架與內涵，聚焦于“部分”而忽略“整體”，試圖通過分析“微觀”進而理解“宏觀”。這種還原主義思維對于法學理論及立法實踐的影響沿襲至今：在法學理論方面，將法律領域區分為公法與私法，再逐步分解至各種制度、規范、概念[8]；在立法實踐方面追求體系化，將法律體系按照調整對象不同分化為民法、訴訟法、刑法等部門法，再將部門法層層分解至如一個個“原子”般獨立存在的法律規范。個體主義法律觀及法典編撰運動也是還原主義方法論與傳統法律思維交流碰撞后的代表性產物，其在特定年代風靡一時也側面反映了還原主義方法論于法學影響之深邃。

環境法作為現代法律體系細分下的部門法之一理所當然地受到還原主義方法論的深刻影響。法學理論層面，還原主義方法論對環境法的影響著重體現為濃厚的人類中心主義色彩。人類中心主義將人類視為自然萬物的主人，主張人類應征服自然、改造自然，可以無視倫理與道德的束縛基于需要肆意從自然環境索取，其思想淵源最早可追溯至古希臘時期“人為萬物尺度”的哲學思辨。這種單純視自然為人類所擁有的資源、重視自然環境經濟價值而忽視其生態價值的環境倫理觀造成經濟主義盛行，“經濟發展優先”“環境保護讓步于經濟社會發展”“先污染后治理”等觀念也隨之應運而生。立法實踐層面，還原主義方法論影響下的環境法沿襲傳統部門法將環境法律細分為環境民法、環境刑法、環境行政法、環境訴訟法等法律部門，將環境糾紛區分為民事案件、行政案件、刑事案件等分別處理[9]。制度設計忽略生態環境的整體性，以環境要素為區分形成水資源保護法、大氣污染防治法等單行法，并在監管、執法、救濟等具體實施環節將這種碎片化弊病進一步延續、發展。

具體到“減污降碳”制度體系，以人類中心主義為立場而形成的大氣污染防治立法理念導致對于污染物性質狹隘的界定以及單一的規制模式，使得二氧化碳等溫室氣體難以融入已經成型的大氣污染防治制度體系，造成溫室氣體規制困境；個體主義立法觀念所形成“點對點”的思維定式，強調對單一排放點的末端治理而弱化排放總量的統籌協調，重視單一“污染物”的治理而忽視不同物質治理的協同效應。同時，缺乏整體性布局造成涉及溫室氣體控制的法律分散于國際條約與協定、各類環境與自然資源法、部門規章及地方性法規、地方政府規章之中；缺少系統性考量的結果是忽視生態系統的整體性，導致涉碳法律之間沒有統一、協調的立法理念及立法目的，缺乏銜接、各自為政，難以形成制度合力。

（二）方法論的選擇：還原主義與整體主義相協同

塑造減污降碳協同增效法律理念需要正確的方法論進行指引。在批判還原主義方法論主導下的現行“減污降碳”制度體系所暴露出的人類中心主義以及個體主義局限性后，整體主義方法論似乎成為了唯一選擇。同還原主義方法論相似，整體主義方法論在人類探索外在物質世界的歷史進程中也發揮了極其重要的作用。有別于還原主義方法論“層層分解”以及“通過部分認識整體”的思維邏輯，整體主義方法論強調以系統性眼光對未經人為割裂的“整體”本身進行分析，認為“整體”并非其組成部分的簡單相加，而是擁有超越其組分特性的特殊存在。在經歷數輪演進與發展后，整體主義方法論逐漸顯露其獨有的理論優勢與特征，其影響力也從哲學領域擴散至自然科學及社會科學領域。隨著全球范圍內環境危機頻發，學者們尋求通過將整體主義方法論引入法律制度以應對環境污染、生態系統退化等生態環境問題[10]。整體主義方法論成功地將關系思維、非線性思維以及合作性思維引入法學思維方法[11]，使法學能夠更好地適應社會變革與時代需求。整體主義方法論視域下的法學提倡運用關系思維加深法與主體、客體之間的聯系，暢通法與政治、經濟、文化間的相互交流，認為法與人、法與法、法與政策處于動態的關聯之中，反對割裂法律現象之間的聯系性進行碎片式立法；主張運用非線性思維突破個體主義方法論的局限性——片面夸大個體的行為能力而忽視制度等結構性因素對個體能力的限制與約束[12]；突出合作性思維在法律制度體系構建與運行過程中的重要性，重視各監管主體、規制對象之間的個體性差異，并以包容、開放的姿態尊重差異的存在，破解還原主義方法論“分解、化約”的認知體系所造成的學科間壁壘、部門法相互對抗等問題。在整體主義方法論視域下塑造減污降碳協同增效法律理念有助于弱化人類中心主義立場，化解二氧化碳等溫室氣體的規制困境，促進政策的制定、實施經驗反饋至具體法律規范的制定與實施，深度發掘溫室氣體與傳統污染物之間的關聯性，打破碎片化的治理僵局。

然而，完全剝離還原主義方法論在減污降碳協同增效法律理念塑造過程中的影響既不明智也不現實。單一的整體主義方法論在環境法領域同樣存在明顯弊端：一是研究視角過于聚焦宏觀層面，容易造成對環境法規范性的忽視，缺乏微觀制度層面的精準性；二是整體主義方法論所提倡的跨學科知識體系的復雜性，一定程度上引起學科入侵以及認知論的雜糅。對于這些弊端，還原主義方法論卻具備相應的理論優勢——通過把個體人確立為研究的基本單元對法律現象進行分解與還原確保了環境法規范性研究的精準性，而其對學科體系專門化的追求也遏制了潛在的學科入侵與認知論雜糅。因此，在方法論的選擇上堅持還原主義與整體主義相協同更有利于減污降碳協同增效法律理念的塑造。具體而言，可分為宏觀與微觀兩個層面：宏觀層面發揮整體主義方法論的優勢，以整體的、系統的、全面的研究視野把握價值取向以及立法原則；微觀層面發揮還原主義方法論之特長，對關鍵概念進行闡釋，精準把握具體制度設計，并對學科知識體系進行劃分。通過將還原主義方法論與整體主義方法論在宏觀與微觀兩個層面協同適用，使得減污降碳協同增效法律理念更順暢地實現從法律觀念、法律精神到法律原則、法律制度的轉換，也為減污降碳協同增效法律理念的深層次研究廓清方法論上存在的爭端與分歧。

三、減污降碳協同增效法律理念的制度革新

通過方法論層面的批判與重塑，減污降碳協同增效法律理念的制度革新應以還原主義與整體主體相協同的方法論視角為引領。面對溫室氣體規制缺乏法律依據、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等具體立法問題，須將減污降碳協同增效法律理念在立法層面予以確立。應盡快出臺應對氣候變化專門立法，統籌“降碳”制度體系立法目的與立法宗旨，為溫室氣體規制提供法律依據支撐、改善碎片化立法現狀。此外，更應在現有制度基礎上建立健全減污降碳協同增效法律保障制度、建立健全減污降碳協同增效的配套措施，暢通“減污”與“降碳”立法銜接。通過還原主義與整體主義方法論的協同適用，指引減污降碳協同增效法律保障制度與配套措施的科學制定、高效運行，化解大氣污染物與溫室氣體協同控制相關實踐中所遇阻力。

（一）建立健全減污降碳協同增效法律保障制度

1. 建立源頭協同控制制度體系

源頭控制既是大氣污染防治與溫室氣體減排的主要對策，也是建立健全減污降碳協同增效法律保障制度的重點環節。建立統籌兼顧、綜合治理的源頭協同控制制度體系須以減污降碳協同增效法律理念為指引，推動以環境影響評價制度為核心的環境準入機制革新。宏觀層面，應實現源頭協同控制制度體系內部各制度間的協同增效，促進環境影響評價制度、規劃制度、環境保護目標制度的有機聯系，綜合考慮大氣污染物與溫室氣體的排放風險，嚴格控制高能耗、高污染、高排放的產業發展，堅決實現工藝落后、污染嚴重的粗放型經濟增長方式到集約型的轉變，達到提高資源利用效率、優化產業結構的制度構建目的。具體措施方面，首先應將重點行業、控排企業的溫室氣體排放強度與排放總量納入環境影響評價體系，增設減污降碳協同度評價機制，以實現準入階段污染物排放與溫室氣體排放“雙門檻”。從高能耗、高排放的重點行業、控排企業著手推動準入制度革新有利于迅速限制溫室氣體排放量增長，同時促使重點行業、控排企業帶頭尋求技術工藝進步、提高能源利用效率。其次，制定一體化環境影響評價規范框架，將碳排放評價目標融入環境影響評價法律法規體系，協同設計污染物排放與碳排放影響評價占比權重及實施細則，構建統一的環境影響評價申報、評估、審批、備案等工作流程，形成國家、地方、行業、企業權責明確的多層次環境影響評價體系。最后，強化環境影響評價制度與規劃制度、環境保護目標制度的銜接，以綜合的環境保護目標促進環境影響評價制度內容、范圍、標準革新，將環境影響評價的結果作為規劃布局與實施的重要依據，提升決策的科學合理性，高效預防潛在的大氣環境污染與氣候變化風險。

2. 建立過程協同控制制度體系

過程協同控制重點關注排污單位、控排企業在工業生產經營活動過程中的大氣污染物及溫室氣體排放行為，通過實施一體化監測、管理、執法推動過程協同控制制度體系建設是完善全過程環境治理機制的必要環節。“大氣污染和氣候變化在很大程度上有共同的原因，即主要都是由礦物燃料燃燒的排放造成，因而減輕和控制大氣污染與減少溫室氣體排放在行動上具備一致性。”[13]大氣污染物與溫室氣體同根同源的科學屬性決定了二者排放路徑的重合性，大氣污染防治工作中進行重點監測的高污染、高能耗行業及企業往往也是高強度、高總量碳排放主體，這為建立過程協同控制制度體系提供了實施基礎。在制度設計方面，大氣污染防治已圍繞監測環節形成了核算、統計、監督、執法等一套較為成熟的工作體系[14]，但是仍然暴露出傳統環境監測的局限性——聚焦污染源監測、污染事故應急監測，以末端污染防治為中心的監測模式。建立過程協同控制制度體系應將監測范圍從傳統污染防治監測拓展至溫室氣體排放監測，以期達成目標綜合的生態環境監測[15]。與大氣污染物排放監測相比，溫室氣體排放的監測具備其特殊性：一是監測技術受限，短期難以實現自動化末端實時監測，依賴控排企業自行監測并報告；二是溫室氣體排放監測數據涉及碳排放配額的分配與交易，需要更嚴格的審查、核證程序。因此，須從監測數據協同管理著手，構建監測數據報告、審查、核準一體化機制，提高行政管理效率，激發企業積極性。監督、執法環節可依托較成熟的大氣污染監測制度，將溫室氣體排放監管納入生態環境保護督查執法范圍，統籌構建污染防治及溫室氣體排放協同督查執法機制，提升碳排放監測數據的真實性與完整性，增加控排企業數據造假的違法成本。

3. 建立事后協同治理制度體系

在開展大氣污染防治工作的過程中，大氣環境保護目標責任制與考核評價制度通過將大氣環境保護目標量化形成責任制考核標準，成功構建了貫通中央到地方各級環境保護主管部門的垂直管理機制，確保了大氣污染防治規劃的實施力度，在一定程度上避免了地方保護主義的蔓延以及不同部門間的責任推諉。我國溫室氣體排放目標責任考核制度建設也處于持續推進中，2013年國家發展改革委首次啟動控制溫室氣體排放目標責任試評價考核工作，并于2014年印發《單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》[16]。隨著碳強度下降目標責任考核納入國家生態文明建設目標評價考核體系[17]，搭建目標綜合、標準協同的綜合責任考核體系已是必然趨勢，而實現大氣污染防治與溫室氣體減排一體化考核是當前重點。建立事后協同治理制度體系應統籌大氣污染防治與溫室氣體減排目標，明晰各級環境保護主管部門職能與責任，設計一體化考核標準及實施細則。推進事后協同治理制度體系建立健全有利于保障中央涉及改善大氣環境質量、控制溫室氣體排放的行動規劃得到地方的切實實施，有利于國家溫室氣體排放總量目標層層落實到重點行業、控排企業，有利于削減重復、沖突的考核指標以精簡行政管理流程，提升考核評價管理效率。具體措施方面，減污降碳協同增效法律理念引領的事后協同治理制度體系建設首先應擴張考核內容，將大氣污染防治目標、碳排放強度控制目標、碳排放總量控制目標納入考核責任范圍。其次，由生態環境部牽頭，統籌設計相適應的考核標準，明確考核對象、考核方法、考核評級等具體規則，實現大氣污染防治與溫室氣體減排考核一體化，并以出臺大氣污染防治與溫室氣體減排協同考核工作辦法的形式予以法律層面的確定。最后，完善考核制度激勵與懲罰機制，暢通對于考核結果產生異議的救濟途徑。

（二）建立健全減污降碳協同增效的配套措施

1. 強化資金保障

推進減污降碳協同增效需要長期、穩定的資金渠道，應構建專門化資金保障機制。首先，可以設置減污降碳協同增效專項資金并納入財政預算體系，進一步明確其使用范圍與支出管理，并設置相應信息平臺公開資金流向、跟蹤資金支持項目進展。其次，重點扶持協同技術的開發與應用相關科學研究，加大對綠色低碳投資項目的支持力度，鼓勵企業革新生產工藝流程，形成可推廣的案例與經驗。最后，大力發展綠色金融，將市場機制與投資活力引入減污降碳協同增效保障機制構建過程，完善相應法制建設，增強市場主體、投資者的信心與積極性。

2. 加大宣傳力度

加大對于減污降碳協同增效法律理念的宣傳教育力度，從行政管理部門工作人員、企業從業人員以及公眾三個維度展開。對于行政管理部門工作人員，應普及大氣污染物與溫室氣體協同控制相關知識及管理經驗，熟悉減污降碳協同的相關標準、管理流程、執法手續，了解部門間職能分工與銜接。對于企業從業人員，應著重向其宣傳推進減污降碳協同增效的扶持政策與潛在的經濟效益，厘清監管流程、監管標準、相關手續及申報材料等工作細節。對于公眾，應提升其對于推進減污降碳協同增效工作的關注度，積極參與減污降碳協同增效法律保障制度構建，更好地發揮公眾監督作用。

3. 培養復合人才

推進減污降碳協同涉及源頭協同控制、過程協同控制及事后協同控制等多個環節，需要大量復合型技術人才儲備。一方面，應提升大氣污染防治人才隊伍開展溫室氣體減排相關工作的能力水平，針對性進行減污降碳協同增效知識技能培訓，著力于打造專業化減污降碳協同監測、管理、執法隊伍。另一方面，須大力推廣相關資格考試，暢通專業人才培養渠道，擴充專業人才儲備，明晰職業前景與規劃，吸引更多新鮮血液加入構建減污降碳協同增效法律保障機制的進程。

四、結語

對減污降碳協同增效法律理念進行研究，旨在將大氣污染物與溫室氣體排放高度同根同源的科學特征轉化為對二者進行協同控制的制度優勢，最終為雙碳目標實現以及生態文明建設提供法制保障。通過對“減污降碳”制度體系進行文本檢視，發現還原主義方法論主導下的傳統法律理念已成為現存立法問題產生的根源所在，亟需從方法論層面進行法律理念的重塑。減污降碳協同增效法律理念應秉持還原主義與整體主義相協同的方法論基礎，通過建立健全減污降碳協同增效法律保障制度、建立健全減污降碳協同增效的配套措施進行制度革新。展望未來，減污降碳協同增效作為我國重點戰略布局，減污降碳協同增效法律理念引領的制度革新將對其他領域的制度設計產生積極影響，進一步推動系統治理、綜合治理，提高跨區域、跨要素環境治理水平，形成符合生態文明標準的現代化環境治理體系。

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