我國證券市場吹哨人制度問題探究

萬國華 邢琪

摘?要：證券市場吹哨人制度，也可稱為證券有獎舉報制度，可分為外部吹哨和內部吹哨兩種形式。2019年新修訂的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱新《證券法》）第176條首次從立法層面上確立了我國證券市場外部吹哨人制度，該制度的建立有利于將公共監管與私人監管相結合，彌補監管缺口，提高監管效率。但是，由于相關規定較為籠統抽象，吹哨獎勵評估標準不明，吹哨人可得到的獎勵額度偏低，對吹哨人的權益保護也不完善，導致知情人吹哨意愿不高、吹哨實踐嚴重匱乏。對此，可進一步完善我國證券市場吹哨人制度：對于已受到法律保護的外部吹哨，繼續明確和提高吹哨獎勵標準，完善吹哨人信息保密制度以及明確吹哨后的反報復救濟機制；對于未納入我國法律保護范圍的內部吹哨以及向外部非監管機構吹哨的行為，引入內部舉報制度、制定網絡及媒體舉報規范、完善證監會反饋制度，從而助力證券市場健康發展。

關鍵詞：證券市場；吹哨人制度；外部吹哨；內部吹哨；有獎舉報

近年來，隨著經濟的不斷發展，我國資本市場規模逐漸擴大，層次逐漸成熟，《中華人民共和國公司法》和新《證券法》為資本市場的發展和創新也提供了幫助。例如新《證券法》規定推行注冊制，我國證券發行制度由以往的核準制轉向為注冊制，對發行條件進行簡化，證券市場運行效率由此得到提高。但與此同時，注冊制的全面推行對證券違法行為的懲處提出了更高的要求。由于市場信息不對稱的存在，證券執法機構獲取違法信息、線索困難，將吹哨人制度引入證券市場，監管者和舉報人合力參與打擊證券違法行為，有助于提高發現證券違法行為的概率，降低監管成本。證券市場吹哨人制度，也叫證券有獎舉報制度，被視為證券市場治理的一個重要組成部分。由此產生的舉報信息已經成為監管信息的重要來源之一。但是，實踐中通過提供舉報線索而受到獎勵的吹哨人并不多，我國近三年來適用證券有獎舉報制度的案件不足10件（2019年3起、2021年5起），①證券市場吹哨人制度的實踐應用嚴重不足。

目前這一領域的學者大多都通過對域外法規、制度的研究，為舉報制度移植做了研究準備工作，提出了建立適應我國國情的證券市場吹哨人制度的建議，如上海政法學院湯嘯天教授、上海大學法學院李俊峰教授提出公眾通過舉報參與執法行動有利于協助實施執法行為，應對舉報人進行激勵和保護；北京大學法學院郭靂教授、華東政法大學劉沛佩博士提出我國目前的證券舉報人規范對證券吹哨人的保護、激勵都明顯不足，內容粗糙，可借鑒美國證券有獎舉報制度進一步明確我國證券市場吹哨人制度的內容。上海工程技術大學孟飛副教授、中聯律師事務所楊雷律師提出內部知情人在證券治理中扮演著重要角色，因此應重視內部吹哨的作用，建議建立適于我國國情的內部吹哨制度。但其中一些建議仍較為宏觀，不夠具體，在結合我國具體法律規定來完善我國證券市場吹哨人制度方面稍有欠缺。此外，通過梳理我國證券有獎舉報相關規范發現，我國證券市場吹哨人制度的獎勵數額偏低，對吹哨人權益的保護略顯不足，針對內部吹哨和向外部非監管機構吹哨行為的相關規制也是屈指可數。所以本文將采取文獻分析法、比較分析法、跨學科理論研究法等研究方式對我國證券市場吹哨人制度進行探究，通過介紹我國以及域外吹哨制度，有針對性地提出完善我國證券市場吹哨人制度的具體建議，具有重要的理論和實踐價值。

一、證券市場吹哨人制度的內涵、分類及制度意義

（一）證券市場吹哨人及吹哨行為的界定

國外一般稱“舉報人”為吹哨人，英文是“Whistleblower”，該稱謂起源于英國，因為英國警察在發現犯罪時會通過吹哨子來提醒周圍警察和群眾，后來該詞被引入各國法律文件中。現在多用來指代企業、政府、機構的內部知情人。吹哨行為即指吹哨人在發現其所在單位存在違法事實時，向有關機關進行披露的行為，吹哨人制度即是規范該行為的制度。我國也存在類似的制度，但一般稱作“舉報人”。與國外不同的是，我國“舉報人”不單單指處在被舉報對象內部的知情人，而泛指包括處在舉報對象之外的所有知情人。

我國《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》（2020年修訂）并未對吹哨人與被舉報單位的關系進行規定，參見《暫行規定》第4條。

按照上述邏輯，證券市場吹哨人是知曉市場主體存在內幕交易、欺詐發行、操縱市場、違法披露等擾亂證券市場的行為，并擁有證實該違法行為存在的關鍵信息或證據，從而向內部機關或外部機關進行舉報的人。證券市場吹哨人制度是規范前述主體吹哨行為的制度，我國證券市場吹哨人制度，也叫證券有獎舉報制度，新《證券法》第176條從法律層面為其提供了根本依據。

（二）外部吹哨與內部吹哨

吹哨行為可分為外部吹哨和內部吹哨兩種類型，外部吹哨是指吹哨人向其所在單位以外的機構進行舉報的行為。證券市場外部吹哨即指知悉存在證券違法行為并擁有一定證據的知情人向外部機關（大多是證券監管機關）進行舉報；內部吹哨是指吹哨人向其所在單位的內部機關進行舉報，而不向外部機構進行舉報的行為，二者均服務于揭露違法事實，修正違法行為，但又有一定區別。

國外僅將內部舉報人作為吹哨主體，因此內部吹哨和外部吹哨的主體均是內部舉報人。然而，我國將吹哨人的主體范圍擴展到“所有知情人”，無論是否屬于被舉報單位內部人員，均可以成為吹哨人。事實上，由于違法信息往往具有隱秘性，外部人員一般不會輕易接觸到相關線索，因此吹哨行為尤其是內部吹哨一般只能由內部人員完成。同時，由于外部人員（一般知情人）與被舉報單位不存在隸屬關系，對被舉報單位的機構設置不熟悉，往往也會將向外部監管機構舉報作為第一選擇。所以現實當中就會形成一個局面：內部舉報人能夠更輕易地擁有內部吹哨和外部吹哨兩種舉報途徑；而外部舉報人（一般知情人）一般只能進行外部吹哨。

在國外，大部分吹哨人保護法都要求公司內部建立起受理內部舉報的部門，并且鼓勵甚至強制內部舉報人優先向內部機構進行披露，目的在于通過公司的自我合規消除一些負面影響；而我國并沒有相關的內部吹哨前置規定，仍強調吹哨人向監管機關進行舉報，內部吹哨是否受到法律保護仍存在不確定性，如何處理好內部吹哨與外部吹哨的關系，也是完善我國證券市場吹哨人制度的一個重要內容之一。

（三）完善我國證券市場吹哨人制度的意義

1.擴大公眾參與，彌補監管缺口

證券市場吹哨人制度提供了一個將私人舉報和公共監管相結合、合力治理證券違法行為的機會，允許私人幫助監管機構進行部分執法工作。在傳統的證券市場監管過程中，僅僅依靠監管機關的監督往往具有一定的局限性。質言之，市場信息不對稱，處在外部的監管機關往往很難發現市場主體的違法行為。在建立吹哨人制度后，知情人尤其是內部知情人，往往具備監管部門不具備的專業知識，更重要的是他們能夠利用自身的專業知識、知曉的內部信息識別和分析風險信息，及時發現市場主體的違法行為。若舉報人選擇向監管機關舉報，監管機關即可利用舉報人提供的信息、線索阻止違法行為發生，已經發生的，可及時采取措施對被舉報單位進行制裁，及時減少投資者和相關利害關系人的損失。例如，美國證券交易委員會（SEC）在2011年制定《吹哨人規則》后，通過吹哨人提供的信息，已經成功查處了多起案件，并從中獲得了超過25億美元的經濟性救濟。因此，建立證券市場吹哨人制度，將私人舉報和公力監督相結合，可以大大彌補傳統僅依靠公力監督證券違法行為的監管不足。

2.降低監管成本，提高監管效率

一直以來，類似于財務造假、欺詐發行、內幕交易等證券違法案件存在處罰輕、處罰難的現象，同時由于資本市場變幻莫測，發展迅速，違法案件調查難度大，如唐某某操縱“航天動力”股票案。唐某某通過控制19個賬戶操縱航天動力股票，這是一種新型操縱行為，違法手段隱蔽，

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c101928/c1043173/content.shtml，2022年4月1日訪問。本案中，證監會的執法人員需要對數百個涉案銀行賬戶進行取證，僅調取資料就花費半年時間，案件耗時較長，監管時效不高。若適用證券市場吹哨人制度，雖然監管機構會花費一些成本用以獎勵舉報人，但這些成本與適用證券市場吹哨人制度帶來的經濟效益相比，收益甚多。首先，吹哨人制度對提供有效線索的吹哨人進行獎勵，個體受到法律和經濟上的雙重支持，當發現證券違法行為時，也會基于此做出證券監管機構所希望的行為——主動舉報，協助打擊違法違規行為，由此間接減少執法機構自主搜尋違法線索所花費的時間、精力，降低成本，同時提高監管效率。其次，基于內部吹哨的存在，相關市場主體可以先依賴內部舉報人的舉報進行自查自糾，將內部舉報作為預警系統，盡早發現問題，避免因違法行為而付出更多代價，由此降低公司一級的監管成本，同時證券違法行為相應地減少。最后，證券市場吹哨人制度的適用會對潛在的違法行為人形成震懾。從經濟人的角度來看，市場主體做出的每一個行為都面臨著成本與選擇，期待著收益大于成本。如果通過證券違法行為能夠使收益大于成本，即使有一定的風險，市場主體仍會實施該行為。相反，如果進行證券違法行為后不僅不會獲得收益，還會遭受損失（如證監會處罰），市場主體便會放棄這個想法。證券市場吹哨人制度通過由不特定公眾尤其是單位內部人員對證券違法信息進行供給，加大了違法行為被揭露的概率，對違法行為人形成了一種可被隨時發現的恐懼感。成本是主觀的，它存在于決策者的頭腦中而不是其他地方，理性經濟人總是試圖追求自身利益的最大化，一旦預期成本與違法行為的獲益相當甚至更高時，潛在違法行為人就會放棄進行證券違法行為，由此，證券違法行為的發生率降低，案件數量減少，間接地減少了證券市場監管機構的監管成本。

證券市場吹哨人制度對我國減少證券違法行為，彌補監管漏洞，降低監管成本，提高監管效率具有十分重要的作用。因此，對我國證券市場吹哨人制度進行審視，結合實踐總結吹哨制度存在的不足，對證券市場吹哨人制度進行完善具有根本意義。

二、我國證券市場吹哨人制度審視

我國首部有關證券市場吹哨人制度的規定是2001年中國證監會發布的《關于有獎舉報證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》，其目的在于增加執法線索來源，彌補監管空白。該規定雖然對吹哨人起到了一定獎勵作用，但實踐效果不明顯。由于僅有獎勵規定并無明確的程序規則抑或是年代久遠，證監會官網僅有2起由此發放獎勵的案件。而后證監會又在2014年出臺了《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），對獎勵范圍進行細化，將四類調查難度比較大的常見證券違法違規行為納入獎勵范圍，并提高了獎勵額度。在《暫行規定》實施后，截至2014年7月13日，舉報中心收到各類舉報材料494件，

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1002091/content.shtml，2022年4月1日訪問。但并無后續獎勵公告。直到2019年，證監會才公布了3起對舉報人進行獎勵的案件，但是具體獎勵了多少金額，并沒有公布。

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c1000357/content.shtml，2022年4月1日訪問。

新《證券法》第176條在法律層面上為證券市場吹哨人制度提供了依據，規定任何人向證券監管機構舉報證券違法行為可以因此得到獎勵。證監會在2021年4月2日宣布擬對5起案件的吹哨人進行獎勵，

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c377e9982f24f4c63a31795436a42c04a/content.shtml，2022年4月1日訪問。這是我國證券市場舉報人制度實踐的又一大進步，但是有關證券市場吹哨人制度如何運行、具體如何實踐，新《證券法》依舊沒有具體規定。與此同時，為配合新《證券法》的修改，《暫行規定》在2020年進行了修訂，將吹哨獎勵提升至60萬元，雖然較修訂前有所進步，獎勵有所提升，但并未明顯提高吹哨人的吹哨意愿。事實上，我國自2001年證券有獎舉報制度實施以來僅宣布了對10起案件的吹哨人進行獎勵，證券市場吹哨人制度實踐嚴重匱乏。

而造成我國證券吹哨實踐如此匱乏、吹哨制度無法發揮最大作用的原因主要在于吹哨人的成本和收益不符。在吹哨收益方面，吹哨人所獲獎勵數額偏低、無明確的獎勵標準；在吹哨成本方面，我國沒有明確的反報復保護措施、救濟途徑，吹哨人的權益得不到徹底保障。同時，我國內部吹哨制度存在缺失和空白也會成為阻礙一些知情人吹哨的因素。

（一）舉報獎勵數額偏低、獎勵評估標準不明

盡管《暫行規定》在2020年進行了修訂，將獎勵的上限從原來的30萬元提高到了60萬元，但這與吹哨人在舉報后可能遭到被舉報單位的報復相比顯然微不足道。吹哨人得到最高額60萬元獎勵的前提還需滿足2020年《暫行規定》第13條的“重大違法案件線索，經調查屬實”的嚴格條件。依照第13條規定，經查證屬實的、處罰金額在10萬元以上的，按照罰沒款的1%對舉報人進行獎勵，疊加規定中60萬元的獎勵上限，舉報人尤其是內部舉報人得到的獎勵區間僅為5000元至60萬元。

我國《證券法》對《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》中規定的4種違法情形，最低罰沒款為50萬元，參見《暫行規定》第12條、《證券法》第191條、第197條。同時，還冒著被檢舉單位打擊報復的風險，被貼上“告密者”的標簽，對今后的職業生涯都造成影響。由于吹哨行為帶來的獎勵與潛在損失的嚴重不匹配，理性經濟人在通過衡量成本和收益之后，即通過對其吹哨行為可得到的獎勵與吹哨行為帶來的打擊報復、失業的后果對比，60萬元的獎勵上限與動輒上千萬元的造假金額、降職風險、失業風險相比微不足道。該獎勵上限對很多上市公司的內部專業人員，尤其是一些收入頗高的高管人員，難以稱得上為一個正面的激勵，我國證券吹哨制度存在舉報獎勵數額偏低的問題。

我國沒有一套明確的獎勵評估標準。比如，吹哨人提供的線索需要具有何種特征才屬于有效線索、吹哨人提供的線索需要滿足何種條件才可歸為《暫行規定》第13條的“重大違法案件線索”，前述問題均缺乏明確的規定。而獎勵評估規則的明確有利于激勵吹哨人協助證監會進行執法，也能為吹哨人在不能得到合理獎勵時，通過救濟途徑維護自己的權益提供準則。獎勵評估的考慮因素不明、獎勵額度的授予標準不清，吹哨人就無法對自己的獲獎金額產生合理期待，同時也無法確定自己能提出何種程度的救濟額度。

我國《暫行規定》對不發放獎勵的規定過多，十分不利于激勵吹哨人吹哨。具體來看，《暫行規定》第16條規定了不發放獎勵的若干情形，其中有些規定過于嚴苛，如第三項規定：“舉報的違法事實與線索已經新聞媒體、網絡信息等公開報道或披露的”以及第四項：“舉報人本人參與其舉報的證券期貨違法違規行為的”。第三項，有的證券違法違規行為雖然已經在網絡出現，但若吹哨人能提出關鍵信息使證券監管機關更加精準地進行執法，依據此規定，吹哨人也不能得到獎勵；而第四項規定基本上阻斷了證券違法行為內部參與者吹哨的可能性。

（二）吹哨人合法權益保障不徹底

雖然2020年《暫行規定》第5條規定了對吹哨人的信息進行保密，

《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》（2020年修訂）第5條。但第12條和第16條又規定了舉報獎勵只對實名舉報的吹哨人適用。

《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》（2020年修訂）第12條、第16條。前述規定非常不利于激勵持有內部違法信息的吹哨人進行吹哨進而協助證券執法部門。質言之，實名舉報的方式提高了舉報人信息被泄露從而被打擊報復的概率，對于出現舉報人信息被泄露的情況，《暫行規定》也沒有對救濟途徑、泄露主體所受到的處罰進行具體規定，導致吹哨人因權益無法受到保護從而降低向證監會舉報的意愿。

雖然我國的證券市場吹哨人制度強調重視對舉報人信息保密，但在保護吹哨人免受報復方面，并無規定。持有舉報線索的吹哨人多為被舉報單位的內部人員，因其與被舉報單位的隸屬關系，實踐中吹哨人遭受報復的方式主要為被解雇、降職、打壓。同時，吹哨人在遭受報復后，沒有明確的救濟途徑，很難得到救濟。例如，2013年，某證券公司的員工童某向上級和證監會舉報其所屬公司的違法行為，后證監會對該證券公司進行處理。童某雖然沒有被解雇，但長期遭到所在公司欺凌打壓，并患上了精神分裂癥。2016年，童某與其公司協商解除勞動合同；2017年，童某向人社局提起工傷認定，人社局以不符合《工傷保險條例》部分規定為由不予受理；后童某提起行政訴訟，兩審均敗訴。

陜西省高級人民法院童金龍與西安市長安區人力資源和社會保障局其他申請再審行政裁定書，（2019）陜行申230號。2018年，童某又向法院提起“勞動爭議糾紛”請求判決前述公司對其進行工傷賠償，但法院以不屬于受案范圍為由，駁回了童某的起訴。

華鑫證券有限責任公司西安西大街證券營業部訴被告童金龍勞動爭議糾紛案，西安市蓮湖區人民法院，（2018）陜0104民初2814號一審民事判決書。

從童某一案可以看出，我國證券市場吹哨人制度對吹哨人合法權益保障還不夠徹底，《暫行規定》中對吹哨人的保護條款寥寥無幾，第20條僅僅做出了“對于違反規定者，按照有關規定處理”的籠統規定，

《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》（2020年修訂）第20條。并無明確的懲處措施，也無明確的救濟途徑，導致證券吹哨實踐中吹哨人維權出現問題。因此，加強對吹哨人的權益保護，明確吹哨人權益救濟路徑也是完善我國證券市場吹哨制度的一個重要方向。

（三）內部吹哨人制度存在缺失和空白

對于一些域外國家和地區建立起的內部吹哨制度、處理內外部吹哨人關系的規范，我國相關規定并未觸及。《暫行規定》僅保護向證監會舉報的吹哨人，知情人向公司或者外部非監管機構進行披露均不會被作為《暫行規定》保護、獎勵的對象。如前文所述，吹哨人需要冒著被所在單位打擊報復的風險進行吹哨，前者會由此考慮是否舉報證券違法行為。若知情人能通過公司內部舉報機構傳遞消息，一方面發揮公司自我合規作用，達到自查自糾的效果，另一方面也能減輕吹哨人懼怕被打擊報復而不予吹哨的心理壓力。事實上，除了2008年《企業內部控制基本規范》第43條規定了上市公司內部舉報機制以外，

《企業內部控制基本規范》（財會〔2008〕7號）第43條。

我國其他法律對證券市場內部吹哨制度并無規定，且《企業內部控制基本規范》并未對進行內部吹哨的知情人可獲得的獎勵和保護予以規定。實踐中，前述行為人是否得到獎勵和保護沒有法律依據，較于域外，我國內部吹哨人制度存在缺失和空白。

三、證券吹哨人制度域外法考察及啟示

（一）美國證券吹哨人制度的考察

美國舉報制度規定較早，并在立法中規定了專門的證券金融領域的吹哨人制度，如《薩班斯-奧克斯利法案》《多德-弗蘭克法案》等。這些法規為員工提供了三項不同的舉報渠道：向雇主、監管機構或向媒體披露。2010年的《多德-弗蘭克法案》規定在《1934年證券交易法》第21條項下增設“證券舉報人激勵與保護”F專章，美國證券市場吹哨人制度由此在立法層面建立起來。同時，F專章授權SEC全權處理一切有關吹哨人的吹哨事項。2011年，SEC根據《證券交易法》F專章的授權制定了具體的《吹哨人規則》，該規則于2020年進行了修訂，為美國證券市場吹哨人制度實施過程中所涉及的關鍵事項提供了操作指南，主要包括適用范圍、獎勵評估與獎勵數額、吹哨人權益保護三個方面。

1.適用范圍

美國《吹哨人規則》對能夠獲得吹哨獎勵的吹哨人規定了四個條件，同時對這四個條件進行了具體詮釋。首先，吹哨人向SEC提供線索是自愿的。其次，該線索應源自吹哨人的獨立知識、獨立分析，并屬于首次向SEC提供。從而排除完全來自司法或行政聽證會、政府工作報告、審計、調查或新聞媒體而非直接來源于吹哨人的信息。再次，吹哨人提供的線索使SEC成功地完成了執法工作。最后，本次執法工作制裁金額超過100萬美元。《吹哨人規則》對吹哨人獎勵條件進行了一般規定。

2.獎勵評估與獎勵數額

關于獎勵評估，美國有專門的《吹哨人獎勵評估指引》對評估吹哨人獎勵數額進行具體指引，明確了SEC在確定應給予吹哨人獎勵數額時應當考慮的因素，包括該信息是否重要；該信息為SEC帶來的協助；給予獎勵是否可以進一步抑制違法行為；該信息在公司內部合規的參與度；吹哨人是否參加了該違法行為；是否不合理地進行了延誤舉報；是否阻礙公司內部合規體系發揮效用。同時SEC在評估獎勵額度方面有較大的裁量權，可以在考量前述因素的情況下，于法定獎勵額度范圍內自行確定獎勵的百分比、數額等。

此外，《吹哨人規則》平衡了吹哨人制度和公司內部合規體系的功能，規定吹哨人若先向公司內部機關進行舉報，不會導致其線索失去效力，即不會喪失“原始性”；同時以能獲得更高額獎金為由鼓勵吹哨人先向內部進行吹哨，發揮公司內部合規體系的作用，以減輕執法機關的壓力。但《吹哨人規則》并未將內部吹哨作為外部吹哨的前置程序。

關于獎勵數額，美國《吹哨人規則》確定的吹哨獎勵數額為在制裁額超過100萬美元時，吹哨人可獲得的獎勵為制裁額的10%～30%，此處的制裁金額由SEC確定，內容包括罰款、非法所得、向投資人支付的救濟額等。由此我們可以看出，在不考慮其他情況下，美國對吹哨人的獎勵最低為10萬美元。《吹哨人規則》規定SEC無權以獎勵數額巨大為由對獎金進行削減。此外，《吹哨人規則》還規定SEC有權在獎勵不高于200萬美元時調高獎勵，在制裁額不超過500萬美元時應給予吹哨人最高額獎勵，加大對吹哨人的激勵程度。

3.吹哨人權益保護

關于吹哨人權利的保護政策，美國要求相關機構對吹哨人身份信息進行嚴格的保密工作，如果吹哨人因吹哨行為受到了其所在單位的打擊報復，則有權提起訴訟。具體來看，SEC允許吹哨人匿名提交舉報線索，但無論是否匿名，SEC都盡最大努力去保護舉報人的信息不被泄露，遵循吹哨人信息保密原則。吹哨人也可以聘請律師代理舉報，但一旦申請獎勵，必須脫離匿名狀態，披露身份。

在反報復機制上，《多德-弗蘭克法案》禁止雇主因員工吹哨而對員工進行解雇、停職、降職、騷擾、威脅等加以報復；同時明確雇主限制員工進行吹哨權利的條款是無效的。若雇主違反上述規定，吹哨人可以在報復行為發生后6年內，或者在知道報復行為發生后的3年內向法院提起訴訟。此時，證明責任由被訴企業承擔，證明該員工若不存在舉報行為，仍會對其采取同樣的人事行為。若法院認定報復行為存在，則會判處雇主恢復受報復員工原有的待遇，支付欠付工資、利息的兩倍金額，造成其他損失的，應當進行賠償。

（二）英國證券吹哨人制度的考察

英國的證券市場吹哨人制度是通過1998年《公共利益披露法》確立的。英國與美國類似，允許內部員工向內部機關或者外部監管機構進行吹哨，同時也允許內部員工向媒體等非監管機構的外部主體進行舉報，但前提是滿足一定的嚴格條件。

《公共利益披露法》適用于所有雇員，并認為由于合法的披露而進行的解雇都是不公正的。對所有因吹哨行為而被解雇的雇員適用英國傳統不公平解雇法的救濟途徑。但與美國不同的是，英國建立起了一個“分級披露程序”，特別不鼓勵外部吹哨和類似于向媒體披露的更加廣泛的披露，鼓勵每個單位建立起自己的內部舉報程序。并規定只要員工有理由相信公司內部發生了不法行為，就有權向公司內部機關進行舉報，該內部吹哨能自動獲得英國《個人信息保護法》的保護。

雖然英國對內部吹哨人進行了高度保護，但滿足一定條件下，吹哨人也可以向外部監管機構或者媒體進行吹哨，該條件為“更高的懷疑標準”。質言之，監管機關是依法設立的、承擔特定義務的機關，在向外部監管機關吹哨時，吹哨人需要滿足“披露信息和指控屬實”的條件；在向外部媒體等非監管機構進行披露時，除滿足前述條件以外，仍須滿足員工的指控必須是善意的。此外，員工必須先嘗試向內部受理舉報的機構或者外部監管機構進行舉報，除非其有合理的理由認為前述行為會導致違法線索、證據毀損滅失或者導致其遭受損害。只有在滿足所有前述條件的情況下，向媒體等外部非監管機構吹哨才會得到保護，條件十分嚴格。

（三）日韓證券吹哨人制度的考察

1.日本《公益通報者保護法》

日本于2004年制定了《公益通報者保護法》專門規范公益舉報事項。在舉報動機方面，日本排除了為牟取私人利益的舉報行為，同時明確了保護對象，即只有勞動者才能受到該法保護。日本對舉報動機和保護對象的限制，導致公益舉報成案率不高。例如，日本2018年公益舉報成案率只有6.1%。

可以看出，日本對內部吹哨人進行獎勵持較消極態度。這與日本的民族特性相關。日本社會注重傳統義理，十分注重對同輩以及上級保持忠誠義務，企業內部勞動者對“東家”的違法行為進行舉報被視為“背信棄義”。由此，對于參與主體多為企業的證券領域，不會設置有獎舉報制度。

不給予吹哨人獎勵并不意味著不對吹哨人進行保護。為實施《公益通報者保護法》，日本證券監視委員會（以下簡稱“監視委員會”）出臺了證券范圍的規范性文件（專門規定證券領域公益舉報行為的文件）。一方面，在保護對象方面，規范性文件將勞動者的范圍擴大到“包含離職和退休5年內的前勞動者”，在此時間范圍內進行舉報的勞動者也能受到《公益通報者保護法》的保護；另一方面，在保護吹哨人信息方面，監視委員會遵循“最小范圍”準則，原則上不向被舉報單位或其他第三人披露吹哨人信息。若因工作需要，不得不披露吹哨人信息，則必須事先經過吹哨人書面同意；若無法定原因泄密者，將會受到日本《國家公務員法》所規定的一年有期徒刑或者50萬日元罰金的處罰。該規定有利于保護吹哨人身份信息，將吹哨人信息限定在“最小范圍內”披露。

在反報復機制方面，監視委員會幫助遭遇報復的吹哨人尋求司法救濟，或是由于《公益通報者保護法》的保護條款太過簡單，日本司法實踐中更多的是應用勞動法對吹哨人進行救濟，然而日本勞動法與《公益通報者保護法》的目的并非一致，法官考量的因素也有所不同。因此，日本對證券市場吹哨人的保護更注重《公益通報者保護法》和《勞動法》的協調。

2.韓國《公益舉報人保護法》

2009年《資本市場統合法》首次對韓國證券市場舉報獎勵和保護制度進行了規定；2011年《公益舉報人保護法》將證券領域的“公益舉報人”納入保護范圍。至此，韓國建立了基本法與特別法相結合的證券市場吹哨人制度。

在獎勵數額和獎勵評估方面，《公益舉報人保護法》和《資本市場統合法》都有所規定，皆對“因舉報而為國家帶來經濟效益”的吹哨人進行獎勵，同時將獎勵劃分為五個等級。獎勵評估因素包括舉報線索是否真實、準確；該線索在之前是否已被披露；舉報人是否參與違法行為等。同時，韓國證券自律組織還建立了與被舉報上市公司信用分掛鉤的獎勵制度，被舉報者信用分每扣1分，吹哨人即可獲得10萬韓元獎勵，每年最多200萬韓元。

在保護吹哨人方面，要明確對吹哨人的身份進行保密，未經吹哨人同意泄露吹哨人身份信息，會受到5000萬韓元罰款或者5年以下的有期徒刑處罰；同時，吹哨人若懼怕被檢舉者對其進行報復，還可向國民權益委員會尋求保護，具體包括匿名，隱藏年齡、職業信息等。此外，《公益舉報人保護法》規定，經吹哨人申請，國民權益委員會可對吹哨人及其家屬進行人身安全保護，必要時將尋求公安機關的保護。

在反報復機制方面，《公益舉報人保護法》規定勞動合同中的禁止吹哨條款無效，并禁止雇主實施報復行為；同時規定，在吹哨人遭遇報復后1年內，可向國民權益委員會申訴，救濟方式包括恢復職位、支付拖欠薪水和取消不利影響等；在實施保護兩年內，國民權益委員會將持續關注雇主是否實施了其他不利行為。為保障舉報者權益，《公益舉報人保護法》還為遭受報復的吹哨人設立了專門的救助金，用以支付其因離職等報復造成的經濟損失。

（四）域外證券吹哨人制度之啟示

在獎勵數額和獎勵評估標準方面，美國《吹哨人規則》以及韓國《公益舉報人保護法》在明確獎勵標準、范圍的具體規定上有一定的優勢，更具實操性。我國《暫行規定》以“重大違法線索”“重大影響”作為衡量獎勵額度的標準，稍具抽象性，在執法實踐中仍需進一步加以明確，以明晰吹哨人對獎勵的可得性。

在處理內部吹哨和外部吹哨關系方面，美國鼓勵內部吹哨前置，并以獎金數額作為激勵；英國《公共利益披露法》確立了內部吹哨與外部吹哨相結合的規制路徑，相對平衡了監管機關的外部監管功能與公司內部的自我合規功能，該“分層披露”模式有利于減輕監管機構壓力。我國證券市場體量較大，監管資源較為有限，建立內部吹哨制度，處理好內外部吹哨的關系，對完善我國證券市場吹哨人制度有一定意義。

在吹哨人權益保護方面，韓國已經形成了多層次、較完備的證券市場吹哨人制度，尤其注重對吹哨人權益的保護。美國SEC明確了吹哨人遭受報復后的救濟路徑，賦予吹哨人訴權；日本監視委員會對未經吹哨人同意，泄露吹哨人信息的行為規定了較為嚴厲的處罰。對于前者，我國證券吹哨制度僅規定禁止“打擊報復舉報人”，違反者“按照有關規定處理”，并未賦予吹哨人救濟權；對于后者，《暫行規定》并未明確對泄密者的具體懲罰措施，僅以“行政責任”“刑事責任”進行表述。然若保護好吹哨人的權益，則有利于提高吹哨人的舉報意愿，對此，我國證券吹哨制度仍需進一步明確和完善吹哨保護措施。

四、完善我國證券市場吹哨人制度的路徑

（一）改善我國證券市場吹哨人制度獎勵機制

1.提高吹哨獎勵標準

如前文所述，較于域外，我國對證券市場吹哨人的獎勵標準偏低。每一起證券違法事件對相關市場主體、投資者們造成的損失都是巨大的，而我國規定60萬元上限的獎勵標準很難鼓勵吹哨人忽略其在吹哨后可能遭受的打擊報復進行吹哨。我國《暫行規定》1%的獎勵標準以及60萬元獎勵上限與吹哨人所承擔的風險是不相匹配的。提高吹哨獎勵，意味著提高吹哨人獲得獎勵的預期和吹哨后的抗風險能力，這伴隨的必然是吹哨人吹哨意愿的增加。為此，應提高對證券市場吹哨人的獎勵標準，根據我國實際情況和域外經驗，可在提高獎勵比例的同時，在處罰金額內設定一個浮動區間用以獎勵吹哨人。具體而言，可將《暫行規定》第13條中“1%”的獎勵標準更改為類似于“10%～30%”的區間，一方面可以提高對吹哨人的獎勵下限，將最低5000元的獎勵提升至5萬元，進一步增強吹哨人的抗風險能力；另一方面設立獎勵的浮動區間有利于執法機關根據吹哨人所提供線索貢獻程度的不同，發放不同標準的獎勵，即線索貢獻度越高，獎勵越高，在鼓勵吹哨人提供高質量線索的同時也為執法機關留下獎勵的裁量空間。此外，對于查證屬實的“對全國有重大影響”或“涉案數額巨大”以及“內部知情人員提供”的重大違法案件線索，若無特殊原因，一律給予最高額的獎勵，取消60萬元的獎勵上限；若必須設定一個獎勵上限，也可以將上限提升至百萬甚至千萬級別，否則很難對吹哨人尤其是身為被舉報單位高管的吹哨人形成激勵。

2.明確獎勵的評估標準

獎勵評估的要素不明、標準不清，吹哨人就無法對自己的未來收益產生合理期待，也不清楚在發生爭議時自己能得到何種程度的救濟，而公布明確的獎勵標準會使吹哨人對未來可獲得的獎勵進行準確的預判，對吹哨人的吹哨意愿造成積極影響。獎勵的評估標準考慮因素要進行多方面考量，既要考慮“成本—收益”模型，也要滿足比例性原則、合理性原則，既達到對吹哨人激勵的效果，也滿足證監會執法的現實需要。我國《暫行規定》缺乏明確的獎勵評估標準，為此，可以建立獎勵考量因素的“標準清單”與“負面清單”。標準清單包括類似于提供的線索對執法的幫助程度、案件的惡劣程度、提供線索的形式等；“負面清單”則可以考慮吹哨動機、吹哨人在違法行為中的參與度、吹哨是否及時等。前文提到，我國《暫行規定》規定參與違法行為的內部舉報人不可獲得獎勵，但這不利于掌握第一手線索的吹哨人進行舉報幫助執法工作。因此可將“違法參與程度”作為“負面清單”的一個因素，而非不給予獎勵。對吹哨人可能獲得的獎勵標準予以明確，為我國證券市場吹哨人制度的實踐提供動力。

（二）加強我國證券市場吹哨人保護機制建設

1.完善吹哨人信息保密制度，確定泄密懲處措施

我國《暫行規定》規定“匿名”提供線索的吹哨人不能得到獎勵，規定吹哨人應以實名的方式提供線索。通過域外經驗介紹，一些國家和地區并不強制實名舉報，而是允許匿名的。上文提到，實名制舉報會增加吹哨人身份泄露的可能性。然而，與域外發達國家和地區不同的是，我國證券市場發展較之前者尚不成熟，監管資源較為有限，在此情況下，若規定匿名舉報，不僅舉報線索的質量可能下降，監管機構用以篩選有效線索的成本會大大增加，還可能造成惡意吹哨人濫用舉報制度的情形，匿名舉報的可信度降低。質言之，我國目前的證券市場環境還不滿足放開匿名舉報的條件，在鼓勵實名舉報的制度下，要健全對吹哨人的保護制度，尤其是保密吹哨人身份方面。我國《暫行規定》雖然強調對吹哨人身份進行保密，但具體保護措施顯然不足。由此，建議我國完善舉報信息泄密者的追責制度，同樣以具體不利后果警示工作人員，明確對泄密者的懲處措施，結合我國國情對其規定具體明確的行政處罰甚至刑事處罰。具體來看，可將《暫行規定》第19條中的“按照相關規定追究行政責任”明確為類似于“處以1萬元以上、5萬元以下罰款”的具體處罰措施；對涉嫌犯罪的，若符合《中華人民共和國刑法》第253條侵犯公民個人信息罪的構成要件，則依法移送并追究刑事責任。

2.完善吹哨人權益保護制度，明確吹哨人反報復救濟機制

《暫行規定》第20條僅規定了被舉報人不得對吹哨人采取系列報復，規定過于籠統抽象，并沒有明確由此帶來的法律后果，以致實踐中吹哨人遭受打擊報復的現象仍多數存在；且《暫行規定》中并未規定吹哨人在遭受報復后可得到的具體救濟，吹哨人遭受報復求助無門，顯然不利于我國證券市場吹哨人制度發展。由此，需要加強對吹哨人的保護，明確吹哨人維權途徑，對吹哨人可采取事前預防和事后救濟雙層保障以維護吹哨人合法權益。具體而言，在事前預防方面，完善《暫行規定》第20條規定，明確被舉報人報復吹哨人將遭受的行政處罰甚至刑事處罰等否定性后果，以此警戒被舉報人；同時，可針對案件重要程度、社會影響等設定申請條件，賦予吹哨人獲得證監會預先保護的權利。在事后救濟方面，賦予吹哨人民事侵權訴訟渠道，即因被舉報人報復而失職、降職、降薪或遭受其他打擊的，可向法院申請被舉報人報復行為無效，并請求給予補償，具體而言包括恢復職位、薪酬補償以及彌補其他因此造成的經濟損失等；由被舉報人承擔舉證責任，證明在沒有吹哨行為存在的情況下其仍舊會對吹哨人做出同樣處理，否則被舉報人的行為將會被認定為“報復行為”，以此增強吹哨人的抗風險能力。

（三）探索建立證券市場內部吹哨制度

在國外，內部吹哨制度是證券市場吹哨人制度不可或缺的一部分，如何處理內外部吹哨的關系，企業內部如何受理舉報信息、如何保密、如何跟進和反饋已經發展得比較成熟。由于我國證券市場體量較大，公共監管資源較為有限，建議在市場進一步發展成熟后，在未來的立法中參考美國、日本、英國等國家的經驗，建立起內部舉報制度，例如鼓勵吹哨人首先向公司內部進行舉報，抑或建立起類似英國的“分級披露程序”。此舉可以減輕內部吹哨人的職場壓力、受到報復的壓力，也能發揮內部合規功能，實現自查自糾，降低監管成本。具體措施可參考前述國家經驗，如建立起受理內部舉報的專門機構、在立法中鼓勵首先向公司內部進行舉報，抑或培養高水平的“合規官”等。由此充分利用外部吹哨和內部吹哨兩種方式，滿足公共執法需要和公司內部合規自治的需要。

（四）規范知情人向外部非監管機構舉報方式

雖然我國《暫行規定》并未規定將吹哨人向外部非監管機構舉報，如直接向媒體、網絡等進行舉報的行為納入保護范圍，但不妨礙實踐中存在知情人依舊實施前述行為，如德勤華永會計師事務所被內部員工舉報事件。

http：//www.jjckb.cn/2021-02/10/c_139736055.htm，2022年8月21日訪問。

大數據時代為公民進行監督提供了便利，但也可能滋生惡意舉報人侵犯他人隱私、侵占公共資源等問題，更有甚者會影響某一企業的經營狀況。為了證券市場吹哨人制度更好地運行，必須對網絡舉報、媒體舉報行為進行規范，建議在未來通過制定網絡舉報規范，規范媒體、網絡平臺傳播舉報信息的輿論引導作用，同時改善證監會受理舉報信息、舉報材料的反饋效率，引導知情人選擇正確的舉報途徑，推動我國證券市場吹哨人制度良好發展。

證券市場吹哨人制度對發現、處理證券違法行為起著重要作用。我國目前的證券市場吹哨人制度尚不完善，知情人舉報積極性不高，證券市場吹哨實踐匱乏。綜上，本文對當前制度存在的問題進行了分析，在此基礎上結合國情以及域外成功經驗提出了相對完善建議。對于我國證券市場吹哨人制度獎勵數額偏低、獎勵標準不明的問題，可對獎勵設定一個區間并盡量提高獎勵數額，同時設立獎勵考量因素的“正負清單”以明確獎勵標準；針對吹哨人權益得不到充分保障的問題，明確對泄密者的懲處措施、賦予吹哨人反報復救濟途徑，加強對吹哨人的權益保護；對于我國證券市場內部吹哨制度存在缺失的問題，可在未來逐步構建公司內部舉報制度，同時注意對向外部非監管機構吹哨的規范，努力促進證券市場吹哨人制度良好發展，為維護相關市場主體、投資者權益增加保障。值得注意，與域外不同的是，我國尚不具備完全放開匿名舉報的證券市場條件，故此本文主張以加強對實名吹哨人權益保護的方式繼續完善實名吹哨規定，待我國條件成熟時再引入匿名舉報制度。

完善我國證券市場吹哨人制度將激勵更多的舉報人參與舉報證券違法行為，進而維護相關主體權益，為我國證券市場的長久發展提供助力。當然，對證券市場吹哨人制度的完善并非一蹴而就，仍需要我國學界和實務界的共同努力。

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Study?on?Whistleblower?System?inChinese?Securities?Market

Wan?Guohua?Xing?Qi

（School?of?Low，Nankai?University，Tianjin?300350，China）

Abstract：The?whistleblower?system?of?Chinese?securities?market，also?known?as?the?reward?reporting?system，can?be?divided?into?two?categories：external?whistleblowing?and?internal?whistleblowing.Article?176?of?the?Securities?Law?of?the?Peoples?Republic?of?China（hereinafter?referred?to?as?the?“New?Securities?Law”），which?was?revised?in?2019，establishes?the?external?whistleblower?system?of?Chinese?securities?market?for?the?first?time?from?the?legislative?level.The?establishment?of?this?system?is?conducive?to?the?combination?of?public?supervision?and?private?supervision，filling?of?the?supervision?gap?and?enhancement?of?the?supervision?efficiency.However，due?to?the?generality?and?abstractness?of?relevant?regulations，the?unclear?standard?for?reward?evaluation，the?relatively?low?return?to?whistle?blowers?and?the?incomplete?protection?of?the?rights?and?interests?of?whistle?blowers，whistleblowers?are?not?fully?motivated?to?blow?the?whistle，which?results?in?a?serious?lack?of?whistle?blowing?practice.In?this?regard，the?whistleblower?system?of?Chinese?securities?market?should?be?further?improved.For?the?external?whistle?blowing?that?has?already?been?protected?by?law，standard?for?reward?evaluation?should?be?further?specified?and?reward?be?raised.Meanwhile，protection?of?the?informers?privacy?should?be?improved?and?the?anti-retaliation?relief?mechanism?be?ensured.For?the?internal?whistle?blowing?that?is?not?included?in?the?scope?of?Chinas?legal?protection?as?well?as?the?whistle?blowing?to?external?non-regulatory?institutions，the?internal?reporting?system?should?be?introduced，online?and?media?reporting?code?be?established，and?the?feedback?system?of?the?CSRC?also?be?improved，so?as?to?promote?the?healthy?development?of?the?securities?market.

Keywords：Securities?Market;?Whistleblower?System;?External?Whistleblowing；Internal?Whistleblowing；Reward?Reporting