全國人大解釋香港基本法的必要性研究

摘要：管治權是一個國家基于主權而對其所屬領土施行管轄和進行治理的權力。主權要求國家對其國內所有地方（也同樣包括特別行政區）和所有事務都有一種絕對、最高和排他的權力。全國人大常委會基于《基本法》第一百五十八條第一款行使解釋權，本質上就是落實中央全面管治權的一種形式。全國人大主動釋法有利于在司法領域行使中央的防御性權力，避免由于兩地對于“一國兩制”的不同理解出現更多難以預測的憲制危機，從而為境外勢力破壞特別行政區運行大開方便之門。全國人大主動“釋法”的必要性：（一）主權者憲制責任使然；（二）兩地法系存在差異；（三）相較“修法”更加便捷。

關鍵詞：全國人大；香港基本法解釋；全面管治權；政治決斷

中圖分類號：D921.9文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）10-0088-04

香港回歸25周年來，學界對于《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）解釋權的爭論未曾中斷，每當基本法被解釋時，都會在香港引發劇烈反響。

田飛龍教授認為，香港反對派并不反對人大釋法，而是反對人大主動釋法［1］。有的香港學者認為，全國人大主動釋法繞過了《基本法》第一百五十八條所規定的程序，導致法治精神被矮化［2］。內地也有學者認為“人大常委會釋法屬于司法解釋，具有被動性，全國人大常委會釋法在客觀上符合香港政府的想法和需求，但與終審法院及很多法律界人士的理解是相違背的，令很多普通法的法律工作者擔憂此舉會影響香港法制的完整性”［3］。

筆者認為上述觀點在一定程度上值得商榷，畢竟從落實中央全面管治權的角度而言，全國人大解釋基本法、特別是主動解釋基本法有其正當性和必要性。

眾所周知，《基本法》第一百五十八條第一款規定了全國人大常委會擁有對基本法的解釋權，但是目前的爭議焦點落到了全國人大常委會如何解釋《基本法》，其解釋權是否受到限制的問題上。倘若我們從落實中央全面管治權的視角分析這些問題，答案其實非常明確。

一、歷次全國人大常委會“釋法”回顧

香港回歸至今全國人大常委會累計釋法5次，其中兩次由全國人大常委會主動進行，其余次數分別由行政長官和終審法院提出。

（一）首次釋法：吳嘉玲案

吳嘉玲案的案情并不復雜，即香港居民內地所生子女未持有單程證而被香港入境事務處拒絕入境，遂起訴入境事務處直到終審法院，由于香港終審法院作出的解釋與基本法立法原意相悖，時任行政長官向國務院提請人大常委會釋法［4］。全國人大常委會為了維持香港社會的平穩運作，使其不再因為居留權的問題而浪費香港寶貴的行政資源，最終對《基本法》第二十二條第四款作出解釋。

（二）第二次釋法：行政長官選舉辦法

2003年由于香港經濟衰退，人心浮動，社會矛盾加劇，最終矛盾爆發于政治制度問題，即2007年行政長官選舉和2008年立法會選舉是否由普選產生。行政長官產生方式事關香港政治體制發展，對于全面貫徹落實“一國兩制”方針，保障香港民主制度按照基本法循序漸進地健康發展，保持香港的繁榮穩定具有重大、深遠的意義［5］?；诖耍珖舜蟪Ｎ瘯熘鲃訉痉ǜ郊坏谄邨l和附件二第三條作出解釋，其中指出行政長官和立法會產生辦法“如需”修改是指可以修改也可以不修改。同時在原先的上面增加了“行政長官向全國人大常委會提交報告，提請行政長官及立法會的產生辦法是否需要修改”和“人大常委會決定是否需要就產生辦法作出修改”。

（三）第三次釋法：行政長官任期問題

2005年3月，時任行政長官董建華辭職，由時任政務司司長曾蔭權出任臨時行政長官，由此導致行政長官任期問題——對于接替新的行政長官的任期應當如何確定？曾蔭權為解決此問題向國務院提請全國人大常委會對《基本法》第五十三條釋法。最終人大常委會解釋時指出，新任行政長官的任期應為原行政長官的剩余任期。從而避免了一次可能的憲制危機。

（四）第四次釋法：剛果（金）案

2011年11月，香港終審法院就外交豁免權問題，首次向全國人大提請釋法。事件緣起于美國某對沖基金公司向剛果追債，而剛果以“國家豁免”為由拒絕還債，兩者官司最終打到香港終審法院。終審法院就“是否應適用國家豁免原則”等問題向全國人大常委會提請釋法，全國人大常委會解釋稱，決定國家豁免規則、政策屬于國家行為，香港法院無權管轄，香港應當遵循國家統一的國家豁免規則或政策，香港原有法律中與我國國家豁免規則或政策相悖的無效［6］。

（五）第五次釋法：立法會議員宣誓風波

2016年10月12日，在新當選的立法會議員宣誓儀式上，梁頌恒、游惠貞（以下簡稱“梁、游二人”）在宣誓時擅自修改誓詞或在誓詞中增添其他反動內容，蓄意宣揚“港獨”主張，并侮辱國家和民族，被監誓人裁定宣誓無效［7］。此后梁、游二人一路上訴至終審法院。全國人大常委會為了打擊“港獨”勢力，避免不承認國家主權的議員進入立法會，遂對《基本法》第一百零四條作出解釋，其中規定了宣誓是必須要經過的程序，必須符合法定形式和內容的要求，宣誓人不真誠不莊重的宣誓屬于拒絕宣誓，喪失就該條所列相應公職人員的資格。

二、全面管治權與“人大釋法”

通過回顧歷次“人大釋法”，我們不難發現，每次解釋基本法從根本上而言其實是中央行使全面管治權的體現。

（一）全面管治權的含義

“全面管治權”的提法首見于2014年6月，國新辦發布的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書（以下簡稱“白皮書”）中。

王禹教授認為，全面管治權主要內容可以概括為：第一，中央對包括香港特別行政區在內的所有地方擁有全面管治權；第二，中央對香港的全面管治權既包含中央直接行使的權力也同樣包含授予香港特別行政區的高度自治權；第三，中央對于已經授予特別行政區的高度自治權有監督的權力［8］。

同時，王禹教授還認為，管治權是基于主權產生的這一點無可非議，就是一個國家基于主權而對其所屬領土施行管轄和進行治理的權力。主權要求國家對其國內所有地方（也同樣包括特別行政區）和所有事務都有一種絕對、最高和排他的權力，即管轄的權力［8］。那么基于上述論斷，“全面管治權”這一概念其實自1997年7月1日香港回歸以來就應然地存在，白皮書無非是將過去“一國兩制”運行過程中，將包括特別行政區法院行使終審權、“人大釋法”等在內的治理行為統一歸納為全面管治權。對于中央和特別行政區的關系并沒有實質上的變動。

全面管治權的提出，無非是基于“一國兩制”在實踐過程中出現的波折——香港終審法院宣稱其有“違憲審查權”“占中”運動，以及兩地對于“一國兩制”認知上的差異等。從而明確特別行政區的地位和中央與特區政府關系，為保障“一國兩制”平穩運行提供理論支撐。

（二）“人大釋法”與全面管治權的關聯

從前文可知，全面管治權實則是主權在“一國兩制”框架下的具體體現。那么，人大常委會基于《基本法》第一百五十八條第一款行使解釋權，本質上就是落實中央全面管治權的一種形式。

那么，我們又應如何理解《基本法》第一百五十八條第二、三款提及的“‘授權香港特別行政區法院進行解釋”，“香港特別行政區法院對其他條款也可解釋，涉中央管理事務或中央與特區關系的條款應當在作出不可上訴的終局判決前應當由終審法院提請人大常委會對相關條款作出解釋”以及“如全國人大常委會作出解釋應以人大常委會的解釋為準”呢？

香港的某學者認為，“九七前對釋法程序的理解，是人大常委會把釋法權授權與香港法院后，自己就不會再行駛此權力。當這個理解被打破，第一百五十八條所描述的詳細程序就顯得多余了。”［8］

很明顯，香港學者對“授權”一詞存在誤解。從法理而言，授權者的權力不應受到被授權者的限制［9］。這意味著，《基本法》第一百五十八條全國人大常委會享有的解釋權，并不以香港法院提請釋法為前提，是主權者固有的權力，是一般的、不受限的。

再者，“白皮書”中指出，中央對香港特別行政區的高度自治權具有監督權力。那么這種監督權力從司法的角度看就集中體現在《基本法》第一百五十八條第三款，全國人大常委會作出解釋的，全國以人大常委會的解釋為準，而香港法院作出的解釋是受限的、非終局性的。

倘若中央對于香港司法的監督權，還需以香港司法機關主動提請為前提，不僅明顯不符合授權理論，更有悖于“一國兩制”初衷。

正如習近平總書記在香港回歸25周年講話中所言：“‘一國兩制的根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定?！保?0］中央依據基本法對香港司法進行監督無可非議。

三、全國人大主動“釋法”對于落實全面管治權的意義

強世功教授認為，中央對港方針政策的政治哲學基礎首先是一種共和主義的立場，而非自由主義的立場，把基本法賦予的權力理解為一種防御性的權力，而不是進攻性的，其目的是保證香港的高度自治，維持香港的繁榮穩定。反觀香港人卻被自由主義的法律邏輯所支配，把基本法賦予的權力視作進攻性的，不僅擔心中央會主動限制他們的自治權，還試圖隨時通過權力的運用不斷提升高度自治的“高度”［11］。

由此我們也就不難理解，為什么每當全國人大釋法，特別是當全國人大主動釋法，香港的法律界、學界會有那么大的反應。原因就在于他們受到自由主義的政治邏輯影響，盲目地把香港自治與國家主權對立起來，把香港利益與國家利益割裂開來，把“兩制”與“一國”拆散開來，而中共中央卻始終把二者視為統一的整體，把香港高度自治視為中央行使主權的特殊方式［12］。

正是基于這樣的理解，中央將這種行使主權的特殊方式稱為“全面管治權”。推動人大主動釋法有利于在司法領域行使中央的防御性權力，避免由于兩地對于“一國兩制”的不同理解出現更多難以預測的憲制危機，從而為境外勢力破壞特別行政區運行大開方便之門。

況且伴隨著時代變遷，人們對于基本法條款的理解也會發生變化，亦不能排除特別行政區再次出現憲制危機的可能，這時更需要全國人大主動“釋法”，明晰立法原意，減少兩地之間的誤判，最大程度上維護中央權威，從而能更好地落實全面管治權，保障“一國兩制”的順利實踐和特別行政區的憲制秩序與社會秩序的長期有效運行。

四、全國人大主動“釋法”的必要性

（一）主權者憲制責任使然

依據《中華人民共和國憲法》第五十七條的規定，全國人民代表大會及其常務委員會享有最高權力，我們可以將他們視為國家主權的實際擁有者，即“主權者”。

全國人大及其常委會作為主權者，在香港發生憲制危機、出現“港獨”勢力破壞規則妄圖進入立法會時，及時主動作出“釋法”，澄清立法原意，明確“一國”的紅線。

更進一步說，“人大釋法”就是一種政治決斷。政治決斷，就意味著在政治領域訴諸于重大審慎經得起政治自身規則考驗的關鍵行動，行動本身就是目的，行動本身就是意義［12］。結合此前“人大釋法”的實踐看，每次主動“釋法”的背景都是基于“一國兩制”在實踐過程中出現當時立法未考慮到的新情況，通過政治決斷的方式彌補現有秩序的漏洞，而非出于擴大中央權力的需要。全國人大基于自己主權者的身份，基于《基本法》對于特別行政區的高度自治權進行監督，當出現新問題時及時作出政治決斷平息爭議，是無可非議的，這是其必然要履行的憲制責任。

（二）法系差異

內地屬于大陸法系，而香港則屬于海洋法系，基本法在起草、制定的過程中凝聚了兩種法系，但是在實踐的過程中，由于香港法院深受海洋法系法律文化的影響，對于相關條款在理解上有所偏差也在所難免。

有的學者認為，法系差異導致法律和司法制度差異體現在諸多方面，例如，對于法律解釋的制度和方法存在一定不同，這種不同又是“一國兩制”原則的重要體現?！耙粐鴥芍啤焙突痉ǖ膶嵤┮笕珖舜蟪Ｎ瘯拖愀鄯ㄔ簩τ谟蓛煞N解釋方法差異帶來的摩擦和碰撞應當給予適當的寬容。當然適度寬容應以不影響中央和特別行政區的關系為界限；一旦超越這一界限，為了維護憲制秩序的穩定，解釋原則和方法的沖突必須得到預防和修補［13］。

筆者認為，正是法律認知、解釋方法等存在沖突，全國人大常委會作為主權者的一部分，應當根據現實需要（如2016年立法會議員宣誓風波）主動地對爭議條款作出解釋，避免由于現有條款中缺乏對香港終審法院應當提請解釋而未提請解釋的情形作出規定，而出現更加嚴重的憲制危機。

（三）相較“修法”更加便捷

鄒平學教授認為，在慎言基本法修改的考量下，短期內無法啟動基本法的修改，也無法盡早完善基本法解釋機制安排中的文義缺漏及邏輯不足［14］。

面對多變的國際局勢和復雜的國內環境，基本法在實施過程中不可避免地會出現波折，一些條文制定時的漏洞有暴露的可能，出于落實全面管治權和填補法律漏洞的需要，全國人大采取主動“釋法”的方式既高效地解決了基本法實踐中面臨的問題，又有效維護了基本法的安定性，是一種經濟的方案。

結語

結合上文論述我們可以得出，全國人大主動“釋法”有其充分的合理性、必要性基礎，對于落實全面管治權有十分重大的作用，而且解釋的結果只對日后的案件產生影響，之前的案件的判決依然有效，不會影響香港法院的終審權和司法獨立。

當然，全國人大在行使其作為主權者的權力時，也需要遵循基本法有關條款的規定，謹慎地行使這項權力。只有當基本法實踐過程中出現漏洞，或者出現憲制危機時，才能對爭議條款作出解釋，維護“一國兩制”的平穩運行和香港特別行政區的繁榮穩定。

參考文獻：

［1］田飛龍.香港“一國兩制”演變的法治節奏［M］.北京：時事出版社，2020：133.

［2］梁啟智.為何會有香港人反對人大釋法［EB/OL］.（2019-06-28）［2022-07-27］.https：//matters.news/@leungkaichihk/6153-香港第一課-25-為何會有香港人反對人大釋法.

［3］胡錦光，朱世海.香港行政長官與基本法解釋［J］.江漢大學學報（社會科學版），2012（3）.

［4］孫瑩，劉溟溟.論香港《基本法》解釋機制的協調——基于全國人大常委會五次釋法的經驗［J］.地方立法研究，2017（5）.

［5］李昌道.香港基本法解釋機制探析［J］.復旦學報（社會科學版），2008（3）.

［6］關于《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋（草案）》的說明［EB/OL］.（2011-08-27）［2022-07-29］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201108/5e1e6096cc854c509340f36a61b66ac9.shtml.

［7］汪進元.香港《基本法》解釋體制的內在張力及其緩解——從人大針對《基本法》第104條的解釋說起［J］.江蘇行政學院學報，2017（2）.

［8］王禹.“一國兩制”下中央對特別行政區的全面管治權［J］.港澳研究，2016（2）.

［9］楊曉楠.中央與地方關系視角下的香港基本法解釋［J］.浙江社會科學，2020（10）.

［10］習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話［EB/OL］.（2022-07-01）［2022-07-30］.http：//www.news.cn/politics/leaders/2022-07/01/c_1128797423.htm.

［11］強世功.司法主權之爭——從吳嘉玲案看“人大釋法”的憲政意涵［J］.清華法學，2009（5）.

［12］劉海洋.施米特政治決斷理論研究［D］.泉州：華僑大學，2019.

［13］劉海林.《香港基本法》第158條：起草過程、規范含義與解釋實踐［J］.華東政法大學學報，2020（5）.

［14］鄒平學.港澳珠三角區域研究：香港基本法實踐問題研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014：399.

作者簡介：聶汪林（1998—），男，漢族，浙江縉云人，單位為澳門科技大學，研究方向為港澳基本法。

（責任編輯：趙良）