《森林法》立法歷程與比較研究The Legislative Process and Comparative Study of Forest Law

【摘要】森林法是保障我國林業發展的最基本和最重要的一部經濟法。通過比較分析和背景分析的方法，對我國歷次森林法進行回顧、總結和評價。大致而言：1963 年的《森林保護條例》是以森林采伐為中心；1984年的《森林法》是以造林綠化為中心；1998年的《森林法》是以保護修復為中心；2020 年的《森林法》中以規劃和權屬為中心。總體來說：《森林法》的制定和修訂順應國家經濟社會發展大勢，符合林業由采伐為主到植樹造林，再到生態保護、綜合治理的發展方向。

【關鍵詞】森林法 ；森林采伐；造林綠化；保護修復；規劃；權屬

一、 1963 森林保護條例：以森林采伐為中心

新中國成立之初，經濟社會發展經歷了新民主主義革命到社會主義改造兩個階段。在此期間，百廢待興，生產建設需要大量的原材料，在工業系統尚不發達、替代品尚不充足的情況下，木材需求尤為迫切。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議制定了具有臨時憲法性質的共同綱領，其中第三十四條“關于農林漁牧業”指出：保護森林，并有計劃地發展林業。1950年，林墾部在北京召開第一次全國林業業務會議，確定林業工作的方針和任務是：普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用。并決定籌備開發大興安嶺林區。同年，中央人民政府政務院發布《關于全國林業工作的指示》，再次強調了上述的林業工作方針和任務，并對全國林業機構設置等問題作了規定。在《一九五一年農林生產的決定》中指出：對不同地區應提出不同的要求。在山地要求樹立“吃山養山”長期建設的觀點，保護并培育山林，扎山溝，修梯田，開展副業生產，使貧困的山區逐漸走向富裕。

《森林保護條例》[1]是新中國成立后我國的第一部森林法規，由國務院全體會議第131次會議通過，1963年5月27 日國務院發布施行。《森林保護條例》是一部圍繞采伐為主展開的森林法規，立法目的為了保護森林，防止火災、濫伐和防治病蟲害，以促進林業生產；強調了在不同層級、不同區域、根據不同情況，建立相應的護林組織；嚴格控制采伐，針對國有森林、集體單位自有的森林、自然保護區的森林制定了不同的采伐規則。禁止毀林開荒，對宜林荒山、荒地、沙荒、殘林跡地和新造幼林，實行定期的封山育林。未經批準，不得擅自進入集體林區收購木材、竹子、柴、炭等；提出了嚴防森林火災，嚴控森林病蟲害；制定了獎罰規則。2

《森林保護條例》基本章節內容，沒有包括與植樹造林和森林經營相關的內容，而且森林管理部分也主要是以采伐為主。此外，森林產權方面，主要是確定了產權主體，明確所有權和經營權、限制了處置權（采伐權）、但是對于收益權沒有提及。

二、 1979 中華人民共和國森林法（試行）：指出了森林的重要功能

20世紀60年代中后期， 我國經濟發展受到“文化大革命”的嚴重影響，曾一度停滯不前。在農村，人民公社成為“三面紅旗”之一。人民公社的主要特點是“一大二公”。改革開放之初，百廢待興。我國經濟發展的活力最大程度地被調動了起來。1977年，中國共產黨第十一次全國代表大會舉行。大會宣告“文化大革命”已經結束，重申在20世紀內把我國建設成為社會主義的現代化強國。1978年安徽省鳳陽縣小崗村18戶農民自發組織起來，商議分田單干的事（大包干），在取得了實踐的成功后，周邊群眾紛紛仿效，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中國農村大地。1982年1月1日，中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》（即中發（1982）1號文件）， 《紀要》指出：包括包產到戶、包干到戶在內的各種生產責任制，只要群眾不要求改變，就不要動。包產到戶是建立在土地公有基礎上的，是社會主義農業經濟的組成部分。

《中華人民共和國森林法1979（試行）》[2]是新中國第一部試行的森林法，也是改革開放后較早制定的幾部法規之一，全國人大常委會（1979年2月23日）第五屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議原則通過。《中華人民共和國森林法（試行）》是一部開創性的法律，也是一部過渡性的法律，其中第一條指出了森林的重要功能，提出了立法目的：森林是國家的重要資源，能夠提供木材和各種林產品，滿足國家經濟建設和人民生活的需要；能夠調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙，保障農業、牧業的發展；能夠防治空氣污染，保護和美化環境，增強人民身心健康。為了加快造林速度，加強森林保護管理，合理開發利用森林資源，特制定森林法。3

三、 1984 中華人民共和國森林法：以造林綠化為中心

20世紀80年代初，我國經濟發展在繼續貫徹執行調整、改革、整頓、提高的方針中穩步前進。在農村，1983年，農業生產在連續四年增產的基礎上又獲得大豐收，農林牧副漁各業全面發展。此后，農村土地承包責任制在全國全面鋪開，林業作為大農業的一部分，在很多地方，也同樣進行了改革和探索。主要是通過改革產權制度，激發內生動力，從根本上扭轉以前“砍多種少”不可持續的林業發展局面。

1984年7月4日在第六屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上，林業部部長楊鐘作了關于《中華人民共和國森林法（修改草案）》的說明4，提到：從《森林法（試行）》5年多的實施情況看，存在一些不完善、不確切的問題。主要有兩個方面：一是《森林法（試行）》對控制森林消耗，扭轉過量采伐的措施不夠有力；有關處罰的規定過于原則、籠統，在實際工作中不好執行。二是《森林法（試行）》因為是試行，未能引起一些地方的重視，導致許多地方亂砍濫伐森林的現象所以一直沒有制止。特別是十一屆三中全會以來，黨和國家對林業發布了許多重要政策性文件，有待于納入森林法。

《中華人民共和國森林法》5于1984年9月20日第六屆全國人大常委會第七次會議通過，于1985年1月1日起正式實施，是在《森林法（試行）》頒布5年后誕生的。總則：立法目的是為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要；明確森林資源屬于全民所有，由法律規定屬于集體所有的除外，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯；將森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林五類；提出林業建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用的方針；強調國家對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積；宣布征收育林費，建立育林基金制度6；森林經營管理：提出林業長遠規劃和森林經營方案；森林保護：禁止毀林行為，劃定自然保護區7；植樹造林：提出制定造林規劃，分主體提出造林任務，明晰林權收益，首次提出承包造林；森林采伐：確定采伐原則，分林種明確采伐要求；法律責任：分類更為全面，對盜伐、濫伐、超采林木，偽造或者倒賣林木采伐許可證，各種毀林行為，采伐后未完成更新造林任務等方面做出了具體 規定。

1984年《中華人民共和國森林法》，是圍繞以造林綠化為中心制定的法律，不僅植樹造林一章篇幅較大，其他章節也是集中服務于造林綠化，多與之有重疊和交叉。

四、1998 中華人民共和國森林法：以保護修復為中心

20世紀80年代中后期到90年代末期，在農村土地承包責任制和財政分權等重大改革的激勵下，我國經濟發展開始加速，并逐步走向市場化、多元化、國際化。在此期間，宏觀經濟運行在經歷了幾次波動和1989-1991年間的治理整頓后，很快就又恢復了強大的活力，到了1998 年，社會主義市場經濟的基本架構已經成型。

從20世紀80年代初期，隨著林業“三定”工作的展開，在產權預期不穩和急功近利思想的誘導下，一些地方出現了森林亂砍濫伐現象，對此國家連續出臺多個文件加以制止，包括：1987年《中共中央、國務院關于加強南方集體林區森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》，1989年國務院辦公廳《關于當前亂砍濫伐森林情況的通報》，1992年國務院批準林業部《關于當前亂砍濫伐、亂捕濫獵情況和綜合治理措施的報告》，1993年林業部發出《關于堅決制止亂砍濫伐、亂捕濫獵和加強林地管理的緊急通知》。

1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議，通過了《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，進行《森林法》的第一次修訂，自1998年7月1日起施行。1998年《中華人民共和國森林法》8，總則：立法目的是為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要；森林經營管理：依法征占用林地繳納森林植被恢復費；森林保護：發揮森林公安和武裝森林警察作用9；植樹造林：原來植樹造林主體由全民所有改為國家所有10；森林采伐：禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物；法律責任：除了條款更細致，受約束內容和受約束主體更多，增加了從事森林資源保護、林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的有關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的處理條款。

1998年《中華人民共和國森林法》，是圍繞森林保護修復為中心而制定的法規，不僅在理念上更加重視森林的保護和修復，而且提出建立森林生態效益補償基金，加強野生動植物保護及國際貿易管理、嚴格林地管理等新的規定。隨后國家林業局出臺《中華人民共和國森林法釋義》，國家林業局局長王志寶在序言中指出[3]：此森林法的制定，是適應保護生態環境和社會主義市場經濟體制的需要，是有效地保護、培育和合理利用森林資源，鼓勵和調動全社會力量造林營林，加快林業發展的有力法律武器。此森林法的制定，突出了林業在生態環境建設中的主體作用。

五、2009 中華人民共和國森林法：由林地征用修正為征收、征用

20世紀90年代末期到21世紀初期，我國經濟發展開始由注重增長到注重結構、注重公平、注重可持續轉變，進入了全面建設小康社會的階段。在農村，主要是通過推進稅費改革和林權制度改革，實施惠民政策，促進農民就業，提高農民收入。

從1998年到2009年間，林業發展環境發生了很大變化，林業發展更加受到重視，林業改革取得了實質性進展。2003年6月26日，中共中央國務院出臺《關于加快林業發展的決定》，指出我國林業正處在一個重要的變革和轉折時期，正經歷著由木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變”，強調“貫徹可持續發展戰略中，要賦予林業以重要地位；在生態建設中，要賦予林業以首要地位；在西部大開發中，要賦予林業以基礎地位。”2008年6月8日，中共中央 國務院出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，提出用五年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革，實行集體林地家庭承包經營制；2009年6月22-23日，中央林業工作會議在北京舉行，明確了林業的“四大地位”“四大使命”，肯定了林地使用權和林木所有權的流轉性11。

2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《關于修改部分法律的決定》，決定如下： 一、對一些法律中明顯不適應社會主義市場經濟和社會發展要求的規定作出修改。 二、對一些法律和法律解釋中關于“征用”的規定作出修改。其中，（一）將下列法律和法律解釋中的“征用”修改為“征收、征用”，包括《中華人民共和國森林法》第十八條。這是對《森林法》進行的第二次修訂，《2009 中華人民共和國森林法（修訂版）》，共七章四十九條，只是在以前的基礎上根據上面的決定對個別字句做出了調整。

六、2020 中華人民共和國森林法：以規劃和明晰權屬為中心

2010年以來，我國經濟社會發展加速，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，政府和市場同時用力，中國特色社會主義理論和市場體系初步形成。市場配置資源的基礎地位更加牢固，市場環境得到了不斷改善，國家宏觀調控能力不斷提高，治理體系與治理能力現代化得到提升。經濟繼續保持較高增速，信息和科技發展成為驅動力量，“五位一體”協同推進12。生態文明被提到了新高度，國家公園建設開始起步，重要生態系統保護和重大工程修復得到加強，積極應對氣候變化得到空前重視；供給側結構性改革開始發力，鄉村振興戰略提到重要地位，高質量發展成為我國經濟發展中長期目標。

在農村，繼續深化土地產權改革，推進農業現代化建設。2014年1月2日，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》。同年11月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。2016年10月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。同年12月26日??中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。

2020年《森林法》出臺的背景：一是鞏固改革成果的需要。需要通過立法，把集體林權制度改革的成果以法律的形式確定下來，使林權權益得到保護；二是林業發展方式轉變的需要。生態文明、綠色發展、美麗中國建設提到了國家高度，相關的制度就要做出調整。比如，林地的保護制度、林木的采伐管理制度、生態保護制度、林業補貼制度等，都要按照保護生態的方向做出調整13；三是林業可持續發展與林業現代化建設的需要。需要通過立法，加強森林保護和修復，守住森林紅線，維護森林生態安全，堅持人與自然和諧共生，促進林業轉型和林業可持續發展，推動林業現代化建設。

2020年《森林法》14，2019 年12 月28 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議表決通過。2020年《森林法》，總則：立法目的：為了踐行綠水青山就是金山銀山理念，保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，保障森林生態安全，建設生態文明，實現人與自然和諧共生；遵循原則：生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展；責任考核：建立目標責任制和考核評價制度；分類經營與森林多功能：商品林生態林分類經營管理，突出主導功能，發揮多種功能；生態效益補償：建立森林生態效益補償制度；植樹節：由決定上升到法律；森林權屬：單獨成章，產權形式日益完善。規定：國有林地和林地上的森林、林木的使用權，經批準可以轉讓、出租、作價出資等；發展規劃：單獨成章并分級落實。規定：應當將森林資源保護和林業發展納入國民經濟和社會發展規劃；森林保護：增添新內容。指出：國家加強森林資源保護，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性和提供林產品等多種功能；造林綠化：形式更加多樣，指導更加具體。推動森林城市建設，促進鄉村振興；經營管理：分類經營管理，融入時代元素。劃分公益林和商品林，對公益林實施嚴格保護，鼓勵發展商品林；監督檢查：單獨成章，明確監管責任15。法律責任：適應新的變化，規定更加具體。

2020年《森林法》的特點是以規劃和明晰權屬為中心，結構方面：增加了森林權屬、發展規劃、監督檢查三章，森林采伐不再單獨成章（形式上淡化了森林采伐），護林組織放在森林保護一章，在附則中定義了專業用語；并且增添了一些新的提法。例如，社會林業（國家鼓勵公民通過植樹造林、撫育管護、認捐認養等方式參與造林綠化），營造混交林（各級人民政府組織造林綠化，應當科學規劃、因地制宜，優化林種、樹種結構，鼓勵使用鄉土樹種和林木良種、營造混交林，提高造林綠化質量），退耕還林、生態修復、抵押貸款、森林保險、森林認證等都是首次提到。

（本文作者單位系國家林業和草原局發展研究中心）

注釋：

1 【基金項目】國家林業和草原局林草“十四五”規劃指標及統計評估實施方案項目“生態產品的價值實現機制研究”（編號：2021-06）。

【作者簡介】劉珉，國家林業和草原局經濟發展研究中心研究員，研究方向：林業經濟理論與政策。

2 為了便于比較，以后森林法及歷次修訂主要內容介紹只突出變化和亮點部分。

3《中華人民共和國森林法（試行）》與后面的《1984中華人民共和國森林法》比較，內容變動不大，我們將在下一部分深入討論。

4關于《中華人民共和國森林法（修改草案）》的說明，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001551.htm

5中華人民共和國森林法（1984年），http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=95233

6《1979年森林法（試行）》規定：建立育林基金制度，從木材、竹子和林產品的售價中征收一定數額的育林費，用于跡地更新也可用于營造新林，以應對林業生產周期長的特點，彌補歷史上長期過伐所造成的森林資源的損失。

7《1979年森林法（試行）》規定：嚴禁毀林開荒、毀林搞副業；在珍貴、稀有動物和植物的生長繁殖地區，劃定自然保護區，建立機構，加強保護管理，開展科學研究。

8中華人民共和國森林法（1998年修正），http：//www.gov.cn/govweb/fwxx/content_2265088.htm

9 1979年《中華人民共和國森林法（試行）》規定：省、自治區革命委員會，應當根據實際需要，在重點林區設立公安局、派出所，配備森林警察，加強治安，保護森林。

10 1984年《中華人民共和國森林法》規定：宜林荒山荒地，屬于全民所有的，由林業主管部門和其他主管部門組織造林；全民所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林。全民所有制單位營造的林木，由營造單位經營并按照國家規定支配林木收益。

11溫家寶總理在講話中明確指出，林業在貫徹可持續發展戰略中具有重要地位，在生態建設中具有首要地位，在西部大開發中具有基礎地位，在應對氣候變化中具有特殊地位（四大地位）。

回良玉副總理在講話中指出：當前，我國正處于繼續全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的關鍵時期，建設生態文明，已成為我國現代化建設的戰略任務，林業工作肩負著更加重大的歷史使命。一是實現科學發展，必須把發展林業作為重大舉措。二是建設生態文明，必須把發展林業作為首要任務。三是應對氣候變化，必須把發展林業作為戰略選擇。四是解決“三農”問題，必須把發展林業作為重要途徑（四大使命）。以中央名義召開林業工作會議，是新中國成立以來的第一次，也是我黨歷史上的第一次。

國家林業局局長賈治邦指出：這場改革是深化農村經營制度的一項重大變革，它為30年來的農村改革賦予了新的內涵。中央文件明確規定，林地的承包經營權可以租賃、抵押、轉讓，可以入股甚至可以作為合作的名義進行經營，這就肯定了它具有流轉性。林地的經營權承包后，林地上面的林木所有權也同時落實到位了，而且林地的樹木量有幾十億方，這是進行直補的，如果變現就是貨幣，所以具有資產性的。

12 “五位一體”的總布局包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五大方面。

13 劉振偉：四部法律列入本屆五年立法規劃， http：//npc.people.com.cn/n/2014/0309/c376899-24579790.html.

14 中華人民共和國森林法，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/cdb75f0436604da58ddad953f6fb14c2.shtml

15 1979年《中華人民共和國森林法（試行）》規定：國家檢察機關，在林區縣的林業部門、國營林業局和重點國營林場，各委任一至三名不脫產的林業檢察員，負責檢察國家林業政策法令的貫徹執行。林業檢察員的職責范圍，由國家檢察機關統一規定。

秀色峰林 ?王燕勤 攝

飛翔 ?陳鴻標 攝